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一、科技進(jìn)步對(duì)提高環(huán)境質(zhì)量的促進(jìn)作用

一般認(rèn)為，科技進(jìn)步有助于克服經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的資源環(huán)境問題。這是因?yàn)椋旱谝?，科技的發(fā)展和利用，通過實(shí)施能源替代和資源開發(fā)，一方面使資源的種類和數(shù)量大大增加，實(shí)現(xiàn)了資源代換，使一些不可再生資源有了新的代替品，在一定程度上解決了能源短缺問題，從而為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口等的發(fā)展注入了新的活力，使人類能夠在更長(zhǎng)的期間內(nèi)獲得所需要的各類資源。另一方面又能夠提高資源的利用效率，減少資源的浪費(fèi)，可以在更大程度上滿足人們的需要。第二，科技進(jìn)步有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改良，減少環(huán)境污染。科技進(jìn)步不僅有利于培養(yǎng)人們的環(huán)境意識(shí)、解決清潔發(fā)展的觀念問題，而且還為治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞提供了有效的途徑。例如環(huán)境化學(xué)和分析化學(xué)的產(chǎn)生，使人們認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染中有害物質(zhì)的濃度及影響；隨著生物技術(shù)、新材料和新能源技術(shù)的發(fā)明，使人們能修復(fù)和改變目前的生態(tài)環(huán)境。從清潔發(fā)展的角度考慮，人們需要的是有利于環(huán)境的技術(shù)進(jìn)步，淘汰不利于環(huán)境的技術(shù)。環(huán)境友好型技術(shù)大致可以分為兩類，一類以改善環(huán)境和減少污染為直接目標(biāo)；另一類以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。主要包括：對(duì)生態(tài)環(huán)境本質(zhì)認(rèn)識(shí)的各項(xiàng)科學(xué)和技術(shù)，防治環(huán)境問題的出現(xiàn)及危害的各項(xiàng)科學(xué)和技術(shù)，以及為保護(hù)環(huán)境所采取的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政及教育等各項(xiàng)專門知識(shí)和手段等。但由于這些技術(shù)的應(yīng)用有利于減少生產(chǎn)的消耗和廢物的排放，從而帶來間接的環(huán)境效應(yīng)，我們所需要的就是這些環(huán)境友好型的科技進(jìn)步。

二、我國(guó)環(huán)境友好型科技開發(fā)現(xiàn)狀與問題

我國(guó)的環(huán)境科技事業(yè)起步于1972年第一屆全國(guó)環(huán)境大會(huì)，但發(fā)展緩慢。直到20世紀(jì)90年代后，才有了較快發(fā)展。1990年12月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，要求積極研究開發(fā)環(huán)保技術(shù)，參與解決全球環(huán)境問題的國(guó)際合作。1992年，國(guó)務(wù)院制定的“環(huán)境保護(hù)十大對(duì)策”中明確指出“解決環(huán)境與發(fā)展問題，根本的出路在于依靠科技進(jìn)步。”1994年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中指出“：合理開發(fā)利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)的協(xié)調(diào)的持續(xù)發(fā)展”。1996年，國(guó)家環(huán)保局了《國(guó)家環(huán)保科技發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年長(zhǎng)期規(guī)劃》，為環(huán)境科技確定了發(fā)展方向和攻關(guān)重點(diǎn)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》確定了能源、水和礦產(chǎn)資源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)任磥?5年我國(guó)科技發(fā)展的11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和16個(gè)重大專項(xiàng)。我國(guó)的環(huán)境科技研究領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，從單純研究污染引起的環(huán)境問題，擴(kuò)展到生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)以及全球性環(huán)境問題的研究。在污染防治技術(shù)方面，由工業(yè)“三廢”治理技術(shù)擴(kuò)展到綜合防治技術(shù)；由點(diǎn)源的治理技術(shù)，擴(kuò)展到區(qū)域性綜合防治技術(shù)，并研究開發(fā)了無廢少?gòu)U的清潔生產(chǎn)工藝、廢物資源化利用技術(shù)等。在管理研究方面，從基礎(chǔ)的污染調(diào)查登記與監(jiān)測(cè)，擴(kuò)展到環(huán)境預(yù)測(cè)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的研究制定。20世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)的環(huán)境科技開發(fā)發(fā)展迅速。1996年設(shè)立科研課題只有887項(xiàng)，到2006年已經(jīng)達(dá)到了3466項(xiàng)，隨后幾年環(huán)境科技研究課題有所減少，2010年設(shè)立課題1133項(xiàng)。在2003年取得重大成果的33項(xiàng)科技計(jì)劃中，涉及能源與環(huán)境問題的有7項(xiàng)。2003年，國(guó)家科技計(jì)劃共安排經(jīng)費(fèi)總額約90億元，支持的研究和開發(fā)項(xiàng)目約1.5萬(wàn)多項(xiàng)，其中包括一批水污染治理、防沙治沙、氣候變化預(yù)測(cè)等重大科技項(xiàng)目。①一大批環(huán)境科學(xué)技術(shù)成果和環(huán)保實(shí)用技術(shù)在實(shí)際工作中產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，極大地改善了生態(tài)環(huán)境，并促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。但是，我國(guó)的環(huán)境科技與發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家相比還有著很大的差距。如中國(guó)的污染防治技術(shù),目前只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代的水平；在有關(guān)的設(shè)備制造方面，工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了成套化、標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化、電氣化，而中國(guó)的環(huán)保設(shè)備制造，從加工質(zhì)量、可靠性、有效性、先進(jìn)性等方面，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)60年代的水平。有一段時(shí)期，國(guó)際上把除塵技術(shù)作為衡量一個(gè)國(guó)家環(huán)境技術(shù)水平的重要標(biāo)志之一，而中國(guó)的平均除塵效率在95%左右，這個(gè)水平只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代初的水平。中國(guó)的城市污水處理率只有20%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般都超過了30%②。有統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國(guó)主要的環(huán)保機(jī)械產(chǎn)品只有4%達(dá)到國(guó)際水平，國(guó)產(chǎn)的3000多種環(huán)保產(chǎn)品中有1/5的產(chǎn)品由于可靠性、適應(yīng)性、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上的欠缺而有待淘汰，還有2/5的產(chǎn)品需要改進(jìn)。環(huán)保產(chǎn)品的質(zhì)量和工藝水平基本處于國(guó)際20世紀(jì)70年代中后期水平，大多數(shù)產(chǎn)品落后發(fā)達(dá)國(guó)家20年左右。即使國(guó)內(nèi)環(huán)保產(chǎn)品技術(shù)含量最高的大氣污染防治設(shè)備大多也為發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)80年代的水平③。環(huán)境科技落后的原因是多方面的，但科技資金投入不足是重要原因之一。如下圖1所示，20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)財(cái)政科技支出盡管絕對(duì)數(shù)逐年上升，從1991年的160.69億元提高到2009年的2744.52億元，但與財(cái)政總支出相比，財(cái)政科技支出占財(cái)政總支出的比重并沒有呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢(shì)，甚至有下降的趨勢(shì)，由1991年的4.74%降至2009年的3.60%。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的科技支出更是不能同日而語(yǔ)。通過研究與開發(fā)（R&D）經(jīng)費(fèi)占GDP的比重這一衡量不同國(guó)家科技投入力度的重要指標(biāo)，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距相當(dāng)懸殊。如下圖2所示，發(fā)達(dá)國(guó)家該比重一般為2—3%，而我國(guó)2000年之前比重不足1%，2008年之前比重不足1.5%。近些年，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度比較快，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的科技含量卻比較低，若再不加大科技投入、提高科技在社會(huì)總產(chǎn)出中的貢獻(xiàn)率，隨著我國(guó)資源的耗竭和人口紅利的消失，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度會(huì)減緩。我國(guó)用于整個(gè)科研的經(jīng)費(fèi)如此，用于環(huán)?？萍嫉慕?jīng)費(fèi)也大抵如此?？梢哉f，財(cái)政投入的差距懸殊應(yīng)是導(dǎo)致環(huán)境科技差距的關(guān)鍵性原因。從我國(guó)財(cái)政科技支出的地區(qū)結(jié)構(gòu)分析，我國(guó)各地區(qū)間財(cái)政科技支出水平差異很大。根據(jù)2010中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，以2009年我國(guó)各省市區(qū)地方財(cái)政科技撥款額度及其與地方財(cái)政支出的比例作為經(jīng)濟(jì)比較指標(biāo)，從《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2009》中可以看出，地方財(cái)政科技撥款絕對(duì)額最高的上海是西藏的近80倍；科技撥款占地方財(cái)政支出比重各地區(qū)的差距也不小，最高的北京為5.45%，而最低的西藏只有0.57%。無論是地方財(cái)政科技撥款絕對(duì)額還是其占地方財(cái)政支出比例較高的省份大多集中于東部地區(qū)，而絕對(duì)額和比例都較低的省份多數(shù)集中于西部地區(qū)，中部地區(qū)基本處于中游，這和我國(guó)各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距是基本吻合的。由此，我們可以得出這樣的結(jié)論：各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡會(huì)形成“經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)財(cái)政支持科技進(jìn)步力度大→科技進(jìn)步水平高→經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)→財(cái)政收入更高→財(cái)政支持科技進(jìn)步力度更大→……；經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的地區(qū)財(cái)政支持科技進(jìn)步力度小→科技進(jìn)步水平低→經(jīng)濟(jì)實(shí)力更弱→財(cái)政收入更低→財(cái)政支持科技進(jìn)步力度更小→……”這樣兩個(gè)循環(huán)體，從而導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生。

三、完善環(huán)境友好型財(cái)政科技支出的對(duì)策

（一）加大財(cái)政撥款力度，增加財(cái)政環(huán)境投入

環(huán)境科技資金投入是科技發(fā)展所需的最基本要素之一。無論是從科技發(fā)展的軟件還是硬件來看，都需要有不斷的資金投入才能維持。科技資金投入主要包括財(cái)政科技撥款、企事業(yè)單位自籌科技經(jīng)費(fèi)、金融機(jī)構(gòu)的科技貸款以及國(guó)內(nèi)外的捐贈(zèng)等，其中財(cái)政撥款起著主導(dǎo)作用。政府直接撥款以財(cái)力支持科技進(jìn)步，是市場(chǎng)機(jī)制國(guó)家近十幾年來普遍采用的公共政策方式。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，要加速科技的發(fā)展，促進(jìn)其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來更大的效益，必須有充分或較多的資金投入。一些發(fā)達(dá)國(guó)家每年投入科研的經(jīng)費(fèi)約占國(guó)民生產(chǎn)總值的2.5%或3%。我們應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)增加財(cái)政對(duì)環(huán)境科技創(chuàng)新的投入，要使中央和地方每年財(cái)政科技投入的增長(zhǎng)速度高于財(cái)政收入的年增長(zhǎng)速度，使環(huán)境科技資金的增長(zhǎng)速度不低于科技總投入的增長(zhǎng)速度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境科技財(cái)政支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)。同時(shí)，也要進(jìn)一步完善環(huán)境科研計(jì)劃課題制度，加強(qiáng)預(yù)算管理和資金使用的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的效用最大化。

（二）運(yùn)用財(cái)政間接支出，推動(dòng)環(huán)境科技發(fā)展

政府財(cái)政除了以直接的財(cái)政撥款方式對(duì)環(huán)境科技發(fā)展形成支持手段之外，還可以采用間接支出的手段來達(dá)成促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步的目的。

1、財(cái)政擔(dān)保財(cái)政擔(dān)保是指以政府信用對(duì)企事業(yè)單位或個(gè)人從事具有高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)進(jìn)行負(fù)責(zé)，承諾承擔(dān)活動(dòng)失敗的責(zé)任。政府為促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步，對(duì)真正具有良好前景但也具有較高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境科技創(chuàng)新項(xiàng)目或高新環(huán)保技術(shù)企業(yè)，以政府信用為后盾給企業(yè)提供擔(dān)保，保證企業(yè)能籌集到足夠的資金開展環(huán)境科技創(chuàng)新活動(dòng)，這是一種非常有效的間接的財(cái)政支持方式。采用這種財(cái)政支持方式，一方面可以緩解財(cái)政壓力，另一方面也可以減輕財(cái)政支出對(duì)民間資本的“擠出效應(yīng)”，減少因監(jiān)管不嚴(yán)而造成的財(cái)政資金浪費(fèi)現(xiàn)象。

2、實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼將國(guó)家財(cái)政的環(huán)境科技直接投資轉(zhuǎn)變成補(bǔ)助性、鼓勵(lì)性投資，作為引導(dǎo)社會(huì)向環(huán)境科技投資的助推劑。政府財(cái)政可以通過銀行信貸的資助方式，間接推動(dòng)環(huán)境科技發(fā)展。一是通過建立科研開發(fā)投資銀行，對(duì)高新環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)和符合國(guó)家政策目標(biāo)的環(huán)境科研開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)扶持，因開發(fā)貸款具有期限長(zhǎng)、利率低的特點(diǎn)，這同國(guó)家政策性銀行功能相類似，其啟動(dòng)資金需由中央財(cái)政提供。二是對(duì)于非政策性銀行和金融機(jī)構(gòu)，為鼓勵(lì)其對(duì)高新環(huán)境技術(shù)企業(yè)和科技創(chuàng)新項(xiàng)目給予貸款支持，對(duì)其低息貸款給予財(cái)政貼息，以符合商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)的盈利要求。在環(huán)境科技的推廣上，也可以采取這種辦法，例如對(duì)運(yùn)用先進(jìn)環(huán)境科技造成某些不易盈利或盈利甚微的行業(yè)或者企業(yè)，政府應(yīng)給企業(yè)以銀行貸款的貼息支持，這樣可以加大先進(jìn)環(huán)境科技的推廣和應(yīng)用。以上這些政府補(bǔ)貼的主要來源應(yīng)該是以產(chǎn)業(yè)基金和環(huán)境稅收等方式籌措到的資金。政府補(bǔ)貼的投入應(yīng)依照嚴(yán)格的法定程序，確立一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，避免主觀隨意所帶來的不確定性，要通過有關(guān)法律規(guī)范的調(diào)整形成一種穩(wěn)定的機(jī)制。在政府補(bǔ)貼的使用上要建立嚴(yán)格的審核制度，提高國(guó)家投入資金的使用效率，達(dá)到促進(jìn)環(huán)境科技發(fā)展的基本目標(biāo)。

3、優(yōu)化財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益在我國(guó)現(xiàn)階段，要大幅度提高財(cái)政科技支出力度是很困難的，政府的預(yù)算壓力會(huì)有增無減?？梢酝ㄟ^優(yōu)化財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益來緩解資金不足的困難。從財(cái)政資金的投向結(jié)構(gòu)上看，基礎(chǔ)研究是技術(shù)創(chuàng)新的源泉，是一個(gè)國(guó)家科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛力和后勁所在，從戰(zhàn)略的角度考慮，政府應(yīng)對(duì)此承擔(dān)更多的責(zé)任,加大基礎(chǔ)性研究投入，改變我國(guó)基礎(chǔ)研究投入嚴(yán)重不足的事實(shí)。從財(cái)政科技支出的地區(qū)結(jié)構(gòu)看，加大對(duì)落后地區(qū)的科技投入對(duì)于促進(jìn)落后地區(qū)科技進(jìn)步，消除“短板效應(yīng)”，進(jìn)而推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距,形成科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。因此，我國(guó)中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)西部地區(qū)環(huán)境科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財(cái)政壓力。西部地區(qū)地方財(cái)政應(yīng)開源節(jié)流，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，盡可能將財(cái)政資金投入環(huán)境科技和教育事業(yè)上，為積累發(fā)展后勁夯實(shí)基礎(chǔ)。

4、完善中央地方財(cái)政科技支出體系地方財(cái)政支出是國(guó)家財(cái)政支出體系的組成部分，地方環(huán)境科技的發(fā)展及地方環(huán)境科技計(jì)劃實(shí)施都要依賴地方政府對(duì)科技的投入，但是中央和地方的科技財(cái)政支出定位不同，中央財(cái)政主要投入到環(huán)境基礎(chǔ)研究、公益性研究以及具有戰(zhàn)略意義的環(huán)境科技領(lǐng)域；而地方財(cái)政主要投入到與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的，有利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境科技領(lǐng)域。鑒于我國(guó)地域遼闊、地區(qū)發(fā)展差距大的客觀現(xiàn)實(shí)，中央和地方政府應(yīng)該結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，制定對(duì)各地區(qū)環(huán)境財(cái)政科技支出的重點(diǎn)項(xiàng)目與一般項(xiàng)目，由此形成中央地方各有側(cè)重、相互補(bǔ)充的財(cái)政科技支出體系。