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一、全球中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度改革的主要內(nèi)容

1.從全面優(yōu)惠到有選擇的重點優(yōu)惠

(1)意大利扶持中小企業(yè)政策的轉(zhuǎn)變。20世紀70年代中期以前,意大利對中小企業(yè)采取的是普遍扶持政策,凡是中小企業(yè)不管進行哪一類投資,都能得到優(yōu)惠貸款。70年代中期后,開始有選擇地扶持中小企業(yè),專門扶持中小企業(yè)某些特定的投資項目,如進行現(xiàn)代化改造、擴大規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)、實行轉(zhuǎn)產(chǎn)方面的投資等。1982年以后,扶持政策進一步發(fā)生變化,選擇性更加強化,重點扶持主要集中于中小企業(yè)的研究和創(chuàng)新、節(jié)能、購置先進技術(shù)、組建聯(lián)營機構(gòu)、打入外國市場等。1990年通過《扶持中小企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展法》,根本宗旨是促進中小企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,以適應(yīng)歐洲統(tǒng)一大市場的出現(xiàn)和競爭形勢的新變化,具有更強的選擇性,而鼓勵中小企業(yè)采用先進技術(shù)和進行技術(shù)創(chuàng)新是其中最突出的一個目標。(劉乃全,2003)127

(2)法國中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度的轉(zhuǎn)變。法國政府早在20世紀70年代就通過立法規(guī)定,降低中小企業(yè)的注冊稅和公司稅的稅率,以鼓勵創(chuàng)辦企業(yè)。2003年8月1日,法國政府頒布《經(jīng)濟創(chuàng)新法令》,旨在促進就業(yè),鼓勵創(chuàng)立中小企業(yè),規(guī)定如果創(chuàng)業(yè)者貸款接管一家企業(yè),可以從所得稅中每年扣除最高5000歐元,以支付貸款利息。2003年的《企業(yè)創(chuàng)新計劃》鼓勵風(fēng)險投資者投資于正在創(chuàng)建和成長中的創(chuàng)新企業(yè)。(《公共財政與中小企業(yè)》編委會,2005)287-289

(3)日本中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度的變遷。為保持中小企業(yè)的市場競爭活力,日本政府在鼓勵個體經(jīng)營者發(fā)展、鼓勵合作研發(fā)與創(chuàng)新、促進設(shè)備投資等方面制定稅收優(yōu)惠政策。進入20世紀90年代,以電子信息、生物醫(yī)藥等為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)逐漸成為日本經(jīng)濟的主要支柱。在此背景下,日本政府從1998年起開始研究美國的SBIR制度,并于同年12月18日頒布了《新事業(yè)創(chuàng)出促進法》,制定了以援助中小企業(yè)進行創(chuàng)新研究為目的的中小企業(yè)創(chuàng)新研究制度。其中規(guī)定,在研究開發(fā)階段,依據(jù)《租稅特別措施法》中強化中小企業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)的規(guī)定,減免相當于研究開發(fā)經(jīng)費額10%的法人稅或所得稅。(《公共財政與中小企業(yè)》編委會,2005)318

2.中小型稅收優(yōu)惠制度的適用主體具有寬泛性,體現(xiàn)公平原則和社會政策原則

美國沒有對中小企業(yè)的嚴格界定,對中小企業(yè)稅收優(yōu)惠適用主體的規(guī)定比較靈活。根據(jù)美國稅務(wù)法第一總章“S”章條例而來的所謂S類股份公司,其股東人數(shù)不超過35人的,不繳納公司收入稅,個人企業(yè)主和合伙企業(yè)的股東只根據(jù)他們的個人收入繳納聯(lián)邦所得稅。中小企業(yè)通過“S”公司的形式,基本上免掉了企業(yè)所得稅。

日本對中小企業(yè)稅收優(yōu)惠的適用主體包括中小企業(yè),并制定了面向個體業(yè)者的優(yōu)惠措施。雖然日本《中小企業(yè)促進基本法》依據(jù)公司的規(guī)模特別是資本和雇員人數(shù)把公司區(qū)分為小企業(yè)、中型企業(yè)和大企業(yè),但是這與公司稅法無關(guān)?！豆径惙ā钒奄Y本不足1億日元的企業(yè)定義為小企業(yè),并沒有區(qū)分小企業(yè)與中型企業(yè)?！缎∑髽I(yè)促進法》規(guī)定了很多優(yōu)惠稅收條款,這些條款同樣適用于小企業(yè)和中型企業(yè)。(《公共財政與中小企業(yè)》編委會,2005)316

意大利對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠適用主體也不區(qū)分小企業(yè)和中型企業(yè),而是統(tǒng)稱中小企業(yè)。意大利執(zhí)行歐盟標準,將中小企業(yè)分“中型企業(yè)”、“小型企業(yè)”和“微型企業(yè)”三類,但是,在稅收優(yōu)惠政策上,并沒有刻意區(qū)分中小企業(yè),二者都是稅收優(yōu)惠政策的適用主體。只要進行符合規(guī)定的采用先進技術(shù)和進行技術(shù)創(chuàng)新,即可享受優(yōu)惠。(劉乃全等,2003)131-132

3.稅收法定、稅收公平與政策彈性的有機統(tǒng)一

(1)在中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策上,堅持稅收法定的原則。第一,通過法律形式對中小企業(yè)的優(yōu)惠稅收予以明確規(guī)定。意大利1982年以后扶持中小型企業(yè)的思路進一步發(fā)生變化,選擇性更加強化,但每一次、每一個政策調(diào)整都是通過法律形式進行的(劉乃全等,2003)131。第二,通過司法審查機制保證稅收優(yōu)惠的合法性(金子宏,2004)。從發(fā)達國家經(jīng)驗看,稅收法定主義的重要保障機制是司法審查或者違憲審查,稅收優(yōu)惠也是違憲審查的對象,其目的就是防止稅收優(yōu)惠缺少合理的基礎(chǔ)、違反稅收平等原則。

(2)靈活務(wù)實,稅收優(yōu)惠的法定性與彈性有機結(jié)合。第一,中小企業(yè)的標準界定靈活、務(wù)實、法定。在界定中小型企業(yè)的形式上,一般由法律或者法律授權(quán)的法規(guī)予以規(guī)定,凸顯其權(quán)威性。在界定方法上采用定性與定量相結(jié)合,是二元化標準,而不是單純定性或者定量的一元化標準。在定量方面又根據(jù)不同行業(yè)確定不同雇員或者規(guī)模標準,照顧了不同行業(yè)的特點,顯現(xiàn)了靈活務(wù)實的觀點。例如美國《小企業(yè)法》對小企業(yè)作了基本規(guī)定,同時又授權(quán)聯(lián)邦小企業(yè)局根據(jù)行業(yè)特點制定量化標準。第二,國外在中小企業(yè)的所得稅稅收優(yōu)惠上綜合運用多種稅收優(yōu)惠形式,但在具體方式上,更多采用加速折舊、稅前扣除、抵免等間接優(yōu)惠形式。中小企業(yè)所得稅的優(yōu)惠內(nèi)容和方式規(guī)定具體,導(dǎo)向明顯,漏洞較少。第三,賦予中小企業(yè)一定的自我選擇權(quán),避免中小企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠規(guī)定過于剛性教條。最典型的就是美國針對S公司的打鉤原則,中小企業(yè)可以自愿選擇成為S公司,按照非法人實體繳納個人所得稅,不需要再繳納公司所得稅。

(3)對中小企業(yè)所得稅的優(yōu)惠總額予以合理限制,優(yōu)惠與限制相結(jié)合,兼顧公平與效率。日本為鼓勵中小企業(yè)資本性投資,對購進設(shè)備的7%進行特別稅額扣除或者30%提取特別折舊,但最大限額為法人稅額的20%;為鼓勵研發(fā),允許從法人稅額中扣除年度研發(fā)費用,扣除率為研發(fā)費的10%,限額是法人稅額的12%~14%(付伯穎等,2007)103-104。

意大利對中小企業(yè)的各項稅收優(yōu)惠也都作了總額上的限制。例如,對于創(chuàng)新投資,提供25%或者20%的稅收優(yōu)惠,但優(yōu)惠總額不超過4.5億里拉。為提高生產(chǎn)效率、引進技術(shù)、開發(fā)質(zhì)量系統(tǒng)和尋找小市場而購買的勞務(wù),可享受減稅,但每個企業(yè)優(yōu)惠總額不超過8000萬里拉。對技術(shù)改善或者出口有重大意義的領(lǐng)域的中小企業(yè),均可以享受相當于研究費用30%的減稅優(yōu)惠,但是每個稅收期間享受此項優(yōu)惠總額不得超過5億里拉。(劉乃全等,2003)135

4.引入稅式支出,對稅收優(yōu)惠進行績效考評

稅式支出報告已在西方許多國家實行,在相當程度上評估了稅收優(yōu)惠的政策效果,避免了政策的不確定性,有效地解決了稅收優(yōu)惠政策效果的評價問題(朱承斌,2005)17。稅式支出方法也為法學(xué)家如何貫徹和實現(xiàn)管制性稅收優(yōu)惠的比例原則提供了測量工具和實現(xiàn)途徑。5.注重中小型企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策的配套與協(xié)調(diào)

(1)兼顧個人業(yè)主的個人所得稅和企業(yè)所得稅的優(yōu)惠協(xié)調(diào)。法國政府早在20世紀70年代就通過立法規(guī)定,中小企業(yè),無論是屬于繳納個人所得稅的個人業(yè)主企業(yè),還是繳納公司稅的股份制企業(yè),都可以享受同樣的稅收優(yōu)惠(《公共財政與中小企業(yè)》編委會,2005)287。美國政府通過S公司,直接為中小企業(yè)打通個人所得稅與公司所得稅。

(2)與財政金融政策相協(xié)調(diào)。日本、美國、意大利等國家政府為扶持中小企業(yè)的發(fā)展,除制定相關(guān)稅收政策外,還逐步建立和完善了以政府補貼為主的直接投資制度和促進中小型企業(yè)融資的財政政策。如意大利對中小企業(yè)的金融支持就包括:技術(shù)創(chuàng)新基金;信貸擔?；鹋c互助擔保制度;利用二級市場對中小企業(yè)的金融支持;向企業(yè)提供技術(shù)改造補貼,擴大技術(shù)需求,建立研發(fā)中心等(劉乃全等,2003)135。

(3)與產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策和社會政策相協(xié)調(diào)。韓國每一個階段的稅收政策都與產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策和社會政策緊密協(xié)調(diào)。在結(jié)構(gòu)調(diào)整和自由化階段,產(chǎn)業(yè)因素的稅收優(yōu)惠被大面積取消或者大幅度降低,增加了研究開發(fā)和中小公司投資的稅收獎勵,并且政府對稅收的獎勵采取了“功能性”、“間接的”方法。而在民主化下的改革實踐,收入和財富分配的公平、地區(qū)和部門之間的發(fā)展平衡成為主要的政策目標。(高峻伊東等,2001)。

二、全球中小企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠變遷與改革的原因分析

1.經(jīng)濟全球化下競爭變遷的影響

經(jīng)濟全球化對世界的重大影響之一就是競爭的全球化,不僅競爭的范圍日趨擴大,而且競爭的激烈程度也較以前大大提高。競爭的核心就是產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新。所以,政策扶持的重點必然轉(zhuǎn)移到技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和再投資等方面來,以適應(yīng)新的世界經(jīng)濟形勢和競爭態(tài)勢。

2.中小企業(yè)的重要職能及其憲法地位的影響

一方面,中小型企業(yè)在當今全球經(jīng)濟與國民經(jīng)濟中的作用越來越不可替代;另一方面,中小企業(yè)在市場競爭中處于劣勢地位。由此,中小企業(yè)盡管取得了憲法上的生存權(quán)地位,但與大企業(yè)明顯不同,需要政府從外部運用有形之手彌補中小企業(yè)的缺陷。就稅收而言,對中小企業(yè)課以與公司法人同樣的稅負,顯然是對憲法上具有生存權(quán)保障的中小企業(yè)的逆向課稅,不符合量能課稅的原則(北野弘久,2000)。所以,予以稅收優(yōu)惠是合情合理的。

3.憲政國家下的稅收正義的內(nèi)在要求

稅收正義的實質(zhì)包含三個方面的目的考量:財政收入目的、照顧弱勢者的社會目的以及關(guān)于整體國力和國際競爭力的經(jīng)濟目的。稅收正義追求的核心價值是量能課稅以及所課征的各稅目的的合理性(黃茂榮,2005)。由此,應(yīng)當對中小企業(yè)予以稅收優(yōu)惠,但是,也不可能對中小企業(yè)予以無限稅收優(yōu)惠,以免不符合比例原則而破壞公平原則和財政目的。所以,中小企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠必然是也只能是法定原則下的、符合比例原則的、一定限度內(nèi)的稅收優(yōu)惠。

4.稅收優(yōu)化理論的影響

稅收優(yōu)惠的優(yōu)化,就是按照經(jīng)濟理論分析,結(jié)合實際,通過對優(yōu)惠政策的種類、規(guī)模、形式等進行優(yōu)化,更好地發(fā)揮其效用,實現(xiàn)政府進行調(diào)控的社會經(jīng)濟目標。根據(jù)稅收優(yōu)化理論,對中小型企業(yè)的所得稅優(yōu)惠是有限度的,而且在優(yōu)惠方式上是有科學(xué)的選擇的,即減少政策扭曲造成的稅收額外負擔,盡可能做到稅收公平。

三、我國中小企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠的主要問題與完善建議

1.我國中小企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠的主要問題

(1)稅收優(yōu)惠政策的法定性不足。相對于原《企業(yè)所得稅暫行條例》而言,現(xiàn)在以《企業(yè)所得稅法》的形式規(guī)定中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠顯然法定性更強,更符合稅收法定的原則,是一大進步。但是,根據(jù)稅收法定原則,稅收的要件要法定、明確,并且要由法律直接予以規(guī)定。而《企業(yè)所得稅法》第二十八條恰恰比較模糊,符合條件的小型微利企業(yè)才能減按20%征稅,但是符合什么樣的條件?何謂微利?什么是小型企業(yè)?這些問題直接構(gòu)成課稅的主體要件,屬于法律應(yīng)該明確予以規(guī)定的范圍,卻沒有做出規(guī)定。雖然原國家經(jīng)貿(mào)委、原國家計委、財政部、國家統(tǒng)計局四部門于2003年下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)暫行規(guī)定的通知》,對中小企業(yè)做了量化規(guī)定,但是這個規(guī)定僅僅是個部門規(guī)章,不符合稅收法定的要求。當然,《企業(yè)所得稅法》第三十五條授權(quán)國務(wù)院制定稅收優(yōu)惠的具體辦法,但是這種做法本身也是值得商榷的。

(2)受惠主體過窄。從全球中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度看,在受惠主體上普遍不再區(qū)分小企業(yè)和中型企業(yè),而是統(tǒng)稱中小企業(yè),以便有別于大企業(yè)。在優(yōu)惠政策上,一般情況下小企業(yè)能適用的稅收優(yōu)惠政策,中型企業(yè)也能適用,只是有的在個別地方二者享受的優(yōu)惠幅度不一樣,但絕不是只有小企業(yè)享受稅率優(yōu)惠,中型企業(yè)就不能享受。比較而言,我國把優(yōu)惠稅率的主體限定于小企業(yè),把中型企業(yè)排除在優(yōu)惠稅率適用主體之外,顯然不妥。如果考慮到我國規(guī)定的中小企業(yè)產(chǎn)值規(guī)模標準和國外發(fā)達國家的差距,這種不妥就更加明顯。此其一。其二,國外一般不對中小企業(yè)的利潤作限制,不以微利作為中小企業(yè)享受優(yōu)惠稅率的限制條件。除了微利本身具有彈性不好把握外,比如,微利的標準問題,是地區(qū)行業(yè)標準、國內(nèi)行業(yè)標準還是國際行業(yè)標準?另外,市場特別是中小企業(yè)生存的市場大多具有高風(fēng)險特點,利潤變化快而且大,利潤期限如何界定?更主要的是讓更多的中小企業(yè)受益,促進中小企業(yè)的健康發(fā)展,把中小企業(yè)做大做強,發(fā)揮中小企業(yè)的作用,而不是誘使中小企業(yè)為了享受優(yōu)惠的低稅率而隱瞞企業(yè)業(yè)績或者干脆不想做大。其三,國外稅制改革的目標和動力不是財政收入,而是稅收的效率和社會公平問題。我國在財政收入連年大幅度超收的情況下,根本不存在為財政收入限制中小企業(yè)適用優(yōu)惠稅率的主體范圍的理由。其四,《企業(yè)所得稅法》第一條規(guī)定,個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)不適用本法。而事實上,從全球范圍看,中小企業(yè)在組織形式上主要是合伙企業(yè)和獨資企業(yè)。這樣一來,能享受稅收優(yōu)惠的中小企業(yè)將是少之又少,稅收優(yōu)惠的效果將大打折扣。

(3)優(yōu)惠力度太小,范圍太窄,優(yōu)惠方式過于單一,中小企業(yè)優(yōu)惠的導(dǎo)向性不明顯。我國《企業(yè)所得稅法》規(guī)定的一般稅率是25%,而小型微利企業(yè)的優(yōu)惠稅率是20%,優(yōu)惠稅率的幅度只有5%,與國外相比,優(yōu)惠稅率的力度太小。此其一。其二,我國《企業(yè)所得稅法》對小企業(yè)只規(guī)定了稅率優(yōu)惠,沒有其他專門針對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠,看不出中小企業(yè)與其他企業(yè)的區(qū)別。而國外的情況是,針對中小企業(yè)所得稅的優(yōu)惠是一攬子、成系統(tǒng),不僅在稅率上優(yōu)惠,在其他方面如折舊、扣除、減免等也有明確的規(guī)定。其三,一律減按20%,沒有體現(xiàn)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向性。

(4)稅收優(yōu)惠剛性不夠且靈活性較差,不能很好體現(xiàn)稅收公平、稅收法定與社會政策的協(xié)調(diào)平衡。我國《企業(yè)所得稅法》規(guī)定的減按20%的稅率,沒有封頂,優(yōu)惠沒有限額,不符合稅收公平原則;我國《企業(yè)所得稅法》嚴格區(qū)分小企業(yè)和其他企業(yè),嚴格區(qū)分合伙企業(yè)、獨資企業(yè)和其他企業(yè),沒有像美國的S公司一樣賦予企業(yè)以自有選擇,剛性有余,而靈活性不足。

(5)配套協(xié)調(diào)不夠。我國對中小企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠還缺少其他稅收制度、財政制度、金融制度的配套協(xié)調(diào)。如,增值稅的小規(guī)模納稅人問題就是對中小企業(yè)的稅收歧視,貸款難、融資難的問題也一直沒有解決,缺少可操作性的制度配合與協(xié)調(diào)。

(6)缺少稅式支出等手段,無法對稅收優(yōu)惠進行科學(xué)合理的評價。

2.完善我國中小企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠的建議

摘要:20世紀70年代開始,主要發(fā)達國家都對中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度進行了重大改革:從全面優(yōu)惠到有選擇的重點優(yōu)惠;在堅持稅收法定原則的基礎(chǔ)上,靈活務(wù)實;引入稅式支出,對稅收優(yōu)惠進行績效考評;非常注重政策的配套與協(xié)調(diào)等。中國在中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度方面存在法定性不足、受惠主體過窄、力度小、優(yōu)惠方式單一、導(dǎo)向性不明顯、配套協(xié)調(diào)不夠、缺少科學(xué)合理的評價等問題。因此,中國應(yīng)借鑒全球中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度改革的經(jīng)驗,有針對性地進行改革。

關(guān)鍵詞:中小企業(yè);稅收優(yōu)惠;重點優(yōu)惠;稅式支出;稅收法定