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「摘要」民主財政論》一書最簡明的表達了公共選擇派的代表人物布坎南的理論，透徹分析了特定財政制度對集體決策中個人行為的影響，其理論對我國目前財稅法領域所提倡的財政立憲及目前我國的稅收立法具有重大的意義。筆者在本文中在分析目前財政問題及稅收立法現(xiàn)狀的基礎之上，在公共選擇理論的指導下，對我國的財政立憲及稅收立法提出了幾點建議。

「關鍵詞」公共選擇；集體決策；個人選擇；財政立憲；稅收立法

「正文」

一、引言

法律經濟學的意義在于：它揭示了一般法律規(guī)則與經濟發(fā)展之間的內在的邏輯聯(lián)系，豐富了法學研究的基本范式，并在實踐中取得了相當大的成功。[1]在法律經濟學的發(fā)展歷史中，公共選擇學自始尚未成為一主流學派，但由于其將研究視野投入到政治領域或者說是“政治市場”中，而法律恰為“政治市場”中的一個典型的不可缺少的因素，因此公共選擇學派從理論上給法律經濟學提供了理論的支點。[2]公共選擇學派之父詹姆斯。M.布坎南為公共選擇理論的發(fā)展作了拓展性的貢獻，其代表作之一《民主財政論——財政制度和個人選擇》于1967年第一次出版，正如美國管理和預算局長詹姆斯。C.米勒第三在他的前言中所說的那樣“這本書也許是布坎南的公共選擇理論最為簡明的表述?！?/p>

二、內容概述

公共選擇理論所要回答的問題是當個人面臨資源的使用作出決策時，不同的制度規(guī)則如何使個人的成本—收益計算發(fā)生變化？如何影響個人的選擇行為？如何制定制度規(guī)則以使人們對資源的公共使用的選擇達到最優(yōu)？布坎南在本書中將個人的選擇分為了三個層次。第一，傳統(tǒng)財政理論中的個人選擇行為——個人在市場選擇中對所實施的財政模式的反應。第二，在給定的財政制度下的個人選擇行為——個人在給定的財政制度下對財政—集體選擇的反應。第三層次，挑選財政制度的個人選擇行為。在本書中，作者主要對后兩個個人選擇進行了分析。其理論假設是人們至少以兩種身份對資源的使用進行決策，一是作為有組織的市場中物品和勞動的買者，二是作為流經有組織的政治過程中的物品和勞務的買者。并且為了便于分析集體決策中的個人，作者首先建立了一個“對公共物品的需求理論?！?/p>

在此基礎之上，作者借鑒成本收益分析、效益最大化假定等已有經濟理論，對集體決策中的個人行為進行研究。他認為盡管政治的決策制定比起市場制度中的非政治的決策制定要復雜的多，但在某一階段或層次，個人在集體決策中總是不得不“選擇”他的資源如何集體地使用，就像被私人地使用一樣。集體決策就在許多個人以許多不同身份作出的效用最大化行為中形成。因此，使集體行為的成本和收益得以分攤到個人身上的種種制度會大大影響個人對這類成本和收益的流量的評價和反應。政府勞動的直接成本對個人表現(xiàn)為各種稅收，這些稅收被征收的方式會大大影響個人對于這類勞務的擴張或收縮的態(tài)度。所以，政治決策與其他決策一樣，完全可以用成本與收益的語言進行討論，而且，其收益與成本能夠以某種合理的精確度加以計量。由此作者將經濟分析的方法運用于政治生活的分析領域中開拓了法律經濟學的視野，因為在作者的眼中，“法律”、“政治”、“財政”、或“憲法”制度之間很難劃一條鮮明的界線。

當然，作者承認由于受到各種各樣的影響，參與集體決策的個人往往會有不同的成本收益計算。例如對于某一項公共支出提案有些人會贊成，有些人會反對。但集體決策因要最終做出，其最終決策的形成有賴于利益不同的個人之間的力量對比，中間選舉人對決策的形成有著決定性的影響。當然這是以財政制度已經選定實行簡單多數(shù)否決規(guī)則作為前提的。當引入既定的財政規(guī)則時，作者的分析就進入了第三層次的個人選擇。即挑選財政制度的個人選擇行為。

作者認為，在民主的政治秩序下，個人不僅是在市場中進行選擇及在給定的制度下參與集體決策，在決策的某一立憲階段，他們最終也必須選擇為進行選擇本身而設置的組織機構，必須選擇日常市場選擇及普通政治選擇所借以得到實施的制度。作者指出由于作出決策本身的成本，個人的“立憲”決策與“功能”決策兩者是分離的，在分離的情況下，個人如何進行制度選擇呢？布坎南強調不需要引入明確宣稱為倫理規(guī)范的平等主義目標來捍衛(wèi)現(xiàn)代財政結構中的種種制度或解釋它們的可接受性。因為在不確定的情形下，個人效用最大化的行為會導致他選擇對作為整體的該集體將是有效的制度規(guī)則。在這一意義上，“公平”和“效率”融合在一起且意味著同樣的意思。同時，由于其他成員同樣不能確定他們自己在隨后選擇中的狀況，因此，制度規(guī)則得到集體同意成為可能。此外，在進行制度規(guī)則選擇時，作者還注意到一個重要的因素，那就是時間。他認為時間是階級之間、集團之間的決策轉化為一個合理決策的因素。所有真正的結構變革應該被看成是準長期或長期的變革。只要政府的大多數(shù)的日常措施是在準長期的制度結構內產生的，那麼政府就能順利地運轉。如果認為可以利用基本的財政制度達到短期的目標，那麼討價還價的因素將會很快吞沒所有效率的考慮。

三、結論

（一）總體來說，本書改變了傳統(tǒng)的財政理論只研究私人活動領域中的個人行為的傳統(tǒng)，充分考察了公共活動領域中的個人行為，精確指出了在公共活動領域中個人的選擇與財政制度之間的關系，透徹分析了特定的財政制度對集體選擇中的個人行為的影響，對于今天我們的財政立憲和稅收立法具有重大的意義。

（二）同時，通過布坎南的闡述，我們也可以發(fā)現(xiàn)公共選擇與個人選擇存在著以下的差別：第一，個人選擇是通過市場過程決定資源在私人產品間的配置，而公共選擇是通過立法過程決定資源在公共產品間的配置，個人或者是按照立法程序決定資源在公共產品之間的配置，或者是直接決定或是選出代表決定。第二，個人選擇都遵循的是自愿原則，而在公共選擇情況下，則帶有一定的強制性，如書中所提到的實行少數(shù)服從多數(shù)的否決規(guī)則。第三，在個人選擇中，消費者的支出和各商品的消費是一一對應的，個人選擇和結果之間有直接的聯(lián)系；在公共選擇中個人稅收的支付和單個公共產品的消費不存在一一對應的關系，個人選擇與結果之間沒有直接的聯(lián)系。四，在個人選擇中，供方為廠商，各經濟單位之間存在著競爭；而在公共選擇中，供方是政府，只有通過一定的民主程序，政府才能更好的服務于個人。

（三）在以上的推論基礎上，筆者認為以布坎南為代表的公共選擇派雖然將研究領域拓展到政治生活中去，但從實質來說，他們研究的是經濟決策的決策過程，而這一過程正是傳統(tǒng)經濟學長期視為外生變量所忽視的。公共選擇學派將其作為內生變量納入經濟學體系中，用經濟方法加以研究。民主財政的決策過程要經過立法、司法、行政三個階段，在這三個階段之中，公共選擇體現(xiàn)的內容不同，筆者主以立法階段為例來探討。

四、公共選擇與財政立憲的經濟分析

（一）財政立憲與公共選擇

在立憲階段，公共選擇理論要決定公共產品的決定規(guī)則，即決定按何種原則把社會各成員的偏好加總起來，以確定社會需求的公共產品量，按何種原則確定各階層要負擔的稅收。因此公共選擇理論中的“立憲”是指制定立法的程序和規(guī)則，即為政策的制定者提出一系列建議，以使最終制定的政策具有連續(xù)性而非隨意性。有一個好的規(guī)則約束限制對于制定出合適的經濟政策是非常重要的。

“民主政府在財政以及非財政方面的實際操作，要求它的公民堅持所謂的‘立憲態(tài)度’”[3].財政立憲是布坎南提出的，它要從立憲的角度來說明什麼樣的財政體制合理。其基本的觀點是財政體制的稅收與支出兩方面應采取不同的決策方法，公共支出中包括構成與規(guī)模的決策要在財政決策的日常運行中作出，而稅收結構與水平的決策則要先于支出結構，在日常運行過程之前的立憲階段作出，且一旦確定就應該相對穩(wěn)定，能夠為今后的所有公共支出籌資。

公共支出與稅收決策的這種區(qū)別起因于它們各自的不同性質：公共支出是不可分的，其規(guī)模與構成一旦確定，所有的人都同等共享；而稅收則是完全可分的，可在不同階層、團體和個人之間分攤，構成“零和博弈”[4].從而難以就稅收分攤達成一致的協(xié)議，稅制及其變動的集體決策成本極高，不可能經常決策。因此稅制在立憲階段的預先決定有助于給納稅人在以后的經濟活動中提供一個穩(wěn)定的預期，從而有助于經濟的穩(wěn)定發(fā)展。公共支出是在財政日常運轉中隨時決定的，因而存在著一些人操縱利用決策程序剝削他人的特殊利益集團的問題，而稅制在立憲階段的決定和預先穩(wěn)定則防止了聯(lián)合起來利用稅收決策剝削他人的可能性。

（二）財政立憲的背景分析

布坎南于1967年在《民主財政論》一書中首次提出財政立憲的主張，這與當時的時代背景有巨大的關系。20世紀60年代，以美國為代表的西方國家，政府的支出規(guī)模一再膨脹。西方國家的財政發(fā)生了一種制度性、結構性的危機，原有的以稅收為主要形式的財政收入結構，不能滿足滿足財政支出的需要，發(fā)生大量赤字，政府開支長期地、大量地依賴債務收入。由此，布坎南認為政府收入若大量地依賴于公債而不是征稅權受納稅人控制的稅收，會使行政權力得不到應有的控制，這將破壞憲政制度的穩(wěn)定，為此他提出財政立憲主義，主張壓縮赤字規(guī)模的同時，將預算平衡和相關財政原則寫進憲法，以約束政府的權力?？梢娯斦椀闹鲝堅诋敃r有較大的必要性。

（三）財政立憲對我國的啟示

1.我國當前的財政問題

改革開放以來，我國政府的財政收入從依賴于國有企業(yè)的利潤上繳轉型為以稅收收入為主，由于當前的稅收收入不能滿足財政支出的需要，主要依賴債務收入和非規(guī)范性收入來補充不足。這將帶來兩方面的問題，一方面是可能產生嚴重的債務危機[5]，另一方面是非規(guī)范收入帶來的私人產權保護問題。從理論上講，由于目前非規(guī)范收入的規(guī)模與預算內收入大體相當，即接近一半的財政收入不經過預算，不接受“人大會”的審查，很少受到納稅人的制約，這必然威脅到私人財產權利。從實際情況來看，大多數(shù)非規(guī)范性收入來自于非國有經濟，長此以往，必將極大的破壞中國最有活力的經濟部門的增長。

（二）財政立憲主義的借鑒

從上文可以看出雖然西方的財政立憲的時代背景與我國目前存在著差距，但西方財政立憲所體現(xiàn)的政府權力受制于人民，由人民對財政制度進行挑選的精神是當前中國應該借鑒的。具體來說在財政法規(guī)層次，應該

1.以法律的形式，明確政府收入的來源應該基于納稅人的收入與財產而征收的稅，且征稅必須采取規(guī)范的形式，通過民主程序征得納稅人的同意，受納稅人所選擇的法律的制約。同時，政府應該放棄通過國有企業(yè)取得收入的做法，這樣一方面有利于納稅人對政府的約束和民主制度的進步，另一方面有利于防止國有企業(yè)的低效帶來國有銀行的風險和政府財務危機，以及防止國有企業(yè)所依賴的政府壟斷權力干擾正常的經濟運行。

2.必須對政府官僚部門的規(guī)模與行為施加約束，用稅收制度和預算制度將政府的收入限定在某一數(shù)量內，盡可能保持預算平衡。在當前階段需要強調的是必須編制部門預算。同時要限制政府的權力，要求政府實施人人一律相同的課稅方案，這樣可以約束政府將稅價歧視作為擴大收入手段的能力。

五、公共選擇與稅收立法

前面已經提到以布坎南為代表的公共選擇派將經濟分析方法運用于非市場決策的財政領域中，試圖在國家征稅決策和社會、個人選擇之間建立起內在聯(lián)系，其方法與原則在稅收立法中也是值得借鑒的。公共選擇理論將市場選擇中的供給——需求分析法、成本——效益分析法等引入稅收領域，力圖弄清納稅人面對特定的公共產品及其征稅方案，如何估算自己對特定公共產品的需求——收益狀況，如何估價這類公共產品的價格——稅收，進而納稅人又是怎樣對這類方案進行選擇、決策和投票，單位公共產品的稅收價格又是怎樣決定的。認為只有納稅人——投票人——受益人的意愿，才能努力促進征稅方案的完善，實現(xiàn)帕雷托最優(yōu)。

筆者認為公共選擇學派理論本質仍然是古典學派的稅收理論，認為稅收國家與人民之間是利益交換關系，稅收是人民享受政府提供的公共物品的代價。公共學派的獨特之處是提供了一整套的公共選擇規(guī)則、程序和方法，將公共產品和稅收對應起來，建立了個人納稅與其預期收益之間的直接聯(lián)系，使每一納稅人都能針對具體的稅收方案，決定自己的選擇意向，換取最大的經濟福利。公共選擇的規(guī)則提醒我們必須重視稅收立法的過程，加強稅收立法決策的法制化。具體來說，稅收立法的決策應該給民眾提供一個充分選擇的市場，在這一市場中納稅人或其投票人通過討論、選擇從而最終決策，經過這樣的市場制定出來的稅收法律才能防止稅收立法中立法專橫的產生，才能提高稅收立法的有效性和高效性，才能讓納稅人真正的決策，才能真正代表納稅人的利益。

但反觀我國目前的稅收立法程序的現(xiàn)狀我們發(fā)現(xiàn)存在以下問題：第一，稅收立法的程序的相關規(guī)定還相當粗糙，其規(guī)則更傾向于“大而化之”的規(guī)定，欠缺對稅收立法程序中相關細節(jié)的必要規(guī)定。第二，立法程序中缺乏民主的必要保證，納稅人難以自覺參與稅收立法過程，在當前的稅收立法體制下，稅收立法過程成為一種絕對的精英決策過程，民眾對立法的參與程度較低。第三，全國人大代表欠缺對稅收和稅法的理解，無法對草案提出獨立的價值判斷，無法發(fā)揮其積極的作用。第四，專門機構的作用仍待加強。如預算工委對稅收立法草案的審議準備不足，在草案制定過程中預算工委的作用有所欠缺，使其對草案的審議流于形式。[6]

因此，為了完善我國的稅收立法，使公共選擇理論的精髓能夠運用于我國的稅收立法過程中，我國應該從以下方向努力：第一，明確全國人大代表所提出的稅收立法議案的法律地位，一方面應該對人大代表的立法議案在一定期限內給予詳細的答復和解釋；另一方面提出議案的代表有權對不列入立法規(guī)劃的解釋和答復，提出質詢，并可以召開咨詢會、論證會等。第二，注重發(fā)揮立法過程中專家的作用。在專家組中，可以吸收國外專家參與立法起草，進行稅法的比較研究和借鑒，避免稅法執(zhí)行中的潛在問題。第三，應該使人大代表與預算工委提前介入到稅法草案的起草過程中，提前了解一下具體起草的背景和原因，及時交換意見，并提前進行交流和解釋。第四，提高立法審議中各審議機構之間的配合和協(xié)調，通過制定程序性的文件，明確各審議機構的職責分工、審議的方式和重點，并明確審議后的修改程序。第五，加強立法審議階段的公開性和科學性，草案一旦提交，預算工委應該組織多方面的力量，就有關問題進行實地調查，召開各種會議，邀請國務院各部門參加，以淡化起草過程中的部門利益色彩。

「注釋」

[1]丁以升：《法律經濟學的意義、困境和出路》，載《政治與法律》，2004年第2期。

[2]經濟學是研究人們經濟行為的學問，經濟分析方法本來也是分析人們經濟行為的方法，無疑用經濟分析方法來分析經濟領域或市場領域中的問題是很自然的事情，但當用經濟分析方法來分析法律上的問題時，由于經濟與法律屬于兩個不同的領域，因此其可信性就要受到質疑了。而公共選擇學派成功的將其研究領域拓展到“政治生活領域”，無疑掃除了法律經濟學紙上談兵的風險，在此意義上我們說，公共選擇學派為法律經濟學提供了一理論支點。

[3][美]詹姆斯·M.布坎南著：《民主財政論——財政制度和個人選擇》，商務印書館1993年版，第312頁。

[4]“零和博弈”是博弈論的概念，它是指當每個人都以自己利益最大化為原則行事時，將使所有人都蒙受損失，其結局為零和，或稱納什均衡。

[5]94年后官方的數(shù)據(jù)表明，中國的國債規(guī)模占GDP的比重不到3%，遠低于一般市場經濟國家20%以上得比重，因此有人認為中國存在進一步發(fā)行國債的基礎。但這種說法不僅沒有考慮到中央財政的債務依存度，更沒有考慮到中國國企的特殊情況，政府始終沒有割斷與國有企業(yè)的資金軟預算約束關系。有人曾對1999年我國政府的隱形債務和總債務進行了估計，他認為如果加上金融部門壞賬、養(yǎng)老保險欠賬、糧食企業(yè)虧損掛賬、國有企業(yè)職工安置和地方債務這些隱形債務，那麼，我國政府負債規(guī)模將是公布的內外債之和的318倍，為91465億元，占當年GDP的112%.[6]引自《中國稅收法制體系研究》，中國國家稅務總局稅收科學研究所2005年版，第129—130頁。