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摘要：本文以北京為個案，從城鄉(xiāng)社會保障、城鄉(xiāng)基礎設施建設、城鄉(xiāng)教育等方面考察了其城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異的現(xiàn)狀及存在的主要原因。解決北京公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)供給差異問題需要從以下幾方面入手：堅持政府有進有退原則，調(diào)動市場參與公共產(chǎn)品供給的積極性；加大財政對農(nóng)村的傾斜力度，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策；完善供給決策機制，提高公共產(chǎn)品的供給效率。

關鍵詞：公共產(chǎn)品；供給差異；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

一、北京市城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異現(xiàn)狀

北京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)在城鄉(xiāng)社會保障方面

北京城鄉(xiāng)社會保障供給的差異主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險方面。到2007年城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)達671.7萬人，覆蓋率達48.7％。在農(nóng)村，到2007年，參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為49.1萬人，覆蓋率僅為19.4％，見表1。

北京城鎮(zhèn)社會保障體系比較完善，包括社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和住房保障等。到2007年，北京城鎮(zhèn)參加失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的人數(shù)分別為535萬人、609萬人和290萬人，分別占城鎮(zhèn)人口的39％、44.1％和21.1％。這些城鎮(zhèn)市民享有的社會保險與農(nóng)民是無緣的，而且以養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和最低生活保障制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系已不能滿足當前農(nóng)村的需求，進城務工農(nóng)民、失地農(nóng)民社會保障等問題亟待解決。

(二)在城鄉(xiāng)基礎設施建設方面

1991～1995年，北京城鎮(zhèn)基礎設施的投資規(guī)模比整個80年代還大。2006年，北京基礎設施投資額高達935.3億元，比1981至1995年的總和還多，從1981年到2006年，北京基礎設施共計投資5230.8億元，每年相當于同期財政支出的一半以上。北京農(nóng)村財政支農(nóng)支出并沒有隨財政支出的增長而增長，在財政支出中的占比一直穩(wěn)定在3％～4％之間，且總體規(guī)模有限，從1981年到2006年共計投資僅有263.49億元，見表2。由于財政對農(nóng)業(yè)支出規(guī)模的限制，北京農(nóng)村基礎設施建設投資相對于城鎮(zhèn)的投資規(guī)模沒有明顯的提高。

(三)在城鄉(xiāng)教育方面

國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從1996年-2006年，北京地方財政支出6121.66億元。其中，教育投資為759.41億元，雖然教育投資基本保持了與財政支出大體相當?shù)脑鲩L比例，但教育投資在財政支出中所占比卻呈下降趨勢，由1996年的15.8％下降到2006年的12.41％。教育的投入除偏向城市高等教育外，城鄉(xiāng)基礎教育投入差異明顯。從公共教育支出結構看，通過義務教育財政投入的變異系數(shù)，可衡量北京城鄉(xiāng)之間的義務教育財政均衡狀況。部分年份的基礎教育經(jīng)費變異系數(shù)情況見表3。

從上表可看出，農(nóng)村義務教育無論預算內(nèi)事業(yè)費還是預算內(nèi)公用經(jīng)費保障的變異系數(shù)較之城鎮(zhèn)都較大，說明北京城鄉(xiāng)教育投入配置失衡，在城鄉(xiāng)教育投資上差異明顯。

二、北京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異存在的原因

(一)供給主體職能錯位加劇了北京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異

首先，中央政府把有些供給事權下放過低，基層政府承擔了過多的供給責任。一些本該由中央政府承擔供給責任的公共產(chǎn)品卻由地方政府承擔。如，由地方承擔駐軍開支，低標準下放軍隊離退休經(jīng)費及醫(yī)療費，安全部門、氣象部門地方配套等等。對這些公共產(chǎn)品的供給成本中央政府只承擔很少部分，而基層的縣、鄉(xiāng)級財政卻承擔了繁多而龐大的公共產(chǎn)品支出。甚至對已明確由上下級財政共同負擔的公共支出項目，也出現(xiàn)支出重心下移的現(xiàn)象。如，義務教育經(jīng)費一般都是由各級財政共同負擔，但絕大部分辦學壓力卻集中在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其次，基層政府受財力限制，將公共產(chǎn)品供給責任部分下移給村民自治組織。但由于其沒有征稅權，卻要對小學教育、衛(wèi)生和社會福利提供很大支持，承擔提供公共產(chǎn)品的職能，這種財權和事權的不匹配，使其不能很好的供給公共產(chǎn)品。

(二)供給保障體制的不完善擴大了北京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異

1、稅制改革對北京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的影響。首先，1994年實施的分稅制進一步緊縮了北京農(nóng)村財政財權，制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。因為分稅制改革實際上是通過某種制度安排，層層擠壓，加強了中央政府的財力集中度，進一步緊縮了處于財政級次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財力。但各級政府之間供給公共產(chǎn)品的權限、責任卻劃分不清，并將供給責任和事權層層下移，必然導致事權和財權不匹配和脫節(jié)，加重了縣鄉(xiāng)的財政負擔，嚴重制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。其次，2000年推行的農(nóng)村稅費改革，特別是2006年1月1日完全取消了農(nóng)業(yè)稅后，在一定程度上緩解了農(nóng)民負擔，但農(nóng)村基層政府的財政收入大幅度減少，弱化了北京農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。因為在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中的自籌資金(也被稱為制度外財政收入)所占份額很高，一定程度上彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的不足，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給起了較為關鍵的支撐作用。但現(xiàn)行的農(nóng)村稅費改革使自籌收入的比重大幅下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力更加單薄，公共產(chǎn)品供給狀況不容樂觀。

2、公共產(chǎn)品供給資金監(jiān)督機制不健全影響北京農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構龐大，擠占了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金。1985年北京農(nóng)村的鄉(xiāng)政府多達350個，即使到2007年，北京農(nóng)村的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府共計達183個。為支付過多人員的工資和龐大機構的運行費用，往往不得不擠占農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金。其次，基層政府過多干預經(jīng)濟事務，將供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金挪用為經(jīng)濟建設投資。許多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為發(fā)展本地經(jīng)濟，廣開財源，從事私人產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營。在自身財力有限的情況下，經(jīng)常挪用供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金。再次，出于政績和自身利益考慮，導致農(nóng)村公共資源增長無序，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的浪費。由于對GDP等經(jīng)濟指標的過度看重，使縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧現(xiàn)實財力大搞“政績工程”，致使農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足。

(三)供給體制效率低下惡化了北京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異

從供給主體看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在機構臃腫、人員冗雜的現(xiàn)象，加之地方有限的財力，大大降低了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。從供給決策程序看，自上而下的供給決策程序，一方面弱化了對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀最了解、對農(nóng)村公共產(chǎn)品供求狀況最熟悉的基層政府的決策權利。另一方面，制定落實的公共產(chǎn)品也未必最適合農(nóng)村的需求。供需不匹配、供求結構不合理問題降低了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。從供給籌資方式看，主要的制度外的籌資形式，以一種公開的方式加重了農(nóng)民的負擔，加上工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的隱蔽型負擔，極大地削弱了農(nóng)民實際收入水平，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，極大地限制了農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的地位與作用，也降低了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。

三、解決公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)供給差異問題的對策

(一)堅持政府有進有退原則，調(diào)動市場參與公共產(chǎn)品供給的積極性

根據(jù)北京當前城鄉(xiāng)經(jīng)濟的總體發(fā)展水平，政府可從城市中一些競爭性較強的基礎設施等公共產(chǎn)品的供給中撤出來，倡導市場化供給，并輔以必要的制度支持，調(diào)動市場參與公共產(chǎn)品供給的積極性。當然，市場化公共產(chǎn)品供給要與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應，有選擇、有重點，不能盲目進行。在實行市場化供給中，可遵循誰投資誰受益的原則鼓勵私人或民營經(jīng)濟進行供給。政府要完善促進市場化供給的配套措施和制度保障，推動政府為主、市場參與的多元化供給格局的形成。這樣，一方面，可使政府將財力(存量和增量)更多地向農(nóng)村傾斜，實現(xiàn)城市和農(nóng)村的共同發(fā)展。另一方面，加強政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品中的主導地位，堅持政府供給的財權和事權相統(tǒng)一的原則，同時注意發(fā)揮私人供給的補充作用。

(二)加大財政對農(nóng)村的傾斜力度，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策

當前，縮小北京城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異，扭轉(zhuǎn)當前城市公共產(chǎn)品供給對政府的過度依賴而農(nóng)村公共品供給過度市場化的格局，重要的舉措是讓政府將有限的財力支出向農(nóng)村傾斜，促使政府能更好地按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，將更多的公共資源配置給農(nóng)村，不僅增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量，還要合理的調(diào)整農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結構。政策的完善將對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給發(fā)揮重要作用，這就需要：一是完善貼息制度、配套投入機制和以獎代補辦法，通過有效的貼息方式增加農(nóng)業(yè)政策信貸資金投入。二是通過制定較優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)投資政策，調(diào)動和引導投資主體增加農(nóng)業(yè)投入，加大農(nóng)業(yè)利用外資、股份集資和行業(yè)內(nèi)部融資的力度。三是要探索農(nóng)業(yè)資源開發(fā)和資本營運的有效形式，支持工商業(yè)投資農(nóng)業(yè)項目，逐步建立多渠道的農(nóng)業(yè)投入體系。

(三)完善供給決策機制，提高公共產(chǎn)品的供給效率

當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“自上而下”決策機制是導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的重要原因，這是因為它忽略了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求，導致現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中公共產(chǎn)品供給過剩和不足并存。因此，應完善公共產(chǎn)品供給決策機制，建立一種公共產(chǎn)品需求的民主表達機制，充分反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的偏好。這就需要將自上而下供給向自下而上的供給決策轉(zhuǎn)變，推進基層政府建設，提升供給主體社會服務水平，促進基層民主建設。同時，鼓勵農(nóng)民積極參與農(nóng)村公共產(chǎn)品投資項目的選擇、實施和績效評估，充分發(fā)揮政府、群眾和媒體的輿論監(jiān)督，防止農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金被擠占、挪用和浪費。此外，要注重完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的籌措方式，減輕農(nóng)民制度外供給負擔。