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一、試點鎮(zhèn)推進行政執(zhí)法體制改革中遇到的主要困難和問題

（一）執(zhí)法人員力量與需要承擔的職能不匹配

蘇辦發(fā)〔2014〕1號文件明確指出：試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構作為鎮(zhèn)政府的職能機構，代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使由鎮(zhèn)政府承擔的除限制人身自由以外的行政處罰權，以及與行政處罰權相關的行政強制措施權、監(jiān)督檢查權，并具體負責相關行政管理事項的日常監(jiān)管。根據文件要求，試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局不但要承擔行政處罰職能，還要承擔相應的日常監(jiān)管職能。試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局等職能機構是在鎮(zhèn)行政、事業(yè)編制總量不突破的前提下通過調節(jié)編制組建的，這就決定了綜合執(zhí)法局的編制難以大幅度增加。所調研的試點鎮(zhèn)，執(zhí)法人員最多的張浦鎮(zhèn)也只有22人?，F有的人員力量難以承擔起下放的幾百項行政處罰權。

（二）人員專業(yè)技能與需要承擔的工作任務不適應

縣級職能部門下放給試點鎮(zhèn)的行政處罰權，權力多、領域廣，而且農業(yè)、環(huán)保、食藥等很多領域的行政執(zhí)法工作專業(yè)性很強。目前試點鎮(zhèn)雖然采取了跟班學習、加強培訓等措施，但一些執(zhí)法領域專業(yè)性偏強的特點，導致一些執(zhí)法工作在試點鎮(zhèn)難以得到有效開展。省、市業(yè)務主管部門和試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構的工作指導機制尚未建立，上級業(yè)務主管部門組織的業(yè)務培訓、案件評查等工作很難直接顧及到試點鎮(zhèn)。

（三）銜接不暢和運行機制不健全

有的地方沒有按照基本目錄的要求下放、承接行政權限；有的地方下放給試點鎮(zhèn)的行政權限多且時間緊，試點鎮(zhèn)暫時無力承接；有的地方縣級職能部門與試點鎮(zhèn)沒有建立有效銜接、平穩(wěn)過渡的工作機制，有的縣級職能部門對試點鎮(zhèn)的行政指導、業(yè)務培訓和監(jiān)督檢查工作不到位；試點鎮(zhèn)獲取上級的工作部署和要求、有關政策的信息渠道不暢；有的行政許可事項審核受理，省、市主管部門僅認可縣級，試點鎮(zhèn)難以具體操作；有的試點鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法機構和日常管理機構的職責沒有完全厘清。銜接機制和運行機制的缺失，導致部分領域出現執(zhí)法監(jiān)管的空白地帶和真空現象。

二、加強基層農業(yè)行政執(zhí)法工作的對策

（一）穩(wěn)步做好權力下放和承接

按照蘇辦發(fā)〔2014〕1號文件“凡試點鎮(zhèn)確需且能夠承接的行政權限，都應賦予試點鎮(zhèn)行使；試點鎮(zhèn)暫時無法承接的行政權限，要積極創(chuàng)造條件，成熟一批，賦予一批”的工作要求，積極穩(wěn)妥做好權力下放和承接工作。一是有序下放。在縣級政府編制、法制工作部門的指導下，縣級主管部門和試點鎮(zhèn)加強協(xié)調，充分考慮到試點鎮(zhèn)的實際需求和承接能力，在“可放”和“能接”之間找到平衡，下放一批試點鎮(zhèn)能“接得住、管得好”的常用行政處罰權，對專業(yè)性特別強、實踐中不常用的權限暫緩下放，并明確放權部門的指導和監(jiān)督職責，確保權力平穩(wěn)下放。昆山市2012年下放給張浦鎮(zhèn)行政處罰權655項，其中農業(yè)類134項。根據一年多來的實踐，根據張浦鎮(zhèn)的實際承擔能力，為防止市場監(jiān)管出現真空情況，昆山市政府下發(fā)了《市政府關于停止張浦鎮(zhèn)人民政府行使相關市級部門下放的部分綜合執(zhí)法職權的通知》（昆政發(fā)〔2014〕49號），決定自2014年10月1日起停止張浦鎮(zhèn)人民政府行使涉及燃氣管理、農業(yè)投入品、藥品醫(yī)療器械等方面的191項綜合執(zhí)法職權。停止的191項綜合執(zhí)法職權中農業(yè)類的有99項。二是有力承接。試點鎮(zhèn)對縣級職能部門下放的行政處罰權，細化落實承接實施方案，優(yōu)化、充實人員配備，做好權力承接各項工作。三是有效行使。縣級職能部門加強對下放權力運作的指導、培訓，試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局對承接的行政權力要履職到位，避免出現下放權力懸空的現象。

（二）加強試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構隊伍建設特別是專業(yè)人才的培養(yǎng)

隨著權限的大量下放，試點鎮(zhèn)面臨人手少、任務多，權力大、能力不夠的情況，急需提高綜合執(zhí)法人員法律素質和執(zhí)法水平，避免試點鎮(zhèn)擴權帶來的“隱性違規(guī)”，構建權力運行的有效機制?？h級職能部門必要時可定期派人員充實試點鎮(zhèn)的行政執(zhí)法力量，適應新的管理體制需要。試點鎮(zhèn)應通過引進專業(yè)人員、加強業(yè)務培訓、派員到縣級相關執(zhí)法機構跟班學習等方式，加速培養(yǎng)各執(zhí)法領域的專業(yè)執(zhí)法人才，適應權限下放后執(zhí)法工作需要。

（三）完善各項運行機制

一是配齊配強執(zhí)法力量。從試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局承擔的行政處罰職能多和目前編制少、專業(yè)執(zhí)法人員少的實際出發(fā)，根據試點鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展、人口總量及行政執(zhí)法任務的需要，整合執(zhí)法力量，合理確定行政執(zhí)法人員配備總量，并逐步配備到位，從根本上解決無人執(zhí)法、不懂專業(yè)執(zhí)法等問題。二是健全試點鎮(zhèn)內部橫向協(xié)調聯動機制。試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府集中行使下放給鎮(zhèn)里的執(zhí)法權限，這種橫向和縱向均相對集中的綜合執(zhí)法模式，必須理順行業(yè)管理和綜合執(zhí)法的關系，理順綜合執(zhí)法局與其他職能機構的關系，合理界定職責，健全試點鎮(zhèn)內部職能部門的橫向協(xié)調聯動機制。三是優(yōu)化試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局與上級職能部門之間的縱向銜接機制?？h級職能部門加強對試點鎮(zhèn)的業(yè)務指導和監(jiān)督檢查，特別是在權限下放初期，通過聯合執(zhí)法、現場指導、跟班學習、加強培訓等途徑，快速提升試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法能力。進一步明確上級業(yè)務部門對試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局及其他職能機構的業(yè)務指導的方式和途徑，確保各項工作在權限下放后能有序運行，避免出現管理縫隙和監(jiān)管真空。

作者：陳飛宗文昊單位：江蘇農業(yè)行政執(zhí)法總隊