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摘要：公共物品的市場化供給是有效彌補政府供給缺陷、糾正“政府失敗”的重要途徑。本文詳細考察當代公共物品的市場化供給成熟國家和地區(qū)的做法，對公共物品市場化供給經(jīng)驗進行總結(jié)，并提出改善我國公共產(chǎn)品市場化供給的對策。

關(guān)鍵詞：公共物品；市場化供給；政府

政府在公共物品供給方面存在諸多缺陷，主要有：公共物品的政府供給在總體上不足；公共物品的種類和數(shù)量無法滿足公眾對公共物品的多元化需求；公共物品的供給效率低下；容易滋生尋租與腐敗，從而加大了公共物品的成本，造成資源的浪費和公共物品質(zhì)量下降等。正是政府供給的上述“缺陷”導致公共物品的市場化供給的必要性逐漸顯現(xiàn)出來，近年來有關(guān)公共物品市場化供給研究的理論層出不窮。在上述理論的指導下，當代不少國家的公共物品市場化供給都取得了巨大成功，市場化供給與政府供給兩者相得益彰，共同滿足了不同人群的差異化需要，在供給效率及資源節(jié)約方面都有了很大改進。

一、發(fā)達國家和地區(qū)公共物品市場化供給的經(jīng)驗

(一)美國公共物品的市場化供給的主要做法

1、公共產(chǎn)品由政府提供，但交給私人企業(yè)生產(chǎn)。在美國，政府可采取與私人企業(yè)簽訂合同和特許經(jīng)營兩種方式將公共物品轉(zhuǎn)移給私人生產(chǎn)。兩者的區(qū)別在于：在合同承包安排制度下，政府(安排者)向生產(chǎn)者支付費用，而在特許安排制度下，消費者向生產(chǎn)者支付費用。一方面，美國政府使用的大多數(shù)有形資產(chǎn)如補給、裝配和設(shè)備等都是通過合同購買的，461家州政府機構(gòu)(代表全部50個州)中，平均每個機構(gòu)有7.5項服務(wù)實施了民營化。另一方面，在特許經(jīng)營方式下，政府成為安排者，私人組織成為生產(chǎn)者。美國的高速公路沿線、公園、體育館、飛機場等場所的飲食和其他服務(wù)，都是通過特許經(jīng)營方式安排的。事實證明，在某些領(lǐng)域公共物品的私人供給能夠取得更高的效率。(參見表1)

2、政府采取補貼的方式支持公共品市場化供給。美國的政府補貼范圍比較廣泛，涉及領(lǐng)域包括對生產(chǎn)廠商進行的補貼；對提供老年醫(yī)療及窮人醫(yī)療的醫(yī)院進行補貼；還可以采取憑單制的方式直接補貼消費者。美國的許多州和政府將憑單制廣泛運用于食品、住房、醫(yī)療服務(wù)、藥品和酒精管制等領(lǐng)域。對有經(jīng)驗的失業(yè)工人進行培訓等等也用到了憑單制。

3、第三部門提供公共產(chǎn)品成為潮流。美國是世界上NPO發(fā)展最為成熟的國家之一。近幾年來，美國第三部門提供了政府出資的所有社會服務(wù)的56％，就業(yè)和訓練服務(wù)的48％，保健服務(wù)的44％。從提供公共物品的種類上看，主要包括實施型公共品。即具有廣泛、持續(xù)的社會需求，對增進公民福利有著直接的影響的公共品，如：舉辦教育、資助研究、城市建設(shè)、文化設(shè)施等；聲援倡導型公共品。有些非營利組織專門從事游說、聲援、競選等活動試圖宣傳倡導某種思想觀念，或是試圖影響法律、政策的決策。

(二)德國公共物品的市場化供給的做法

從歷史的角度來看，德國的公共行政在某種程度上一直依賴于市場。其主要特征是公共服務(wù)的提供者實現(xiàn)了多元化。如，非營利部門已廣泛從事于許多傳統(tǒng)上依賴于地方當局或志愿組織及福利事業(yè)協(xié)會提供的兒童看護、老人看護、保健及針對個人的公共服務(wù)等(參見表2)。

(三)英國公共物品市場化供給的做法

1、完全私有化。即把某些原來由政府提供的公共服務(wù)完全轉(zhuǎn)給私人公司，這類服務(wù)具有私益性質(zhì)且邊際效益不為零。把某些原來由政府提供的公共服務(wù)完全轉(zhuǎn)給私人公司承擔是依據(jù)“企業(yè)比政府有效率”的論述，因為“行政體制在經(jīng)濟上是次優(yōu)的”。公共服務(wù)私有化的范圍很廣，涉及從道路保潔到園林服務(wù)等眾多公共服務(wù)領(lǐng)域。

2、合同外包。將政府提供的公共服務(wù)通過簽訂合同的方式實現(xiàn)外包，政府負責質(zhì)量監(jiān)督，私營部門提供服務(wù)給社會，并從服務(wù)當中收取一定的費用。在執(zhí)行中，雙方簽訂服務(wù)水平協(xié)議，以此來規(guī)定彼此的權(quán)利和義務(wù)。

3、結(jié)成伙伴關(guān)系。這是一種政府付錢，私營部門提供服務(wù)的方式。在過去，公共服務(wù)都由政府一手包辦。由于沒有進行專業(yè)分工，導致其運行效率較低。改革后，政府能夠把某項公共服務(wù)的全過程劃分為若干階段，分階段的將其分配給效率最高的不同私營部門加以完成，從而不同私營部門之間結(jié)成伙伴關(guān)系，這樣的模式一方面減少了本部門工作人員數(shù)量，另一方面又提高了整體的服務(wù)質(zhì)量和效率。據(jù)統(tǒng)計，2001年該模式的顧客滿意率達到了95％。

(四)我國香港的公共物品市場化供給方式

1、公辦商營式。公辦商營式指的是公共產(chǎn)品供給由法人團體以商業(yè)形式經(jīng)營并自負盈虧，政府擁有全部或部分股權(quán)。采用這種方式的主要是那些盈利率不高，或盈利前景不明朗，但投資龐大的公共物品。采用這種方式供給公共物品，一方面可以及時解決巨額投資問題；另一方面又可以使政府盡早收回投資或?qū)⑼顿Y風險降至最低限度，而且還可以從其盈利中提出一定股息作為財政收入。

2、專利經(jīng)營式。即在政府監(jiān)管下由私人資本通過投標取得政府特許的專利經(jīng)營權(quán)來經(jīng)營某項公共物品的生產(chǎn)與供給。目前，以這種方式供給的公共物品包括公共汽車、電車、纜車、渡輪、電話電報、電力、海底隧道等。采用這種方法一方面使經(jīng)營機構(gòu)不斷采用先進技術(shù)來改善基本設(shè)施，提高社會效益和降低經(jīng)營成本，另一方面也確保經(jīng)營者在政府允許的范圍內(nèi)獲得合理的利潤。

3、私商經(jīng)營式。即將某些公共物品的生產(chǎn)和供給完全交由一些私人機構(gòu)經(jīng)營。目前，香港煤氣供應(yīng)和集裝箱碼頭是不受香港政府調(diào)控的兩類公共物品，其收費標準完全由市場供求關(guān)系和競爭情況調(diào)節(jié)，不必經(jīng)由政府批準。隨著時間的推移，采取私商經(jīng)營式的部門將會越來越多。

二、當代公共物品市場化供給的經(jīng)驗給我們的啟示

(一)公共品市場化供給并非完全“市場化”

即使是在當今私有制最發(fā)達的資本主義國家，公共品也并非完全是由市場獨立提供，政府的宏觀調(diào)控不但涉及生產(chǎn)領(lǐng)域，在分配領(lǐng)域內(nèi)也發(fā)揮著不可或缺的作用。在公共物品供給領(lǐng)域內(nèi)，政府仍處于主體地位，市場處于從屬與被支配地位。政府決定供給種類與規(guī)模，并且對公共品的市場供給進行宏觀監(jiān)管(如，德國的“內(nèi)部市場”模式；我國香港的“專利經(jīng)營”)或予以直接補貼(如：美國的行政補貼)。

(二)公共品供給主體的多元化趨勢日益明顯

目前看來，政府指導與市場供給相結(jié)合的方式是提供公共物品供給的有效途徑，它不但能夠解決“政府失敗”，有效提高公共品供給的效率，滿足差異化需求，對于提振經(jīng)濟，鼓勵私人投資也有一定促進作用。首先，政府有意將公共品供給轉(zhuǎn)包給市場，以降低成本(如：美國的公共品私企生產(chǎn)模式；德國的公共實體的自主化和公司化；英國的合同外包與伙伴關(guān)系；我國香港的“公辦商營式”等)。其次，“趨利性”是私人參與市場的主要動力，在政府的政策鼓勵下，公共物品完全由私人供給的現(xiàn)象也屢見不鮮(如：德國公共實體的自主化和公司化；英國部分公共品供給的完全私有化；我國香港的私商經(jīng)營模式)。再次，“第三部門”提供公共物品逐漸成為公共品供給的潮流(如：美國NPO的公共品供給；德國非營利部門的公共品供給等)。

(三)公共品供給者的市場競爭日趨激烈

競爭性是市場的基本屬性之一，這一點在公共品供給領(lǐng)域也不例外。在英國，各公共品供給主體在某種程度上已經(jīng)開始從競爭走向合作(Kirkpatrick1999)。而德國的發(fā)展情況正好相反，正在從合作走向競爭。地方政府和福利事業(yè)協(xié)會之間的高度合作的、網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系正被公共提供者和私人提供者以第三部門，包括地方當局之間更加激烈的競爭關(guān)系所取代。

(四)按需提供公共物品，政府服務(wù)不僅是手段也是目的

政府提供公共服務(wù)的核心價值觀是體現(xiàn)正義與平等，服務(wù)不是恩賜。政府的服務(wù)應(yīng)從人民群眾的切身利益出發(fā)，積極落實科學發(fā)展觀，以群眾的需要為前提。對服務(wù)型政府而言，服務(wù)是目的而不僅僅是手段。

(五)要選擇適合自己國情的公共品供給模式

以政府為主導的、多元主體的公共品供給模式是當前各國和地區(qū)普遍采用的方式。但由于不同國家和地區(qū)由于具體情況的不同，其供給方式也不同。因此，我國必須考慮我國的國情構(gòu)建具有中國特色的公共品供給模式