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摘要:經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來了城市化進(jìn)程的加快,在我國中等以上城市都不同程度地出現(xiàn)了城市公共資源的短缺,使得經(jīng)濟(jì)效率大打折扣。從公共財(cái)政視角重新審視城市公共資源的供給與管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù),確立城市公共資源整合的目標(biāo)與原則,是城市公共資源整合的基礎(chǔ),關(guān)系到城市公共資源整合的成敗。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;城市公共資源;城市公共資源整合

城市化既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物,同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的條件。而我國城市化的進(jìn)程帶有濃重的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)色彩,改革開放以來城市人口增加基于以下三個(gè)主要因素:城市人口的自然增長,經(jīng)濟(jì)發(fā)展引致城市人口的迅速增加,以及隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被人為控制在各行政區(qū)劃的人口的解禁而增加的流動(dòng)人口。

城市化速度的加快使本來隱性的城市公共資源短缺很快顯現(xiàn)出來,20世紀(jì)90年代中期至今,城市公共資源短缺的集中爆發(fā)從大城市逐漸蔓延到中小城市,并且集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面,如水務(wù)問題、公共交通、垃圾處理、供暖問題、城市管網(wǎng)建設(shè)等。各城市在極度被動(dòng)的狀態(tài)下開始了“兵來將擋、水來土堰”的城市公共資源供給的攻堅(jiān)戰(zhàn),但政府很快就發(fā)現(xiàn)這是個(gè)無底洞,政府的投入永遠(yuǎn)無法滿足城市化帶來的公共資源需求膨脹,政府開始尋求其他的途徑提供公共資源。在這方面實(shí)踐走在了理論的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作體制)模式。在國外比較著名的是英國撒切爾時(shí)期進(jìn)行的私有化改革,在國內(nèi)較早對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行探索的是天則經(jīng)濟(jì)研究所的公用事業(yè)研究。由于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特殊性,在我國可參照的經(jīng)驗(yàn)不多,更無可直接引用的案例,天則的公用事業(yè)研究也是邊理論邊實(shí)踐,至今已有一些正待檢驗(yàn)的案例。因此,可以說在我國城市公共資源的供給從理論到實(shí)踐尚無比較成熟理論體系和可操作性規(guī)范。本文嘗試從公共財(cái)政的視角分析城市公共資源整合的目標(biāo)與原則,而這恰恰是進(jìn)行城市公共資源整合所要解決的首要問題。本文包括如下三部分內(nèi)容:城市公共資源內(nèi)涵(本文所討論概念的界定);城市公共資源管理研究的范圍界定;城市公共資源整合的目標(biāo)與原則。

一、城市公共資源的內(nèi)涵

(一)城市公共資源的界定

城市公共資源是指自然生成或自然存在的資源以及由政府作為供給主體,被全體人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和發(fā)展中不可或缺的物品。它能為人類提供生存、發(fā)展、享受的物質(zhì)與條件,這些資源的所有權(quán)由全體社會(huì)成員共同享有,是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同所有的基礎(chǔ)條件。

(二)公共資源的特點(diǎn)

城市公共資源屬全體人員共同享有,一個(gè)物品是公共資源,必須有以下特點(diǎn):

1.公共資源具有公共物品的特性。公共物品是相對(duì)于私人物品而言的。與私人物品相比,公共物品具有非排他性和非競爭性的所有權(quán)不屬于某個(gè)人,而是屬于部分成員和全體成員所有。它同時(shí)存在多個(gè)使用者,每一個(gè)使用者不存在競爭性,具有公共性質(zhì)。

(1)公共資源的非排他性。一個(gè)使用者使用公共資源不會(huì)引起另一個(gè)使用者的效用減少。公共資源是一定區(qū)域內(nèi)全體人員賴以生存的基礎(chǔ),是區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本。

(2)公共資源的外部性。一旦公共資源遭到破壞時(shí),對(duì)其他使用者來說會(huì)產(chǎn)生一種額外支出,例如,同使用一條河流的上下游兩用戶,上游企業(yè)排放污水必然會(huì)影響到下游居民正常生活。

2.公共資源具有稀缺性。在工業(yè)化社會(huì)以前,各種資源豐富,人們認(rèn)為公共資源是取之不盡用之不竭的,然而隨著工業(yè)化帶來的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,科技的不斷進(jìn)步以及人口的劇增,人們才認(rèn)識(shí)到了公共資源的稀缺也在日益增加。

3.公共資源具有整體性。這就決定了一旦某項(xiàng)公共資源受到破壞,將影響到公共資源的整體價(jià)值。如城市的環(huán)境污染、水資源短缺等會(huì)降低城市的整體價(jià)值。

4.公共資源價(jià)值具有一定的公益性。評(píng)價(jià)公共資源價(jià)值不僅偏重于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評(píng)價(jià),更重要的是偏重于對(duì)其公共資源的社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià),即公益性的評(píng)價(jià)。

城市公共資源具體包括:

1.城市中的自然資源。如空氣、水、土地、森林、草地、濕地、礦產(chǎn)、海洋等資源。

2.城市中的社會(huì)資源。主要包括:一是有形資產(chǎn)?？山?jīng)營資源、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市生態(tài)環(huán)境、文物古跡和旅游資源等;二是無形資產(chǎn)。依附于有形資產(chǎn)的名稱、形象、知名度和城市特色文化等無形資產(chǎn)的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等相關(guān)權(quán)益。本文所討論的公共資源問題主要集中在城市中的社會(huì)資源。

二、城市公共資源管理研究范圍界定

通過上述公共資源的內(nèi)涵分析,以及考察現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家對(duì)城市公共資源管理的沿革,我們將城市公共資源管理的研究對(duì)象作如下界定:

(一)城市公共資源的提供

城市公共資源的提供主要針對(duì)上述分類中的公用事業(yè)部分而言。和其他轉(zhuǎn)軌國家一樣,我國公用事業(yè)也帶有較為明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,因此我們?cè)诶碚撋鲜紫葢?yīng)根據(jù)公共財(cái)政理論明確哪些是純公共品,是由政府必須無償提供的;哪些是準(zhǔn)公共品必須由政府有償提供的;哪些應(yīng)該由市場提供的;哪些是暫時(shí)無法分清的。

(二)城市公共資源建設(shè)的融資模式研究

主要研究內(nèi)容包括:全部由財(cái)政投資的公共資源;財(cái)政與市場共同出資的公共資源;由市場融資建設(shè)的公共資源。具體融資形式體現(xiàn)在:財(cái)政融資,包括財(cái)政預(yù)算、國債、政策收費(fèi)等;銀行貸款;企業(yè)和項(xiàng)目直接融資等。其中近年來表現(xiàn)尤其活躍的是企業(yè)和項(xiàng)目直接融資,涌現(xiàn)出很多重要的做法,包括:企業(yè)發(fā)行“準(zhǔn)市政債券”;以信托為工具的“準(zhǔn)市政債券”(如國內(nèi)第一個(gè)成功的案例是上海外環(huán)隧道項(xiàng)目);保險(xiǎn)資金的進(jìn)入。2003年底,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過《投資體制改革方案》,提出鼓勵(lì)和促進(jìn)保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施。這些投融資模式應(yīng)進(jìn)行操作程序的規(guī)范、操作方法的完善,并逐漸將其一般化。

(三)城市公共資源的經(jīng)營模式研究

在城市公共資源中有相當(dāng)一部分是有償提供的,這是一筆只要城市存在就永遠(yuǎn)不會(huì)枯竭的收入,現(xiàn)在由于經(jīng)營城市公共資源的大都是國有企業(yè),國有經(jīng)濟(jì)效率低是經(jīng)濟(jì)學(xué)人所共知的,因此現(xiàn)在經(jīng)營城市公共資源的國有企業(yè)大都虧損。而私營經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是利潤最大化,在公眾利益與其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)發(fā)生沖突的時(shí)候,難免會(huì)發(fā)生損害公共利益的事情,倫敦機(jī)場由于私有化而一度出現(xiàn)滯留旅客無法登機(jī)的混亂局面就是先例。城市公共資源經(jīng)營模式研究從理論到操作細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì),以及適用的條件都應(yīng)有事先的充分準(zhǔn)備,而且需要通過區(qū)域試驗(yàn)不斷積累經(jīng)驗(yàn),最終形成法律規(guī)范。

(四)城市公共資源的監(jiān)管、評(píng)價(jià)體系研究

城市公共資源的監(jiān)管、評(píng)價(jià)體系是城市公共資源正常有序運(yùn)營的保障,監(jiān)管、評(píng)價(jià)體系的不健全是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的又一特點(diǎn),因此監(jiān)管、評(píng)價(jià)體系的研究與城市公共資源運(yùn)營模式研究同等重要。

三、城市公共資源整合的目標(biāo)與原則

(一)城市公共資源整合的目標(biāo)

通過城市公共資源的理論研究,以及對(duì)具體城市公共資源提供與管理的現(xiàn)狀和背景分析,在借鑒國外和國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,提出具體城市公共資源整合目標(biāo):理順政府對(duì)城市公共資源管理的責(zé)任、地位和作用;規(guī)范市場進(jìn)入公共資源領(lǐng)域的規(guī)制及程序;完善城市公共資源監(jiān)管體系;建立城市公共資源管理評(píng)價(jià)體系。

(二)城市公共資源整合的原則

1.以公共財(cái)政的理念為城市公共資源整合的基本理論指導(dǎo)

城市公共資源主要解決城市公共品的提供以及外部性的糾正,因此對(duì)現(xiàn)有城市公共資源進(jìn)行整合的理論基礎(chǔ)應(yīng)是公共財(cái)政理論,以公共財(cái)政理論為基礎(chǔ),對(duì)具體城市的公共資源供給現(xiàn)狀進(jìn)行分析,確立政府對(duì)城市公共資源管理的責(zé)任、地位和作用,確定市場進(jìn)入城市公共資源領(lǐng)域范圍。

2.以經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文環(huán)境和制度環(huán)境的區(qū)域性特征為城市公共資源整合的基本出發(fā)點(diǎn)

城市公共資源管理帶有較強(qiáng)的地域特征,不同地區(qū)的自然情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)以及制度基礎(chǔ)對(duì)城市公共資源的管理有較大的影響力,特別是在城市公共資源的經(jīng)營模式上,在嘗試改革之前應(yīng)做本土化的可行性論證和細(xì)節(jié)推敲。

3.以統(tǒng)籌規(guī)劃、分步驟整合降低試錯(cuò)成本為城市公共資源整合的行為準(zhǔn)則

城市公共資源的整合與企業(yè)改革不同,它涉及的面更廣、影響的人更多,而且由此而引發(fā)的連帶性問題會(huì)波及到整個(gè)地區(qū)的諸多方面,因此在進(jìn)行整合時(shí)要尤為慎重。