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[摘要]由于我國現(xiàn)行的社會組織管理體制存在著法律和行政管理制度滯后、社會組織的內部管理與外部監(jiān)管機制不健全等缺陷，從而導致我國的社會組織在繁榮發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了許多治理問題，因而需要從制度建設的角度完善社會組織管理體制，提高社會組織的運行規(guī)范和效率。

[關鍵詞]社會組織；管理；制度缺陷

所謂社會組織，從廣義而言，即是政府與企業(yè)之外的其他組織；從狹義來講，則是指政府編制之外的，一般通過提供公益服務和調整群體之間的利益關系，參與社會公共事務管理的民辦社會機構，通常具有志愿性、非營利性、民間性、自治性等特點。

根據登記注冊情況，我國的社會組織可分為兩大類：一是在民政部門登記注冊，并分別以社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位等形式存在的社會組織；二是非民政部門登記注冊的，包括在工商部門登記注冊，或者未取得任何登記注冊的大量社會組織。截止到2007年底，我國共有38.7萬個社會組織依法在民政部門登記注冊，其中社會團體21.2萬個，民辦非企業(yè)單位17.4萬個，基金會1340個，每年的資金運作規(guī)模近300億元，是推進公益事業(yè)發(fā)展、化解社會矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定、構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。

然而，由于種種原因，在社會組織繁榮發(fā)展的同時，挪用善款、行賄受賄、內部交易、變相洗錢等各種形式的治理問題也開始在該領域出現(xiàn)，如中國牙防組違規(guī)認證、中國性學會違規(guī)從事營利性經營活動事件，以及汶川地震后中國紅十字會的“萬元帳篷”事件。這些事件一經媒體曝光，往往給整個社會組織的發(fā)展帶來負面影響，破壞社會組織的聲譽和形象。筆者就社會組織管理的制度缺陷及改進對策進行探討。

一、現(xiàn)行的社會組織管理體制存在的主要缺陷

(一)法制建設滯后

目前，從整體來看，我國關于社會組織的法律管理框架尚不完善，現(xiàn)有的法律、法規(guī)存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強且相關條款彼此缺乏銜接與協(xié)調等問題。

按照是否統(tǒng)一于一部法律規(guī)范文件的標準劃分，我國既有的涉及社會組織管理的法律規(guī)范可以分為兩類：一類是專門性的法律規(guī)范；另一類是非專門性的法律規(guī)范。前者主要由行政機關制定的規(guī)范性文件組成，除了《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《外國商會管理暫行規(guī)定》等四部行政法規(guī)外，其余的多是政府規(guī)章或者部門規(guī)章，法律效力等級偏低。后者主要由內容涉及社會組織管理的基本法律或法規(guī)組成，如《公益事業(yè)捐贈法》《信托法》《合同法》及《民辦教育促進法》等，雖然這些法律法規(guī)的效力等級可能高于前者，但由于它們都不是專門調整社會組織權利義務關系的法律法規(guī)，僅有少量法律條文涉及社會組織，因此，這一類法律法規(guī)不僅沒有從根本上對社會組織的運營產生約束，反而有可能與專門性的行政法規(guī)產生矛盾，帶來管理上的沖突。

例如，我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第四條明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經營活動；但是，在人大常委會制定的《民辦教育促進法》中，又允許民辦教育的投資者獲得利潤回報。不同位階的法律法規(guī)之間出現(xiàn)的這種“打架”現(xiàn)象，不僅令社會組織的管理者們無所適從，還給社會組織自身以及社會公眾評價其運營活動的合法性帶來了沖突和摩擦，混淆了社會組織與營利企業(yè)的根本區(qū)別。

此外，在我國既有的《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這三部專門性的行政法規(guī)中，還普遍存在著法條粗疏、規(guī)定模糊、難以操作執(zhí)行等問題。例如，這三個行政法規(guī)都明確規(guī)定社會組織的管理人員和工作人員不得侵占、私分和挪用社會組織的財產；否則，應承擔相應的刑事責任。但是，對于該由誰來負責制止和懲處這種行為、應按什么樣的程序來追究相關人員的責任、侵占者為此該受到何種懲處，卻沒有明確的、可操作的具體規(guī)定，致使這些法律條文在現(xiàn)實的管理中難以落實、流于空泛。

總之，既有的社會組織法律管理制度，在滿足我國社會組織的發(fā)展和管理要求方面，還存在著較大的改進空間和制度漏洞，這種局面不僅使社會組織的管理面臨“無法可依”的尷尬，還令某些社會組織的違法違規(guī)行為得不到及時懲處，社會組織成長和運營的環(huán)境受到污染。

(二)行政管理體制滯后

當前，我國對社會組織的行政管理制度仍然沿襲的是計劃經濟體制下的雙重管理體制，即由登記管理機關和業(yè)務主管單位分別對社會組織實施管理的雙重負責的管理制度。這種管理制度產生于20世紀80年代后期，是在控制社會組織發(fā)展、分散社會組織管理失范風險的理念下形成的，其原意是希望通過民政部門和業(yè)務主管單位的合作，把好社會組織發(fā)展的“入門關”，對社會組織的運營進行全面的管制，從而達到純潔社會組織發(fā)展、控制其發(fā)展規(guī)模的目的。雖然，這種管理體制的設計意圖本來是美好的，而且也曾在我國社會組織發(fā)展程度較低的時揮過良好的作用；但是，在社會組織急遽增長的今天，該管理制度的局限性和滯后性顯露無遺，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境。

一方面，是因為這種管理制度易造成業(yè)務主管單位的管理失度，即作為社會組織的成立審查和業(yè)務指導者，主管單位難以平衡和履行其對社會組織的管理職責、程度和方式。由于我國的行政法規(guī)僅僅把行政管理機關作為社會組織的業(yè)務主管單位，要求其必須履行業(yè)務指導及管理職責，并未對行政管理機關如何履行該職責作出具體規(guī)定，也未授予行政管理部門相應的管理職權，因而導致行政管理機關對社會組織管理的權責不一致，致使其作為業(yè)務主管單位在對社會組織進行管理時，容易走向無為放縱和積極干預這兩個極端。所謂無為放縱，是指行政管理機關借工作繁忙、人手不足、業(yè)務不熟等理由，逃避其對社會組織的管理職責，任由社會組織出現(xiàn)管理漏洞，發(fā)生違規(guī)行為。而積極干預則是指行政管理機關借管理之名，對社會組織的人事管理、機構設置、日常工作、活動運營、財務開支等事務進行全面控制，侵犯社會組織的獨立自治權；或者把社會組織視為自己的，成為其安置冗余人員、規(guī)避法律?謀取部門私利的工具。以協(xié)會為例，目前我國在各級民政部門登記注冊的行業(yè)協(xié)會已有4萬余個，其中由民間自主、自發(fā)成立的僅占10％。大多數(shù)協(xié)會不是作為一種會員服務機構，而是準政府組織存在。一些不方便由主管部門或主管部門不能做的事情，包括不便收取的費用、不便報銷的費用(交通費、通訊費、招待費、職工福利、獎金等)就全部交給社會組織處理，把社會組織變成了業(yè)務主管單位的附庸或尋租工具。

另一方面，這種管理制度還導致登記管理機關的管理無力。因為我國法律同樣未對各級民政部門作為社會組織的登記管理機關，如何承擔社會組織的成立、變更、注銷的登記或者備案，年度檢查，行政處罰等監(jiān)管職責給予切實的財政支持和賦權。民政部門作為社會組織的登記管理機關，在對社會組織依法實施管理時，普遍面臨著權力有限、力量薄弱等問題。

目前，我國絕大部分省市的民政部門還沒有成立專門的執(zhí)法機構實施其對社會組織的監(jiān)管職責。與工商、稅務、公安、消防等部門相比，民政部門對社會組織的監(jiān)管缺乏基本的威懾力和必要的執(zhí)法權力。對于違規(guī)或違法的社會組織，民政執(zhí)法機構沒有場所檢查權、賬戶檢查權，以及為保存證據所需實施的強制措施，只能通過談話的形式予以調查取證，執(zhí)法難度大、風險高。在依照現(xiàn)行法律，對社會組織的違法違規(guī)行為進行處罰時，民政部門可適用的行政處罰手段單一、懲戒效力微弱。比如，對于非法組織，民政部門只能采取取締的處罰手段；對于合法組織的違法行為也只能采取警告、停止活動、撤銷等處罰方式，不能采取罰款、沒收財務等經濟處罰手段。而且，民政部門的處罰對象只能是組織，對于欺詐、私分、侵占、挪用社會組織財產的個人，或以社會組織為名進行斂財、經濟詐騙活動的個人沒有任何處置權，只能任其逍遙法外。

此外，從民政部門對社會組織的依法管理程序來看，由于缺少對個人或組織的簡易處罰程序，因而對每一個社會組織的處罰案件都必須嚴格按照我國行政處罰條例的規(guī)定，遵照立案、調查取證、事先告知和召開聽證會等流程進行，至少耗時一個月才能作出決定，這就給民政部門的人力、物力及財力造成較大的消耗。再加上經費匱乏、人員不足等因素的制約，直接導致民政部門對社會組織的管理裹足不前、流于表面。

(三)內部管理制度不健全

社會組織自身必須擁有完善的治理結構、規(guī)章制度和民主機制，才能實現(xiàn)其公益目標與價值。然而，由于我國社會組織的發(fā)展水平較低，因而其內部的各項自律機制仍處于待完善狀態(tài)。在很多社會組織內部，都或多或少地存在著民主決策制度不健全、內部監(jiān)管流于形式的問題。

一些社會組織的管理者民主意識淡薄、家長制作風嚴重，常常通過“一言堂”、“一支筆”的方式，將社會組織的重大事項決策與日常運作管理權集中在個人或極少數(shù)人手中，破壞組織民主。其個人專斷獨行式的家長式管理模式，在影響社會組織職能履行的同時，還為個別人利用管理漏洞，貪污、侵占、挪用社會組織的資產留下隱患，這種現(xiàn)象在一些由政府部門或退居二線的行政領導兼任負責人的社團和單純依靠創(chuàng)建者個人聲譽成立的民間機構中，尤為突出。例如，曾經以“中國母親”的形象獲得無數(shù)贊譽和支持的胡曼莉，就是因為獨攬麗江民族孤兒學校的一切權力、獨自決定學校的大小事情，個人權力沒有任何約束而導致學校的資金使用出現(xiàn)問題，引發(fā)跨國官司。

此外，不少社會組織尚未建立起完善的法人治理結構，其內部管理松散，特別是在財務管理方面，存在著印章管理混亂；財務不公開、不透明；缺乏必要的財務審計或審計流于形式；違規(guī)使用票據和經費等問題。這些現(xiàn)象的存在，除了直接導致社會組織的運作效率低下、服務質量低劣以外，使社會組織的資產處于高風險狀態(tài)，直接縱容并催生個人的貪污腐敗行為。例如，東莞市教育基金會的辦公室副主任余某就是利用該組織印章管理混亂、財務審計缺失、貸款的發(fā)放和收取全由一人操作的制度漏洞，長期挪用公款378.3萬元，給組織帶來巨額的財產損失(四)社會監(jiān)督機制不健全

除了法律規(guī)制和行政監(jiān)管以外，社會組織的管理還需要其他機關、組織和個人的配合，由它們共同構成一個多層級的社會組織監(jiān)督體系來規(guī)范社會組織的運營及資金使用情況。不過，就我國社會組織的社會監(jiān)督而言，也存在著監(jiān)督機制不健全，社會監(jiān)督力量薄弱，多層監(jiān)管變成“誰也不管”的問題。

首先，對于社會組織社會監(jiān)督體系的結構和問責制度，即何種機構、組織和個人可采用何種方式對社會組織進行監(jiān)督，這種監(jiān)督權力如何得到保障和救濟，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有作出規(guī)定。其次，從現(xiàn)有的社會監(jiān)督方式來看，還存在著監(jiān)督渠道單一、不暢，監(jiān)督權利難以落實的問題，在現(xiàn)實生活中，公眾一般只能采取上訪、舉報或向媒體曝光等方式實現(xiàn)自己對社會組織的監(jiān)督權力，這種監(jiān)督方式的效力較低，難以對違法違規(guī)運營的社會組織產生威懾，監(jiān)督作用極其有限。再者，從社會監(jiān)督的力量構成來看，社會組織在當前主要承受著來自大眾媒體和社會公眾的監(jiān)督壓力，一些原應由黨和政府職能部門、立法機關履行的監(jiān)督職責并未得到落實。例如，黨員和黨組織，作為社會組織的監(jiān)管力量之一，并未在社會組織的運營中發(fā)揮應用的監(jiān)管作用，此外，由于我國社會組織的透明度不高，也沒有相關法律要求社會組織必須對外，尤其是對公眾披露其財務及組織運作信息，所以，社會組織自身也缺乏自覺接受社會監(jiān)督的意識，對于來自外界的社會監(jiān)督普遍持有排斥及不合作的態(tài)度。

二、完善社會組織管理制度的具體對策

(一)健全社會組織的法律制度

這是規(guī)范社會組織運營的第一步，也是最為關鍵與核心的一步。對它的完善和健全，直接決定和影響著其他管理制度的效力。在社會組織的法律管理框架設計上，首先應提請全國人民代表大會盡快制定和頒布《社會組織(促進)法》，從總體上統(tǒng)一規(guī)定社會組織的性質、作用、法律地位、權利義務、管理體制、組織機構、財產權屬、活動范疇及稅收減免條件，為社會組織的健康發(fā)展及有序管理提供基本指導。其次，可以考慮由全國人大和國務院等有權立法機關成立“社會組織法律、法規(guī)清理工作小組”，對已有的法律、法規(guī)及規(guī)章進行清理，重點解決諸如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》與《民辦教育促進法》之間關于社會組織宗旨及分工規(guī)定不一致等法律沖突問題，解決現(xiàn)有法律、法規(guī)之間的“打架”現(xiàn)象。第三，建議由國務院召集，會商發(fā)改委、民政部、國家稅務總局及中央業(yè)務主管部委，落實社會組織在營業(yè)收入、社會捐贈、政府采購資金等方面應享有的稅收優(yōu)惠政策，在管理登記、證照辦理、土地使用、辦公用房、公共事業(yè)收費等方面的費用減免政策，及在人事制度、職稱評定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四，敦促各地政府盡快建立健全的政府采購操作機制。通過規(guī)范政府采購行為及評估機制，在實現(xiàn)政府職能向社會組織轉移的同時，為社會組織的發(fā)展提供必要的資金支持。

(二)改革社會組織的行政管理制度

首先，應從加快推進政社分開、政府職能轉移的角度，變革業(yè)務主管單位對社會組織的管理內容及方式。一方面，應在社會組織的業(yè)務主管單位內部統(tǒng)一并明確其對社會組織的管理機構和管理權限，變以往若干個內部機構同時對其主管的社會組織進行模糊管理，為僅僅交由一個內部機構對其主管的社會組織進行統(tǒng)一的資質認定、業(yè)務指導。另一方面，要進一步理順社會組織與其業(yè)務主管單位的關系，使二者在管理機構、人事安排、資產權屬、辦公場所等方面完全脫鉤，達到既無行政隸屬關系，又無人事派遣關系和資產關系的“三無”狀態(tài)。

其次，應加強和改進民政部門作為登記管理機關對社會組織的管理權限與方式，具體內容包括：第一，完善社會組織登記注冊制度。一方面，應盡快通過“備案制”將大量未登記注冊的社會組織納入行政管理范疇，由民政部門或其授權的社區(qū)管理部門對其人員、結構、資產及重大活動進行監(jiān)管，另一方面，應建立工商登記與民政登記的轉換渠道，允許那些早年以工商形式獲得登記的公益組織盡決轉為非營利的社會組織。第二，加大登記管理機關對社會組織的管理權限，包括適度擴充各級登記管理機關的規(guī)模和力量；在各級登記管理機關組建有場所檢查權、賬戶檢查權等強制執(zhí)法權力的執(zhí)法機構，專門負責懲處違反行政法規(guī)的社會組織，并由國家財政為其提供必要的辦公經費。第三，嚴格登記管理機關對社會組織的年檢制度，要通過對社會組織重大事項報告制度的具體落實，來改變以往“重登記、輕管理”的監(jiān)管傾向，將登記管理機關對社會組織的行政機關落到實處。第四，要求每個業(yè)務主管單位都必須與登記管理機關建立定期的信息通報和日常工作交流機制，配合登記管理機關的執(zhí)法行為。

(三)健全社會組織的內部管理制度

這是規(guī)范社會組織運營的內在條件與動力。實踐已經證明，只有從社會組織內部完善治理結構，實現(xiàn)組織自律，才能真正有效地控制和約束社會組織的行為。因此，要重視和完善社會組織的內部治理結構建設，充分發(fā)揮理事會、會員大會等機構的監(jiān)管作用，健全與落實社會組織的內部民主制度，鼓勵社會組織成員參與組織決策，對組織各項管理制度的落實發(fā)揮監(jiān)督作用；要建立社會組織的信息披露與機制，要求社會組織向社會公布其基本信息；要規(guī)范社會組織的財務管理制度，提高社會組織資金使用的透明度。

(四)創(chuàng)新社會組織的社會監(jiān)管機制

社會組織的規(guī)范運行需要來自全社會的、方方面面的外部審查和監(jiān)管。具體而言，這種外部監(jiān)管制度主要由以下幾個層面構成：第一，加強黨組織的監(jiān)管。堅持黨的領導，是我們建設社會主義和諧社會的基本方針和法寶。我們應在充分考慮社會組織“靈活、小型、多樣”特點的前提下，努力根據社會組織的發(fā)展規(guī)律，采取獨立、聯(lián)合、掛靠、改建、指定、派遣等多種方式在社會組織內建立黨組織。并通過黨組織的日?；顒?，實現(xiàn)對社會組織工作方向的指導和監(jiān)督。第二，健全司法監(jiān)管。可以考慮將檢察機關作為國家的法定監(jiān)督機關在法律上擁有對社會組織公益財產的保護職權，當社會組織的公益財產被侵犯時，賦予人民檢察院提起訴訟的資格。第三，鼓勵輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要充分發(fā)揮和行使媒體及社會公眾對社會組織的監(jiān)督作用與權力，建立便利群眾的監(jiān)督平臺與方式。要在鞏固傳統(tǒng)的監(jiān)督渠道的基礎上，不斷擴大、引進新的監(jiān)督方式，如通過設立公共舉報機構、黨員舉報信箱、開通公共舉報電話、網絡舉報系統(tǒng)等，鼓勵群眾對社會組織的違規(guī)行為進行檢舉，提高社會組織違規(guī)運營的風險和成本。