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摘要：現(xiàn)階段，行政事業(yè)性固定資產(chǎn)管理中存在諸多問題，造成資產(chǎn)流失嚴(yán)重，使用效率低下，配置不當(dāng)，影響了行政事業(yè)單位社會職能的發(fā)揮。要從可操作性、適用性入手，創(chuàng)新管理體制，消除管理中存在的弊端。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)；固定資產(chǎn)；管理體制

一、引言

2006年12月—2007年7月，國務(wù)院部署開展了全國性的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理日益受到重視。作為其重要組成部分的固定資產(chǎn)，在安全完整性、使用效益、配置的公正性等方面仍存在不少問題，管理體制急需改進(jìn)和完善。

二、行政事業(yè)性固定資產(chǎn)管理存在的問題

行政事業(yè)性固定資產(chǎn)是行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國家所有的固定資產(chǎn)，主要包括各類房屋建筑物、專用及通用設(shè)備、交通工具、家具等。一般屬于公益性資產(chǎn)，是行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。其使用和管理狀況事關(guān)社會經(jīng)濟的運行秩序和運行效益。

目前，行政事業(yè)性固定資產(chǎn)管理中的突出問題主要有：

第一，配置不當(dāng)、效益低下。行政事業(yè)性固定資產(chǎn)基本上以非經(jīng)營性資產(chǎn)為主，使用目的具有服務(wù)性，使用形式具有無償性，其最終目標(biāo)在于創(chuàng)造社會效益而非經(jīng)濟效益。而社會效益的評判標(biāo)準(zhǔn)難以量化，造成行政事業(yè)性固定資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)難以科學(xué)化、合理化。其配置資金以財政性資金為主，造成在使用和配置過程中不計成本，不計盈虧，追求高檔化、豪華化，盲目爭規(guī)、上項目，要投資的現(xiàn)象十分普遍，在缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機制的情況下，大量資產(chǎn)凝固化，長期閑置或利用效能低下，浪費嚴(yán)重。

這種低效和浪費，不僅是對綜合國力的巨大損耗，甚至對國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行造成一定沖擊，像各類高標(biāo)準(zhǔn)、超豪華的“培訓(xùn)中心”、“大學(xué)城”建設(shè)之風(fēng)愈演愈烈，使國家控制基本建設(shè)規(guī)模的調(diào)控政策受到嚴(yán)重影響。更有甚者，在財政資金有限的情況下，受相互攀比之風(fēng)或利益驅(qū)動影響，部分事業(yè)單位不切合自身實際，不惜采用銀行借款甚至向職工集資（集資的合法性尚需商榷）而大興土木之風(fēng)一度很盛，不僅自己的正常運轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重影響，作為其所有者主體的國家也無可奈何地背上了沉重的債務(wù)。

第二，產(chǎn)權(quán)不明，流失嚴(yán)重。行政事業(yè)性固定資產(chǎn)的使用價值，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)職能、社會公益職能為主。一些單位以籌措經(jīng)費為名興辦實體，將非經(jīng)營性固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性固定資產(chǎn)，造成產(chǎn)權(quán)不清。經(jīng)營性資產(chǎn)的價值補償主要通過計提折舊來實現(xiàn)，但大部分行政事業(yè)性固定資產(chǎn)不提著舊或少提折舊。而“非轉(zhuǎn)經(jīng)”以后，由于所有者管理“虛位”，無人向經(jīng)營者追索投資收益或所有者權(quán)益，收益分配嚴(yán)重向個人傾斜，造成嚴(yán)重補償不足，國有資產(chǎn)變相流失，導(dǎo)致政府各部門、各單位之間“貧富不均”，職工待遇和辦公條件差異很大，“小金庫”屢禁不止。其根源在于各單位不平等的占用了國有資產(chǎn)，直接影響了一些單位的運轉(zhuǎn)效率，也使違反財經(jīng)紀(jì)律的行為有可乘之機。

“非轉(zhuǎn)經(jīng)”還有可能使國家關(guān)于政府機關(guān)和公益事業(yè)單位資產(chǎn)不得抵押、擔(dān)保的禁令成為一紙空文。單位可以利用掛靠的經(jīng)營實體或其他機構(gòu)，名正言順的對外融資，國有資產(chǎn)的所有權(quán)被合法的轉(zhuǎn)換為銀行或其它個體。對“非轉(zhuǎn)經(jīng)”行為的規(guī)范是本次全國性清查的重點之一。

第三，賬實不符，信息不真。按照事業(yè)單位財務(wù)準(zhǔn)則的規(guī)定，行政事業(yè)單位在年度終了，應(yīng)進(jìn)行清產(chǎn)核資工作，確保各項資產(chǎn)安全完整和會計信息真實可靠。但目前，固定資產(chǎn)賬實不符的現(xiàn)象普遍存在。一種情況是有物無賬，構(gòu)建的資產(chǎn)不按時進(jìn)行賬務(wù)處理，形成賬外資產(chǎn)，如已使用數(shù)年的房屋建筑物仍屬于“在建工程”在許多單位并不鮮見。二是有賬無物，已報廢、毀損或已變價處理的資產(chǎn)繼續(xù)在賬簿上反映。三是賬實差異，賬簿上登記的資產(chǎn)類型、規(guī)格型號、價格等與實物出入甚大。上述現(xiàn)象嚴(yán)重影響了會計信息的真實性，使上級部門、財政機關(guān)、國有資產(chǎn)管理部門及金融機構(gòu)掌握的資產(chǎn)信息失真。由于資產(chǎn)所有者“虛位”與“空位”并存，大量資產(chǎn)游離賬外，安全性方面存在的隱患不容忽視。

三、創(chuàng)新行政事業(yè)性固定資產(chǎn)管理體制的主要思路及評價

第一，對行政機關(guān)和部分事業(yè)單位的非經(jīng)營性固定資產(chǎn)，建立以統(tǒng)一監(jiān)管為核心的管理體

制，改革非經(jīng)營性固定資產(chǎn)無償使用的模式。主要形式是：由國家和地方政府的國有資產(chǎn)管理部門作為出資人，成立資產(chǎn)管理公司或其他專門機構(gòu)，建立出資人制度，構(gòu)建新的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運營主體，對政府機關(guān)和部分事業(yè)單位占用、使用的非經(jīng)營性固定資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營、托管，按照現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟要求進(jìn)行優(yōu)化配置和資本運作。具體步驟是：一是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)整合和變更，原歸屬各單位的固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更至資產(chǎn)管理公司或其他專門機構(gòu)名下，統(tǒng)一配置和管理。二是建立固定資產(chǎn)租賃制度，實行有償使用，按使用人占用的資產(chǎn)量收取使用費；使用租金納入單位經(jīng)費預(yù)算，超支不補，結(jié)余留用。通過建立資產(chǎn)管理公司與使用人之間的新型經(jīng)濟關(guān)系，培養(yǎng)單位付費的市場化意識。在單位經(jīng)費預(yù)算固定的條件下，約束其多占國有資源的內(nèi)在沖動，利用經(jīng)濟杠桿調(diào)動單位提高固定資產(chǎn)利用效能的積極性和責(zé)任心，通過租金收入實現(xiàn)國有資產(chǎn)構(gòu)建、使用、補償?shù)牧夹匝h(huán)。

這種創(chuàng)新的管理體制在深圳、南寧、吉林等部分城市試點，已取得成功經(jīng)驗。相對于資

產(chǎn)結(jié)構(gòu)簡單，存量較少的行政和事業(yè)單位，新的管理體制確實能在短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效果，值得借鑒和推廣。但對于資產(chǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，存量較大的部分事業(yè)單位，如科研基地、大型醫(yī)院、高等學(xué)校等未必適用。這些單位的固定資產(chǎn)，以專用設(shè)備和設(shè)施為主，共享性不強。加之我們國家目前綜合國力有限，其正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費已經(jīng)不足，實行收取固定資產(chǎn)有償使用費的管理體制，只會加劇其經(jīng)費緊張局面，極可能造成財務(wù)危機，影響正常運轉(zhuǎn)，有悖于管理體制改革的初衷。

第二，構(gòu)建以政府采購為主的增量資產(chǎn)管理模式。首先，根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理的配置固定資產(chǎn)，限制不切實際、超標(biāo)準(zhǔn)的購置項目。第二，購置權(quán)與使用權(quán)相分離，從資產(chǎn)形成的源頭防止無效資產(chǎn)的增加。

第三，建立“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)現(xiàn)代企業(yè)制度的管理模式。行政事業(yè)性固定資產(chǎn)管理的職責(zé)是為公眾提供公共服務(wù)，對于其資產(chǎn)性質(zhì)的界定，應(yīng)當(dāng)建立在非盈利基礎(chǔ)之上。目前，盡管政府采取各種措施剝離資產(chǎn)存量中的經(jīng)營性資產(chǎn)，但由于利益的驅(qū)動，不少單位仍在直接或間接地進(jìn)行盈利性的資產(chǎn)經(jīng)營活動，也直接或間接地?fù)p害著公眾利益。

對經(jīng)營性固定資產(chǎn)，采取收取使用費或租金的形式，顯然無法從根本上解決問題。要采取更加有效的措施，使其與原使用單位脫離，這種脫離應(yīng)該是徹底的，不僅包括使用權(quán)，還應(yīng)包括產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)、人事權(quán)等?？梢越M建一個專門公司進(jìn)行經(jīng)營，參與市場競爭，履行納稅義務(wù)；也可以采取出售、出讓、拍賣等形式，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)變更。這種體制創(chuàng)新，對于改變單位之間苦樂不均，凈化社會風(fēng)氣有很好的作用。而且可以消除官辦公司的特權(quán)，實現(xiàn)市場經(jīng)濟下企業(yè)之間的公平競爭。這種體制面臨的最大挑戰(zhàn)在于它的可操作性，由于涉及到人員安置，面對的阻力和壓力會很大，處置成本也不容忽視。

第四，構(gòu)建完善的、操作性強的固定資產(chǎn)利用效能評價和監(jiān)督體系。對資產(chǎn)使用績效的評價，是進(jìn)行資產(chǎn)配置、處置的重要依據(jù)，也是評判資產(chǎn)管理水平的依據(jù)；該評價體系應(yīng)該包括資產(chǎn)使用率、完好率、增值率、閑置率、更新率、人均占用率等綜合指標(biāo)。評價體系應(yīng)與建立固定資產(chǎn)管理責(zé)任制相結(jié)合，與單位的績效，特別是與對管理者的服務(wù)與管理能力的評價相聯(lián)系，應(yīng)成為管理者職務(wù)、薪酬變動考評的重要組成部分。推行資產(chǎn)管理問責(zé)制，明確各管理部門職責(zé)和權(quán)限，建立高效、強力、公正、全方位的監(jiān)督體系，也可定期委托社會中介機構(gòu)進(jìn)行專項核查。

這種監(jiān)督體系，可能受成本過高和執(zhí)法力度有限的局限，從實際運行情況來看，只要能和單位的切身利益掛鉤，特別是和管理者、責(zé)任人的切身利益相聯(lián)系，效果還是很明顯的。

四、創(chuàng)新行政事業(yè)性固定資產(chǎn)管理體制應(yīng)注意的幾個問題

第一，防止資產(chǎn)使用中的短期行為。資產(chǎn)占用方式的變化，意味著使用者職責(zé)的轉(zhuǎn)化。采取有償使用的管理體制后，從成本和利益的角度考慮，資產(chǎn)的使用狀態(tài)會從大量閑置轉(zhuǎn)為無節(jié)制的利用，導(dǎo)致使用者對資產(chǎn)的維護漠不關(guān)心，實際上縮短了資產(chǎn)的使用壽命，加速計提了資產(chǎn)折舊，是對國有資產(chǎn)的變相損害。如果管理不當(dāng)，資產(chǎn)提前報廢將非常普遍。所以，采取有償租賃的管理方法，必須建立一套防止資產(chǎn)被過度使用的短期行為的監(jiān)管和約束機制。

第二，要結(jié)合不同單位的具體情況，實行不同的管理方法和體制。絕不可一刀切。行政事業(yè)性固定資產(chǎn)的存在狀態(tài)不是一種模式，其管理體制也絕不可以千篇一律，不論哪種模式，首先要考慮其可操作性。

第三，與管理體制創(chuàng)新配套的改革措施必須同步。任何體制和措施均需要自然人來落實和運作，在體制創(chuàng)新的同時，相關(guān)法律法規(guī)的完善同樣重要。要把資產(chǎn)管理納入法制軌道，完善資產(chǎn)形成、使用、管理、調(diào)配、處置的制約機制，實現(xiàn)資產(chǎn)管理的規(guī)范化、法制化。