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[摘要]本文研究了中國公共安全問題的現(xiàn)狀、管理、預(yù)警和對策，在通過廣泛調(diào)研國內(nèi)已采取的各種措施的基礎(chǔ)上，并結(jié)合國內(nèi)外先進經(jīng)驗，提出了區(qū)域綜合公共安全管理模式，即災(zāi)區(qū)政府、企業(yè)和公眾在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后全過程中形成一個有機的整體，并提出了改進區(qū)域各級政府綜合公共安全管理體制的對策。

[關(guān)鍵詞]公共安全管理管理體制突發(fā)公共事件模式

一、公共安全管理概念

公共安全是人們正常的生活和生產(chǎn)秩序狀態(tài)，公共安全管理是對這種秩序狀態(tài)的維護與保持，對打亂該秩序狀態(tài)的各類事件的應(yīng)對，以及對事件后果的消除、對秩序狀態(tài)的恢復(fù)的全過程。在新西蘭被稱為“民防”(CivilDefense)或“民防緊急事態(tài)管理”(CivilDefenseManagement)，在美國和澳大利亞，公共安全管理被稱為“緊急事態(tài)管理”(EmergencyManagement)。美國將緊急事態(tài)管理的活動、政策和項目分為4個功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)，這就是緊急事態(tài)管理的生命周期理論或四個階段理論。澳大利亞也用四個階段將緊急事態(tài)管理分為預(yù)防／減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)，簡稱為“PPRR”。從具體內(nèi)容上講，與美國的概念沒有什么區(qū)別。因此西方國家又把四個階段簡稱為“PPRR”或“MPRR”。雖然稱謂與我國的“公共安全管理”不同，但內(nèi)涵相同，只是管理機構(gòu)的組織和名稱有所區(qū)別。

二、中國公共安全現(xiàn)狀分析

20世紀下半葉以來，世界上天災(zāi)人禍頻發(fā)，大眾傳媒、電子信息使之仿佛就發(fā)生在每個人身邊。中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴重的國家之一，如2003年的波及全球的風(fēng)險事件SARS，各地區(qū)煤礦安全事件的屢屢發(fā)生，2008年以來自然災(zāi)害，食品問題頻頻出現(xiàn)，使得人們不得不重視并且正視公共安全管理問題。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：(1)自然災(zāi)害；(2)事故災(zāi)難;(3)公共衛(wèi)生;(4)社會安全。按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。

三、中國公共安全管理體制存在的問題

雖然中國在公共安全管理領(lǐng)域已經(jīng)建立了一套比較有特色的管理體制，但這種體制是以分領(lǐng)域、分部門的分散管理為特點的，政府尚未建立統(tǒng)一的專業(yè)職能部門對突發(fā)公共事件實行專業(yè)化管理，而是沿用“條塊”方式將突發(fā)公共事件管理交由相應(yīng)的職能部門承擔(dān)。

1.公共安全管理主體缺失。目前，中國還沒有建立“權(quán)威、統(tǒng)一”的應(yīng)急中心，不同部門管理不同的災(zāi)害，涉及災(zāi)害管理的部門多達十幾個，這些“應(yīng)急中心”無論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是服務(wù)內(nèi)容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間于是相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系不夠健全。由于中國政府綜合風(fēng)險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術(shù)也相對落后。在危機應(yīng)對方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類型由相關(guān)部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領(lǐng)導(dǎo)做決策，組成臨時機構(gòu)(即災(zāi)害應(yīng)對工作組)，缺乏專門機構(gòu)和完善的應(yīng)對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災(zāi)相關(guān)的單項法規(guī)，但面對緊急狀態(tài)，中國仍沒有建立一整套減災(zāi)法規(guī)體系，防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律體系的不完善，造成中國公共安全管理中責(zé)任不明確，特別是涉及到災(zāi)害救助、災(zāi)后重建財政補助、災(zāi)害保險、災(zāi)民減免稅等方面還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)基本上是單一災(zāi)種法規(guī)，無法實現(xiàn)綜合的防災(zāi)減災(zāi)，綜合協(xié)調(diào)部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術(shù)薄弱,應(yīng)急救援能力有限。目前中國對生產(chǎn)安全事故和災(zāi)害發(fā)生機理、識別理論和技術(shù)、評價指標(biāo)體系、危險源的監(jiān)測監(jiān)控理論及技術(shù)等公共安全技術(shù)缺乏系統(tǒng)研究和開發(fā)，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫建設(shè)較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術(shù)平臺和緊急救護網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業(yè)技能培訓(xùn)不夠、應(yīng)急救援人力少、力量分散造成搶險救災(zāi)專業(yè)隊伍實力不強，防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應(yīng)急管理工作人員的教育培訓(xùn)。應(yīng)急管理工作與其它工作不同，直接關(guān)系到人民的生命財產(chǎn)安全，對工作人員進行培訓(xùn)，提高各級應(yīng)急管理人員的能力、水平對加強政府應(yīng)急管理工作有著重要的意義，但現(xiàn)在這方面的教育基本處于空白狀態(tài)。

四、中國區(qū)域綜合公共安全管理體制模式改進對策

在公共安全管理方面，西方發(fā)達國家己經(jīng)摸索出一系列有效的應(yīng)對模式，比如“強總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)”的美國模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強內(nèi)閣、大安全”的日本模式等。這些國家在應(yīng)對公共安全時做法雖然不盡相同，但總的看來都有一些共同的成功經(jīng)驗，借鑒國外經(jīng)驗，同時針對中國公共安全管理體制中存在的問題，本文提出新的區(qū)域綜合公共安全管理模式，以及改進中國公共安全管理體制的對策。

1.借鑒國外經(jīng)驗，健全政府公共安全管理組織機構(gòu)。完備的組織機構(gòu)是政府對公共安全突發(fā)事件進行管理的依托和組織保證，同時也是政府對公共安全突發(fā)事件進行預(yù)警、決策和溝通的前提。不少發(fā)達國家紛紛設(shè)置了專門領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)公共危機管理的機構(gòu)，對危機處置的各項事情進行統(tǒng)一安排。本文提出政府公共安全管理組織機構(gòu)。首先，在中央政府一級建立突發(fā)公共事件綜合性常設(shè)機構(gòu)。其次，在地方設(shè)立“人員代替部門”的組織模式，即指在不擴大政府現(xiàn)有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發(fā)公共事件管理部門的職能，可以解決因?qū)ｉT機構(gòu)設(shè)置而帶來的機構(gòu)膨脹和費用增加等問題，同時也解決了地方政府缺少對突發(fā)公共事件進行專門管理的職能部門的現(xiàn)實。

2.建立中國區(qū)域綜合公共安全管理新模式。在構(gòu)建政府公共危機管理機制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會和公眾個人所承擔(dān)的危機風(fēng)險邊界，建立政府與社會合作互助，共擔(dān)風(fēng)險，共度難關(guān)的新機制。這里的社會主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據(jù)國內(nèi)外專家在公共安全管理方面經(jīng)過不斷的理論創(chuàng)新和幾十年經(jīng)驗積累，以及中國公共安全管理的復(fù)雜性，提出中國區(qū)域綜合公共安全管理模式(見圖1)，這一模式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合”為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過程中，形成一個有機的整體。

3.明確公共安全緊急事務(wù)管理流程。正如美國管理學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療，最有效的危機管理是避免危機與災(zāi)害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機管理的工作重心更傾向于災(zāi)前防范。本文提出公共安全緊急事務(wù)管理流程（見圖2）：注重事前的預(yù)防；事后的處理和總結(jié)；構(gòu)建發(fā)達的信息管理系統(tǒng)。4.建立公共安全突發(fā)事件應(yīng)急法制評價制度。在中國現(xiàn)有突發(fā)公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價往往是以突發(fā)公共事件責(zé)任追究辦法為載體來進行。因此，建立科學(xué)合理的突發(fā)公共事件應(yīng)急法制評價制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉(zhuǎn)化到以預(yù)防為主的公共安全管理模式，與此同時，對現(xiàn)有應(yīng)急法律規(guī)范進行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，以及將“公平補償”作為目標(biāo)的行政補償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場機制(例如保險方式)的各種救濟制度等。

5.建設(shè)綜合危機防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，提供人才保障。應(yīng)針對中國經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的區(qū)域差異，配合行業(yè)生產(chǎn)與運行安全建設(shè)，開發(fā)滿足主要行業(yè)的綜合災(zāi)害危機防范所需關(guān)鍵技術(shù)，建成若干綜合災(zāi)害危機防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，并形成促進這些典型關(guān)鍵技術(shù)推廣應(yīng)用的配套政策體系。為此應(yīng)做好以下幾方面的工作：應(yīng)從總體上注重突發(fā)公共事件管理人員素質(zhì)的全面提升；應(yīng)出版一些相關(guān)的培訓(xùn)教材，建立各種分類的培訓(xùn)機構(gòu)，對政府的應(yīng)急部門和人員進行專業(yè)培訓(xùn)；加強“專家?guī)臁焙汀百Y源庫”的建設(shè)。

6.提高學(xué)習(xí)能力，增強公眾公共危機意識。首先要建立危機管理教育機制，要樹立公眾的公共危機意識、提高公共危機的處理能力，就必須進行教育機制的改善，對公眾進行專門的危機管理教育。因此，有必要將危機管理教育納入先進的教育體制之內(nèi)，通過危機意識教育和案例教學(xué)，掌握一定自我保護的方法，通過學(xué)習(xí)，增強危機意識和危機應(yīng)對的能力。其次是加強公眾的危機意識學(xué)習(xí)。通過積極開展公共危機管理的科學(xué)研究和培訓(xùn)工作，建立高素質(zhì)的公共危機管理人員隊伍，為公眾樹立學(xué)習(xí)榜樣。

五、結(jié)論

作為當(dāng)前中國社會一個緊迫的研究課題，公共安全管理問題既是一個理論問題，也是一個實踐性很強的問題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發(fā)事件。區(qū)域綜合公共安全管理模式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合”為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過程中，形成一個有機的整體，為此，仍需做大量的科學(xué)研究和廣泛的實踐，推動公共安全問題進入政府議程、促使重新評估其行為，改進政府管理缺失的作用。

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