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【摘要】政府之間的事權(quán)劃分,要求相應(yīng)劃分財權(quán),以獲得足夠的財力履行各級政府承擔(dān)的職責(zé)。我國當(dāng)前地方財權(quán)過小,由此引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng),必須進行相關(guān)調(diào)整。研究表明,根據(jù)公共商品的受益范圍、受益時限,以及公共商品提供成本補償方式的效率選擇,地方財權(quán)應(yīng)包括稅權(quán)、費權(quán)與債權(quán)。但在賦予地方財權(quán)的同時,必須通過預(yù)算法的修改與完善以增強約束和制衡力量。

【關(guān)鍵詞】事權(quán);財權(quán);稅權(quán);費權(quán);債權(quán);預(yù)算法

【正文】

所謂地方財權(quán),是指地方政府依法對資金擁有的占有權(quán)、支配權(quán)與使用權(quán)。其中,占居主導(dǎo)地位的財權(quán)是對資金的依法占有權(quán)。它又主要包括兩個方面:一是中央政府依法授予地方政府以一定形式參與國民收入分配的權(quán)力;二是地方政府依法占有既有財政資金的權(quán)力。本文所進行的研究側(cè)重前者。

一般來說,財權(quán)越大,一定時期可供支配和使用的資金就越多,而后者通常被稱為財力。顯然,財權(quán)往往是與財力緊緊地聯(lián)系在一起的。一國財權(quán)在政府之間的分配,最基本的依據(jù)就是各級政府之間事權(quán)范圍的劃分。因為只有通過財權(quán)的合理劃分,才能使各級政府獲得足夠的財力以履行其職責(zé),從而也才能確保各級政府事權(quán)的完成。遺憾的是,我國自實行“分灶吃飯”的財政體制以來,在政府與市場、中央與地方的活動范圍重新大幅洗牌調(diào)整的同時,財權(quán)的分割卻始終未能與事權(quán)范圍的調(diào)整相配套,這不僅引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng),而且也使得規(guī)范政府收支行為的預(yù)算法形同虛設(shè)。當(dāng)前,通過財權(quán)的重新配置,保證中央和地方各自擁有合理、適度的財力,并通過預(yù)算法的完善,以增強預(yù)算法調(diào)整國家預(yù)算關(guān)系,規(guī)范政府預(yù)算行為的權(quán)威性,同時保證財權(quán)不被濫用都具有十分重要的意義。

一、我國當(dāng)前的地方財權(quán)分配與效應(yīng)分析

我國當(dāng)前的地方財權(quán)分配主要是以行政法規(guī)、規(guī)章的形式進行的,總的判斷是:地方財權(quán)少而不規(guī)范。其具體表現(xiàn)是:

1.地方稅收立法權(quán)有名無實根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定,省級人大及其常務(wù)委員會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。而且,我國1985年著手建立地方稅時,就曾明文規(guī)定部分稅種的稅收管理權(quán)下放地方。但是,實際操作中,幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)的,只是把屠宰稅、筵席稅是否征收及征收額度等少量稅權(quán)下劃由地方?jīng)Q定,而其他稅權(quán)如減免稅權(quán)也完全集中在中央,地方不再擁有這一權(quán)限。換言之,地方自行制定稅收法規(guī)實際上是不被允許的。

因此,從形式上來看,我國于1994年進行的分稅制財政體制改革,雖然將所有稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。但嚴(yán)格說來我國并沒有形成真正意義上的地方稅。因為嚴(yán)格意義上的地方稅應(yīng)該是由地方立法、征管、使用的稅種①。而分稅制就稅收的角度而言,關(guān)鍵是劃分稅收管理權(quán)限,它包括稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等,但至今地方稅與中央稅的管理辦法幾乎相同,稅收立法權(quán)過分集中于中央,

地方稅收立法權(quán)有名無實。

2.地方政府收費權(quán)的確定不規(guī)范、難以操作

改革開放以前,我國政府收入分配形式單一,主要是國有企業(yè)上交利潤和稅收,收費、基金項目很少,而且少量的收費與基金也作為規(guī)費納入財政預(yù)算內(nèi)進行管理。但自1980年代中期創(chuàng)收制度實施以來,由于收費范圍越來越廣,收費金額越來越大,黨中央、國務(wù)院于1990年做出了《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》,規(guī)定將行政事業(yè)性收費的審批權(quán)限集中到中央和省兩級,由財政、物價部門共同負(fù)責(zé)管理,各項基金審批權(quán)集中在中央,由財政部負(fù)責(zé)審批,重要的報國務(wù)院批準(zhǔn)。1996年,國務(wù)院進一步了《加強預(yù)算外資金管理的決定》,繼續(xù)明確并重申了收費權(quán)限的相關(guān)管理規(guī)定。但由于規(guī)定過于原則、籠統(tǒng),且不規(guī)范,如哪些情況允許地方收費,按什么程序經(jīng)何步驟報批,哪些收費屬于重要的收費項目等均無明確的標(biāo)準(zhǔn),而收費之后其資金使用應(yīng)如何管理則更未涉及,而且,所有的報批部門均屬于政府部門,因而缺乏必要的限制與約束。

3.地方政府無明確的發(fā)債權(quán)

預(yù)算法第28條規(guī)定,除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。上述規(guī)定,雖未完全否定地方政府的發(fā)債權(quán),但哪些情況可以屬于“法律和國務(wù)院的另有規(guī)定”,則并無相關(guān)規(guī)定。

不僅如此,我國財權(quán)的劃分,一直沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實際劃分是由中央政府,即國務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。此種處理方式使得中央往往易從自身利益出發(fā),隨時改變分權(quán)規(guī)則,其隨意性較大,且多數(shù)是強調(diào)集權(quán)。而由此帶來的效應(yīng)是:

第一,加劇了我國當(dāng)前地方財政的困難狀況。

中國進行市場化改革以來,政府間的財政分配體制經(jīng)歷了多次改革,現(xiàn)行財政體制為1994年確立的分稅制。但是,該體制的采用,不但沒有使地方政府獲得足夠的財政能力,相反,由于地方政府財政支出責(zé)任不斷增強,而地方財政收入能力持續(xù)下降,因而地方財政困難局面事實上是不斷加劇的。

具體來說,由于1994年的分稅制財政體制未能對政府間事權(quán)進行明確劃分,卻對中央、地方政府的財政收入體系在稅種劃分的基礎(chǔ)上,建立了相對穩(wěn)定和明確的收入分配機制。因此,在這種缺乏科學(xué)的分權(quán)基礎(chǔ)與明確的分權(quán)規(guī)則的情況下,為了適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的要求,減少改革的阻力,其必然做法或結(jié)果是:存量分配保證既得利益,增量分配則過多考慮的是中央財政收入集中的需要,而地方稅作為留給地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財源則不僅稅源分散,而且穩(wěn)定性極差,特別是省級以下的分稅制呈現(xiàn)出越往下越無稅可分的局面。這也使得地方稅收

入基本上不可能成為地方政府財政支出的主要來源。由此也形成了自1994年以來,中央財政收支開始出現(xiàn)盈余,而地方財政除1993年外,基本上都是收不抵支的局面。

而上述結(jié)果又進一步形成了兩大效應(yīng):一是收費增加。即由于地方財政收入能力與支出責(zé)任的嚴(yán)重不對稱,為了彌補財政缺口,在沒有相應(yīng)稅權(quán)的情況下,各地紛紛用收費獲取收入。而大量的收費,不僅侵蝕了稅基,進一步縮減了地方稅收入規(guī)模,而且形成了管理部門金錢化、政府職能貨幣化的局面,嚴(yán)重背離市場經(jīng)濟條件下政府的職能定位。二是地方政府的債務(wù)不斷增加。按照預(yù)算法第28條的規(guī)定,地方政府一般不得發(fā)行地方政府債券。但受諸多因素的影響,地方債務(wù)在大量增加,其中,一種情況是通過自上而下的方式進行的,如中國于1998年開始

實施積極財政政策后,每年發(fā)行的1000億元以上的長期建設(shè)國債中有一部分由中央轉(zhuǎn)貸地方使用,由地方負(fù)責(zé)還本付息,用中央對地方的稅收返還做擔(dān)保,實際上就是地方債。據(jù)統(tǒng)計,1998-2004年,中央發(fā)行的長期建設(shè)國債累計達到9180億元,其中,轉(zhuǎn)貸地方2430億元,占26.5%②。另一種情況是地方政府自行增加。即地方政府自行舉債或變相融資現(xiàn)象非常普遍。體現(xiàn)為大量地方債券都在以不規(guī)范、變通、隱蔽的形式發(fā)生,且規(guī)模不斷膨脹。盡管我國地方政府債務(wù)是在改革開放的新形勢下,在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象,有其發(fā)生和存在的合理性,但其嚴(yán)重與失控局面的負(fù)面影響已不容忽視。

第二,阻礙了整個稅制與分稅制財政體制的完善。任何稅制的確立,都離不開其所處的客觀稅收環(huán)境。作為由社會各相關(guān)因素有機構(gòu)成的諸社會條件,稅收環(huán)境能夠影響稅制的存在與發(fā)展,以及稅制的內(nèi)容與實效。當(dāng)前,國際國內(nèi)稅收環(huán)境正發(fā)生著急劇的變化,對我國整個稅制改革提出了明確的要求。但稅制改革首先必然涉及到政府與納稅人之間,以及納稅人和納稅人之間利益分配關(guān)系的調(diào)整。也就是說,在國民收入總量一定的情況下,政府與納稅人之間的利益分配存在著此消彼長的關(guān)系;而在政府收入一定的情況下,納稅人與納稅人之間的利益分配同樣存在著此消彼長的關(guān)系。因此,為了減少改革的風(fēng)險與阻力,我國1994年的稅制改革是在不增加納稅人總體負(fù)擔(dān)的框架下進行的。而由于這次稅制改革以流轉(zhuǎn)稅改革為重點,或者說是以中央稅與共享稅的改革為重點,因此,在稅收立法權(quán)高度集中于中央的情況下,屬于地方稅收入的輔助稅種的更新建設(shè)沒有及時跟上,致使這方面的稅制改革長期滯后。而且,由于主體稅種所占比重過大,也使得輔助稅種的改革缺乏應(yīng)有的空間,從而使得我國1993年底對城建稅、車船使用稅、土地使用稅等地方稅種的改革方案胎死腹中,嚴(yán)重阻礙了整個稅制的

完善。

而由此產(chǎn)生的問題還在于,在分稅制財政體制下,稅制的改革也必然涉及中央與地方之間的財政分配關(guān)系。但由于地方稅制改革沒有及時推出,換言之,由于缺少地方稅制改革的配套,無論飼增值稅、企業(yè)所得稅還是農(nóng)業(yè)稅制改革可能引起的財政減收均缺乏相應(yīng)的彌補措施,從而使得中央地方利益格局的調(diào)整也缺乏回旋余地,從而也阻礙了分稅制財政體制的完善,并反過來影響了稅制改革的整體進程。

第三,不利于地方政府行為的規(guī)范化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與人民生活水平的提高,企業(yè)單位和個人客觀上必然要求政府提供越來越多的帶有明顯地域性的公共產(chǎn)品。但是,在中央與地方之間事權(quán)劃分不清晰的情況下,由于現(xiàn)行分稅制下地方既無規(guī)范的地方稅這樣的收入來源,以及建立在地方稅基礎(chǔ)上的規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度,也無明確規(guī)范的費權(quán)與債權(quán),因此,客觀上助推了地方政府行為的不規(guī)范:一是亂伸手,二是地方政府職能難以轉(zhuǎn)換。因為現(xiàn)行財政體制的設(shè)計事實上具有刺激地方政府關(guān)注經(jīng)濟增長的內(nèi)在機制。例如,現(xiàn)行分稅制財政體制對新增的增值稅按1:3的比例留存地方,因此,地方政府必然會追求本地經(jīng)濟增長,也就是說,會有一種積極培植財源、增加創(chuàng)收的沖動。這使得理論上市場經(jīng)濟條件下地方政府職能應(yīng)為公共服務(wù),但實際上經(jīng)濟增長也是其重要的職能定位,因而極不利于地方政府回歸“公共服務(wù)”的工作職責(zé)本位。

二、地方財權(quán)應(yīng)包括稅權(quán)、費權(quán)與債權(quán)三種形式

地方政府應(yīng)該擁有相應(yīng)的財權(quán),其基本原因在于:國家所擁有的政治與經(jīng)濟雙重職能,通常必須通過設(shè)立低層級的政府才能有效實現(xiàn)。也就是說,政府之間必須有效地進行政治與經(jīng)濟的分權(quán)。

從政治的角度看,一個統(tǒng)一的中央政府,一旦建立起穩(wěn)定的社會秩序,就需要在中央政府與地方政府之間實現(xiàn)合理分權(quán),實施分層次管理。因為盡管一個統(tǒng)一的中央政府在維護國家主權(quán)和社會穩(wěn)定及經(jīng)濟建設(shè)中具有決定性作用,但由于財力、物力、管理能力和信息等方面的限制,一個國家,尤其是一個大的國家往往必須進行政府之間權(quán)力的合理分工與職能協(xié)調(diào)③。

從管理的角度來看,由于地方政府比中央政府更加接近民眾,或更加了解地方的社會狀況和民眾需求,即更易以較低成本獲取全面、詳細(xì)的信息,因此,較之中央統(tǒng)攬一切,一旦保證地方政府具有適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟、社會管理能力,就有可能使地方政府及時提供公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足民眾需求。特別是疆域遼闊的大國,由于不同地區(qū)自然地理條件、社會文化背景和經(jīng)濟發(fā)展水平方面都存在諸多的差異,因此,在保證中央政府法律、政令統(tǒng)一的情況下,賦予地方政府必要的自我管理能力,增強地方政府的自主性、靈活性和積極性,是保證各級政府提高行政管理效率,

推動地方經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要舉措。

從經(jīng)濟的角度看,政府資源配置的中心議題是如何有效地提供公共商品,而公共商品的層次性,使得由地方政府供應(yīng)轄區(qū)內(nèi)地方公共商品更具效率。由于在需求信息獲得方面的固有困難,中央政府往往傾向于向各個轄區(qū)提供水平、標(biāo)準(zhǔn)和類型大致相同的公共服務(wù),從而既難以顧及到各個地方轄區(qū)的不同需要,也易造成資源配置的巨大浪費。而且,地區(qū)間需求偏好差異越大,由中央供應(yīng)就越缺乏效率。反之,由于地方政府更接近當(dāng)?shù)鼐用?在了解和處理這些偏好差異性方面天然地處于一種最佳地位,因此,地方政府往往具備有利條件提供當(dāng)?shù)鼐用袼玫牡胤焦采唐?從而可以更好地對當(dāng)?shù)氐男枨笮畔⒓捌渥兓龀龇从?相應(yīng)地也可以更好地將政府活動置于納稅人的監(jiān)督之下,促使政府的決策迎合當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?。而生產(chǎn)公共商品是有成本的,必須有相應(yīng)的財權(quán),以獲得可靠、穩(wěn)固的收入來源。正因為如此,政府的事權(quán)通常要在不同級次的政府之間進行合理劃分,相應(yīng)地,也要求每一級政府都必須有獨立的財政,這是政府存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。而獨立的財政必須有獨立的財權(quán)加以保證。根據(jù)地方政府所承擔(dān)的職責(zé)的特性,地方財權(quán)的構(gòu)造應(yīng)該考慮的因素主要是地方公共商品受益范圍的問題,以及提供公共商品的公平與效率問題。按照這樣的思路,地方財權(quán)應(yīng)由稅權(quán)、費權(quán)與債權(quán)構(gòu)成。

首先,我國地方政府應(yīng)被賦予一定的稅權(quán)。我國是一個單一制國家,立法體制上一直都是采用的中央集權(quán)制,但我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的現(xiàn)實表明,中國作為世界上最大的發(fā)展中國家,地區(qū)間發(fā)展的不平衡是長期存在的客觀實在。這除了表明迫切需要由中央集中財力,以進行有效的宏觀調(diào)控外,同時也表明,正由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡,各地情況迥異,不同地區(qū)的公民往往具有對公共商品需求的不同偏好與不同的付稅水平,而且,在分級財政體制下,中央和地方作為相對獨立的責(zé)任主體在要求擁有相對獨立的收入來源的同時,也要求中央和地方擁有相應(yīng)的稅收權(quán)限,這不僅有利于堅持中央大的稅政統(tǒng)一,而且又有利于使各地根據(jù)本地實際情況靈活處理稅收問題,以促進本地經(jīng)濟和各項事業(yè)的盡快發(fā)展。況且,我國分稅制財政體制的完善也亟待真正意義的地方財權(quán)的確立。現(xiàn)代社會,各國基于政府之間的分權(quán),普遍采行分稅制財政體制。該制度要求建立規(guī)范的地方政府收入體系,并確立合理的地方政府收入規(guī)模。因為分稅制財政體制的核心是在合理界定中央和地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上,將政府收入劃分為中央收入和地方收入,因此,按照分稅制財政體制的基本要求,中央收入和地方收入都應(yīng)當(dāng)有自己基本穩(wěn)定的收入來源,也就是要有自己固定的稅收。因此,可以說,實施分稅制財政體制與建立地方稅制幾乎是同一過程。或者說,分稅制財政體制應(yīng)以科學(xué)完善的地方稅體系為依托。盡管分稅制并不要求地方政府完全依靠地方稅滿足其支出需要,因為中央政府還要通過轉(zhuǎn)移支付制度來調(diào)節(jié)各級政府間的財力分配,但問題是,如果地方政府稅收收入過少,則必然會影響地方財政的獨立性和稅收調(diào)節(jié)作用的有效發(fā)揮。因此,通過賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán),以建立一個稅種設(shè)置科學(xué)、稅源穩(wěn)定、適合地方特點的地方稅體系,是實行分稅制財政體制的基

礎(chǔ)。

其次,應(yīng)明確賦予地方政府一定的收費權(quán)。當(dāng)前,收費泛濫所引致的負(fù)面效應(yīng)十分明顯,但費仍有較大的存在空間,尤其是對于地方政府而言,明確賦予其收費權(quán)十分必要。因為稅與費均屬財政收入的必要形式,但兩者之間存在著客觀界限。一般來說,涉及面廣、延續(xù)時間長、收入用于一般性公共支出,而受益地域和邊界相對模糊的情況下宜采用稅收籌資;與之相反,涉及面窄、延續(xù)時間短,收入用于專項支出,而受益地域和邊界相對明確的情況宜采用收費形式。顯然,收費的效率高于收稅的效率。在宜“費”的地方征收稅款,即由轄區(qū)內(nèi)全體居民負(fù)擔(dān)非

純公共商品的成本是無效率的。從國外的情況來看,各國財政收入中,也一般存在比重不同的非稅收入,且越往下,收費所占比重越高,如1988年美國聯(lián)邦、州、地方政府非稅收入所占比重分別為8.12、25.63、22.71,德國中央和地方非稅收入所占比重分別為7.32、20.84,泰國中央與地方非稅收入所占比重分別為7.85、8.68④。也正因為如此,只要我們認(rèn)真分析稅與費這兩種政府收入機制具體形式的特定內(nèi)涵,了解稅費在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)承擔(dān)的不同角色,就不難理解稅費合理分流,各司其責(zé)的原理。

第三,應(yīng)明確賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)。前已述及,從經(jīng)濟的角度來看,地方政府的基本職責(zé)就是應(yīng)該更加有效率地提供地方公共商品,而這種側(cè)重資源有效配置的職責(zé),必須考慮“受益原則”,因為成本與受益的一致性,通常是保證公共商品能夠有效供應(yīng)的基本條件。而受益原則的中心含義是指那些享受了公共商品效用的消費者應(yīng)該采取何種方式來負(fù)擔(dān)公共商品的成本。按照受益原則中的時期受益原則,地方公共商品的成本應(yīng)當(dāng)由受益的不同時期分別承擔(dān)⑤。換言之,公共商品成本的形成應(yīng)當(dāng)考慮整個受益期,即公共商品的成本應(yīng)當(dāng)由整個受益

期內(nèi)的人們共同分擔(dān)。而政府部門的支出一般可以劃分為經(jīng)常性支出和資本性支出兩種不同的性質(zhì)。政府對公共商品的支出大部分都屬于資本性支出,如政府建造的公路、圖書館,以及防汛設(shè)施等,它們將在很長的時期內(nèi)為整個社會提供利益,因而其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共商品的成本,而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥?。這就在客觀上要求有一種能夠?qū)⒊杀矩?fù)擔(dān)向后遞延的分擔(dān)方式。而地方政府債務(wù)融資,特別是中長期債務(wù)融資正好滿足了這一要求,因為這類資金的償債負(fù)擔(dān)只是在未來年度才得以最終形成,如果債務(wù)融資的償債期

限與受益期限大體一致,成本和受益就可以在時間和人群分布上達到一致,實現(xiàn)受益公平原則,并通過這一機制將項目的收益和成本內(nèi)部化,以提高地方政府經(jīng)濟活動的效率。而這也是地方政府獲得債權(quán)的合理性所在。在國外大多數(shù)市場經(jīng)濟國家,地方財政往往獨立于中央財政,中央預(yù)算和地方預(yù)算各自獨立編制,因而地方政府發(fā)債是一個極其普遍的現(xiàn)象。在美國、日本、法國、德國、英國等發(fā)達國家,一般都有較完善和成熟的地方政府債券市場,且地方債券市場已成為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分,在這些國家的經(jīng)濟發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟的發(fā)展中扮演著十分重要的角色。因此,舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制財政體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)⑥,這也是所有實行分稅制財政體制國家長期實踐得出的經(jīng)驗。而從我國當(dāng)前的經(jīng)濟形勢看,中國實際上正在進入一個新的發(fā)展階段,它體現(xiàn)為汽車、住宅、旅游

等出現(xiàn)了迅速的增長,并將由此帶動對城市公用事業(yè)的巨大需求。但同其巨大并迅猛增長的公用事業(yè)的需求相比,公用事業(yè)的供給體制還是國有的事業(yè)單位的體制,但該體制存在效率差和融資渠道狹窄的問題,從而導(dǎo)致了供給和需求之間的強烈反差。而公用事業(yè)一次性投資大,后續(xù)資金少,基本不存在研發(fā)、更新?lián)Q代、營銷等問題,區(qū)域相對壟斷,用長期債務(wù)而不是股權(quán)來融資,可以較好地滿足這種需求,實現(xiàn)資源的有效配置。因此,從此角度上說,賦予地方一定的債權(quán)也是必要的。況且,自《預(yù)算法》1995年1月1日實施以來,許多地方政府預(yù)算收支并未達到平衡,存在財政赤字,地方政府自行舉債或變相融資等現(xiàn)象非常普遍。而前述我國近幾年實施積極財政政策后,相當(dāng)部分的長期建設(shè)債券由中央轉(zhuǎn)貸地方使用,由地方負(fù)責(zé)還本付息,并用中央對地方的稅收返還做擔(dān)保,其實質(zhì)就是地方債。顯然,賦予地方適當(dāng)?shù)膫鶛?quán)也有利于

名實相符。

三、完善預(yù)算法并提高其實施效果的主要措施

理論與實踐,以及國外的成功經(jīng)驗都表明,為履行地方政府應(yīng)有的職責(zé),并提高公共商品的供給效率,地方政府應(yīng)擁有適度的財權(quán)。對我國而言,關(guān)鍵是擴大并明確賦予地方政府適度的稅權(quán)、費權(quán)與債權(quán)。而財權(quán)的擴大必然帶來預(yù)算關(guān)系的變化,因而必然要求預(yù)算法進行相關(guān)調(diào)整與完善。

1.細(xì)化政府預(yù)算收入的內(nèi)容

預(yù)算法第19條規(guī)定,預(yù)算收入由稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上交的國有資產(chǎn)收益、專項收入、其他收入四項組成。其中,預(yù)算法實施細(xì)則除對“國有資產(chǎn)收益”和“專項收入”的內(nèi)容做出明確規(guī)定外,對何謂“其他收入”,未做出任何相關(guān)規(guī)定,這使得預(yù)算收入的內(nèi)容極為籠統(tǒng)。

由于我國目前除政府預(yù)算內(nèi)收入外,事實上還有大量與之并存的政府非規(guī)范性收入存在,這些收入與預(yù)算內(nèi)收入一起,構(gòu)成一定時期政府的總收入,且均是各級政府采取強制手段占有的一部分國民生產(chǎn)總值。顯然,作為對GDP的分配,政府收入多了,私人部門的收入必然就少了。因此,在預(yù)算法中細(xì)化政府收入的內(nèi)容,如明確劃分收費收入、罰沒收入、社會保障基金收入、利息收入、債務(wù)收入等收入項目十分必要。這不僅是提高財政資金使用效率的重要前提,也是增強我國國民收入分配透明度的重要基礎(chǔ)。

2.加強政府收入的預(yù)算管理

在我國的財政活動實踐中,政府收入有兩種管理方式:一是公共預(yù)算管理,一是預(yù)算外資金管理。

習(xí)慣上,政府收入通常是指公共預(yù)算收入。因此,我國目前的政府預(yù)算充其量只能說是預(yù)算內(nèi)的政府收支預(yù)算,那些稱之為政府預(yù)算外的收支、制度外政府收支的部分,是游離于政府預(yù)算之外的。為確保政府預(yù)算內(nèi)容的完整性和統(tǒng)一性,政府預(yù)算必須覆蓋其全部公共收支,反映它的全部財政活動,而不允許有預(yù)算外的公共收支,不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財政活動。

況且,在現(xiàn)代文明社會中,人們從自身的利益出發(fā),也要求以現(xiàn)代民主制度監(jiān)督、規(guī)范、約束政府,使之真正為廣大公民的利益服務(wù)。而這一要求在政府的經(jīng)濟基礎(chǔ)———財政上的體現(xiàn)之一,就是財政收入必須規(guī)范、統(tǒng)一、法制、公開、透明,隨時接受人民的監(jiān)督與制約,而不允許有任何可以不接受人民監(jiān)督和制約的政府收入存在。因此,此次的預(yù)算法修訂,應(yīng)當(dāng)取消預(yù)算外、制度外政府收支,按照現(xiàn)代財政制度的統(tǒng)一性與完整性原則,盡快將目前游離于政府預(yù)算計劃之外的,脫離人代會監(jiān)督的各種預(yù)算外、制度外的政府資金納入統(tǒng)一的預(yù)算框架之內(nèi),統(tǒng)籌兼顧,統(tǒng)一安排,以使政府預(yù)算真正成為統(tǒng)一、透明、公開、公正、有效的廉潔、高效政府的陽光預(yù)算,從而建立起一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支的完整的政府預(yù)算⑦。

3.為分稅制的真正完善奠定兩大前提或基礎(chǔ)

預(yù)算法第8條規(guī)定國家實行中央和地方分稅制。但是,我國現(xiàn)行分稅制財政體制實際上是有其名而無其實。其原因在于兩個方面,一是事權(quán)在政府之間的明確劃分缺位;二是稅制本身不規(guī)范。科學(xué)、合理地確定地方政府的事權(quán)范圍在整個政府事權(quán)劃分中具有舉足輕重的地位,而且明確劃分中央及地方政府的事權(quán)及其支出范圍,并以法律的形式加以規(guī)范和固定,也是市場經(jīng)濟國家分級財政體制實踐中的一大突出特點。但在中國,對于政府職能的劃分,只是在關(guān)于預(yù)算管理體制的規(guī)定中作了較粗的原則性規(guī)定,而且,許多理論上應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職能事實上都轉(zhuǎn)向了地方政府。在預(yù)算法的完善中,將合理劃分中央與地方各級政府的事權(quán)范圍當(dāng)作制度建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施來抓十分必要,其基本思路:一是按公共財政理論,科學(xué)界定政府與市場的職責(zé)范圍;二是按公共商品的受益范圍,科學(xué)、合理地界定中央與地方以及地方各級政府間的職責(zé)權(quán)限。但是,在現(xiàn)階段,由于我國的市場體系仍然處于發(fā)育和完善過程中,因此,按照市場經(jīng)濟發(fā)展進程和政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色,科學(xué)合理地界定轉(zhuǎn)軌時期的財政職能和支出范圍,仍是需要我們研究解決的重大問題。實踐中必須注重從市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律和中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的特殊國情出發(fā),科學(xué)界定政府與市場、中央與地方的事權(quán)范圍與支出框架。同時,分稅制按稅種劃分收入,因此,特別要求稅制必須規(guī)范。我國現(xiàn)行稅制的主體部分是在1993年底改革形成的,而地方稅制大多是1980年代形成的,在經(jīng)歷多年的發(fā)展變化后,現(xiàn)行稅制存在諸多問題。在新一輪稅制與財政體制完善中,應(yīng)特別注意稅種之間改革與完善的協(xié)調(diào)配套。

4.增強地方財權(quán)的約束與制衡力量

地方財權(quán)的擴大,必將帶來地方財力的增加,如何有效地使用權(quán)力、使用資金,關(guān)鍵是必須對權(quán)力加以法律化的規(guī)定。而預(yù)算法實際上就是規(guī)定政府財政收支內(nèi)容及財政資金使用、管理、監(jiān)督的程序法。其目的是加強對政府公共收支行為的控制。因此,在允許地方擁有發(fā)行地方債券、開設(shè)新稅、征收費種的權(quán)力的同時,必須擁有有效的約束機制。如首先應(yīng)賦予轄區(qū)內(nèi)居民,也就是公共商品成本的承擔(dān)者更多的知情權(quán)與參政議政權(quán);其次,開征新稅、發(fā)行地方債券及重要的收費項目應(yīng)賦予地方人民代表大會審議權(quán)。此外,為杜絕無限舉債和濫用子孫錢,對于發(fā)債,還應(yīng)注意,一是必須規(guī)定舉債占地方可用財力的最高限,并以地方財政為擔(dān)保;二是應(yīng)得到中央政府主管部門,如財政部的批準(zhǔn),以便從宏觀和總量角度控制地方發(fā)債;三是應(yīng)發(fā)揮信用評級機構(gòu)等中介機構(gòu)的作用,對地方債券建立評級制度。同時,應(yīng)加強審計部門的監(jiān)督工作,以此防止地方財權(quán)被濫用。

【注釋】

①吳俊培.努力開創(chuàng)條件建立我國的地方稅制———英國地方稅制比較研究的啟示[J].財政研究,1993,(4).

②王長勇.地方發(fā)債仍存爭議修訂《預(yù)算法》留有空間,搜狐網(wǎng).

③張東鋒.中央與地方合理分權(quán)是大勢所趨[N].南方都市報,2003,11,10.

④IMF《政府財政統(tǒng)計年鑒》1990年.

⑤王雍君、張志華.政府間財政關(guān)系經(jīng)濟學(xué)[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,1998.

⑥賈康、李煒光.關(guān)于城市公債問題的探討[J].財貿(mào)經(jīng)濟,2002,(8).

⑦高培勇.我們期待一部怎樣的《預(yù)算法》,,2004年5月28日.

【參考資料】

[1]朱明熙.優(yōu)化稅制必先優(yōu)化政府[J].經(jīng)濟學(xué)家,2004,(2).

[2]吳俊培.財政學(xué)[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2003.

[3]張宇哲.地方發(fā)債利弊再度交鋒政府職能定位已成焦點,人民網(wǎng).

[4]中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究所.預(yù)算管理改革探索[M].北京:中國物價出版社,2002.

[5]王長勇.地方發(fā)債仍存爭議修訂《預(yù)算法》留有空間,搜狐網(wǎng).

[6]香港大公報.中國修改《預(yù)算法》有望允許地方政府發(fā)債,.

[7]張東鋒.中央與地方合理分權(quán)是大勢所趨[N].南方都市報,2003,11,10.

[8]唐杰.公用事業(yè)融資與地方政府債券,.

[9]龐鳳喜.宏觀稅收負(fù)擔(dān)研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2000.