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【摘要】近年來(lái)，城市房屋拆遷引發(fā)的糾紛不斷走進(jìn)公眾的視野，房屋拆遷所產(chǎn)生的問(wèn)題日益突出。房屋拆遷涉及的領(lǐng)域較廣，其中包括法律領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。為了緩解、解決因房屋拆遷引發(fā)的矛盾，應(yīng)首先較為全面、深入地看待這一問(wèn)題。本文將試圖從城市房屋拆遷問(wèn)題產(chǎn)生的原因、以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析房屋拆遷各主體的作用、城市房屋拆遷制度的變遷這三個(gè)方面來(lái)觀察這一問(wèn)題，為將來(lái)解決城市房屋拆遷的糾紛提供一些基礎(chǔ)。

房屋往往是人們安身立命之處，對(duì)于大多數(shù)家庭而言房屋是他們最重要的財(cái)產(chǎn)之一。房屋拆遷對(duì)于個(gè)人利益的影響可以說(shuō)是非常巨大的。自從2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”見(jiàn)諸報(bào)端之后，房屋拆遷引發(fā)的糾紛再次引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，關(guān)于房屋拆遷的討論再度升溫。

根據(jù)建設(shè)部信訪辦的統(tǒng)計(jì)，2002年1月至8月28%受理的來(lái)信和70%的上訪批次涉及房屋拆遷問(wèn)題。到2003年8月底，國(guó)家信訪局接受的關(guān)于房屋拆遷的投訴信件和上訪者人數(shù)均同比增長(zhǎng)50%。根據(jù)山東省高級(jí)人民法院行政審判庭的統(tǒng)計(jì)，城市房屋拆遷引發(fā)的行政訴訟在2004年增幅達(dá)60%。[1]

一、城市房屋拆遷問(wèn)題產(chǎn)生的原因

城市房屋拆遷原本是極為正常的，一個(gè)城市在其發(fā)展的過(guò)程中不可避免地需要進(jìn)行房屋拆遷。房屋拆遷的原因可能有以下幾個(gè)方面：第一，舊城區(qū)的發(fā)展日益飽和、已不堪重負(fù)，需要從城市的外緣進(jìn)行拓展或是對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行改造；第二，一個(gè)城市行進(jìn)了新的規(guī)劃，城市主導(dǎo)功能發(fā)生變化，需要對(duì)現(xiàn)有城市格局進(jìn)行改變；第三，房屋本身使用年限過(guò)久，危、舊的房屋已不再適合居住，需要進(jìn)行就地重建或異地重建等。作為城市發(fā)展正常的新陳代謝過(guò)程，原本房屋拆遷無(wú)可厚非。那么為何近年來(lái)城市房屋拆遷卻引發(fā)了頻繁的社會(huì)糾紛？為何這一問(wèn)題竟愈演愈烈？這些問(wèn)題似乎應(yīng)當(dāng)值得認(rèn)真的思考。

筆者認(rèn)為糾紛產(chǎn)生的直接原因在于拆遷補(bǔ)償達(dá)不成一致。近年來(lái)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)升溫，房?jī)r(jià)的上漲之勢(shì)令人咋舌。對(duì)于很多普通百姓而言，房?jī)r(jià)與收入的巨大差距使得買房已成為一件近乎遙不可及的事。此時(shí)如果他們的房屋被拆遷卻得不到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，那么很可能意味著在他們?cè)谑ダ戏孔拥耐瑫r(shí)很難再購(gòu)買一套新住宅。

二、從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析城市房屋拆遷中各主體的作用

目前看來(lái)，城市房屋拆遷過(guò)程中涉及的主體包括：地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、被拆遷人、專業(yè)拆遷隊(duì)等。下面本文將試著從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析前三者在城市房屋拆遷過(guò)程中所起的作用。

（一）地方政府

地方政府在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城市房屋拆遷過(guò)程中的主要職權(quán)包括：第一，出讓土地的建設(shè)用地使用權(quán)，收取相應(yīng)的出讓金；第二，進(jìn)行相關(guān)的行政審批。地方政府主要依靠已有的制度、出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)、公布有關(guān)政策以及其他具體行政行為來(lái)履行自身職能。

1、從產(chǎn)權(quán)制度的角度分析

從現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度的角度來(lái)看，我國(guó)已具備了相對(duì)完善的房屋產(chǎn)權(quán)制度。城市房屋已經(jīng)建立起產(chǎn)權(quán)登記制度，例如在房屋買賣過(guò)程中房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是以到登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記為標(biāo)準(zhǔn)的。房屋的產(chǎn)權(quán)證就是房屋所有者享有房屋所有權(quán)的權(quán)屬證明。由于產(chǎn)權(quán)界定清晰，因此對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán)的拆遷補(bǔ)償也是明確的。

但是，對(duì)于土地使用權(quán)制度卻較為模糊。房屋與土地是不可分割的整體，因此房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中就產(chǎn)生了問(wèn)題。其中主要的問(wèn)題包括：第一，房、地補(bǔ)償?shù)慕缍ú磺?；第二，公民是否享有土地使用?quán)并不明確。[2]根據(jù)2007年頒布的《物權(quán)法》的規(guī)定，如果流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，那么附著于其上的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施也應(yīng)一并處分。按照這一規(guī)定，在房屋拆遷之前的征收補(bǔ)償階段，對(duì)于被拆遷者的補(bǔ)償不僅應(yīng)包括對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對(duì)于土地使用權(quán)的補(bǔ)償。但是，目前對(duì)于土地使用權(quán)應(yīng)如何補(bǔ)償卻沒(méi)有明確的規(guī)定。立法、政策上的空白導(dǎo)致的情況是“以房屋補(bǔ)償掩蓋了土地”或是“在處置房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)將土地含入其中，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)本身又單獨(dú)重復(fù)處置”[3]。土地使用權(quán)權(quán)屬問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一在于該權(quán)屬的來(lái)源。我國(guó)土地使用權(quán)的取得主要分為兩種方式，一種是通過(guò)無(wú)償?shù)膭潛苋〉茫硪环N是通過(guò)政府的有償出讓取得。因此在補(bǔ)償時(shí)也應(yīng)采取不同的措施。筆者認(rèn)為，如果是前者在拆遷補(bǔ)償過(guò)程中應(yīng)基于保證百姓的基本生活的考慮給予適當(dāng)補(bǔ)償，但對(duì)于后者就應(yīng)該予以充分足額的補(bǔ)償，而且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還應(yīng)參考該地段在發(fā)展過(guò)程中升值的部分。筆者認(rèn)為政府應(yīng)盡快彌補(bǔ)這一立法、政策上的空白，為完善與城市房屋拆遷相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度而盡職盡責(zé)。

“稀缺性是人們建立產(chǎn)權(quán)或?qū)Y源設(shè)置權(quán)力安排的基本前提”[4]。對(duì)于國(guó)家而言土地是稀缺的資源，因此國(guó)家需要建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度以維系土地資源的良性使用和流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)的形成機(jī)制主要有四個(gè)方面，包括武力、意識(shí)形態(tài)、習(xí)俗習(xí)慣和國(guó)家或者其他機(jī)構(gòu)實(shí)施的行為[5]。個(gè)人任何的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度依賴于三個(gè)方面，第一，個(gè)人為了保護(hù)該產(chǎn)權(quán)的努力；第二，他人企圖分享該產(chǎn)權(quán)的努力；第三，任何第三方為保護(hù)這項(xiàng)權(quán)利的努力。房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)制度的形成主要是依靠國(guó)家的制度設(shè)計(jì)和長(zhǎng)期以來(lái)的習(xí)慣。良好的產(chǎn)權(quán)制度能夠?qū)τ诒Ｗo(hù)產(chǎn)權(quán)起到積極的作用，而目前我國(guó)在城市房屋拆遷過(guò)程中涉及的產(chǎn)權(quán)制度卻尚不能起到這樣的作用。接連發(fā)生的拆遷糾紛似乎在說(shuō)明：產(chǎn)權(quán)所有者為了保護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)而在不懈抗?fàn)帯７康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)商企圖分享這一產(chǎn)權(quán)，因此其也沒(méi)有絲毫的放松。但是，地方政府作為第三方，其在保護(hù)這項(xiàng)權(quán)利時(shí)所作出的努力似乎還有較大的欠缺。

2、從交易費(fèi)用的角度分析

地方政府的行為可能導(dǎo)致交易費(fèi)用的增加，這主要體現(xiàn)在地方政府的立法、決策及行政過(guò)程中。

地方政府擁有廣義上的立法權(quán)，即地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐木唧w拆遷過(guò)程、補(bǔ)償情況等有權(quán)力出臺(tái)一些地方性法規(guī)。在這個(gè)過(guò)程中就很可能出現(xiàn)立法上的設(shè)租尋租行為，這一行為將導(dǎo)致房屋拆遷過(guò)程中交易費(fèi)用的上升，而被拆遷者很可能成為這一成本提升最終的承擔(dān)者。導(dǎo)致的結(jié)果將是被拆遷者所得的拆遷補(bǔ)償不合理，進(jìn)而觸發(fā)各種房屋拆遷糾紛。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，在憲法秩序的作用下可以通過(guò)生產(chǎn)性努力和分配性努力來(lái)獲得利潤(rùn)。在行政權(quán)力無(wú)法受到有效監(jiān)管的情況下，擁有立法權(quán)、決策權(quán)的地方政府，很可能利用其分配性努力獲得高額利潤(rùn)。

根據(jù)法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系的相關(guān)理論進(jìn)行分析，每一種規(guī)則都代表利益的重新分配，因此為了在新一輪的利益分配中得到更多的利益，相關(guān)利益集團(tuán)必然會(huì)在制定規(guī)則時(shí)進(jìn)行游說(shuō)，發(fā)出自己的聲音。而此時(shí)作為被拆遷者的百姓由于處于較為弱勢(shì)的地位，其聲音很難得到傳達(dá)。如果立法者在立法時(shí)主要考慮的是某些利益集團(tuán)的利益和本部門的利益，而未考慮包括被拆遷者在內(nèi)的其他各利益攸關(guān)方的利益，那么制定出的法律就很可能不能保證公平。

（二）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，其秉持著經(jīng)濟(jì)人理性在市場(chǎng)中必然是尋求交易成本的最小化和利潤(rùn)的最大化。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的利益集團(tuán)理論，“假設(shè)一國(guó)基本的社會(huì)制度和政治制度為既定，從政治市場(chǎng)中利益集團(tuán)互相作用的角度解釋各產(chǎn)業(yè)部門的產(chǎn)權(quán)安排”，獲得利益的方法主要有兩種：第一，服從既定制度安排，追求最低投入；第二，對(duì)統(tǒng)治者、立法者、政府官僚進(jìn)行游說(shuō)爭(zhēng)取有利于自己的法律和規(guī)則的變化。[6]目前，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了取得自身的利益，往往就會(huì)采取后一種措施。通過(guò)游說(shuō)表達(dá)自身的利益需求，從而使政策發(fā)生傾斜。

2003年湖南省嘉禾拆遷事件轟動(dòng)一時(shí)，當(dāng)?shù)卣疄榱瞬疬w打出的標(biāo)語(yǔ)令人感到可氣可笑——“誰(shuí)不顧嘉禾的面子，誰(shuí)就被摘帽子”、“誰(shuí)工作通不開(kāi)路子，誰(shuí)就要換位子”、“誰(shuí)影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”。在這樣轟轟烈烈的拆遷政策下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商僅以210萬(wàn)元人民幣就取得了超過(guò)12萬(wàn)平方米的國(guó)有土地使用權(quán)，該開(kāi)發(fā)商相當(dāng)于每平米僅支付了人民幣30元！[7]開(kāi)發(fā)商降低了購(gòu)置土地使用權(quán)的費(fèi)用，但這對(duì)于被拆遷者卻并無(wú)利益可言。若長(zhǎng)此以往，城市房屋拆遷的沖突必然是不可避免的。

（三）被拆遷者

在城市房屋拆遷的過(guò)程中，被拆遷者處于最為弱勢(shì)的地位。當(dāng)然不能排除有被拆遷者利用房屋拆遷之機(jī)漫天要價(jià)，但大多數(shù)被拆遷者只是希望能夠有足夠的補(bǔ)償以使其能夠另辟新居。

房屋是對(duì)于大多數(shù)家庭而言是其最重要的不動(dòng)產(chǎn)，如果房屋拆遷之前的征收補(bǔ)償不合理，被拆遷者將面臨無(wú)居所的危境，他們很可能通過(guò)各種途徑阻攔拆遷。這不僅將提高房屋拆遷的成本，同時(shí)也將提高維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的成本。

三、城市房屋拆遷制度的變遷

2009年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院五位教授就《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》向全國(guó)人大常委會(huì)提出了審查建議，其中特別提到了房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題。在2010年1月29日，國(guó)務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站上公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。法律規(guī)定的變化在一定意義上也是制度的變遷。在征求意見(jiàn)稿中對(duì)于被拆遷戶的權(quán)利有了更全面的保護(hù)，例如在征求意見(jiàn)稿第32條第2、3款中規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷。任何單位和個(gè)人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施搬遷。”這些條文都是針對(duì)過(guò)去在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)過(guò)的房屋拆遷問(wèn)題所作出的法律規(guī)定，體現(xiàn)了立法上的進(jìn)步。從之前某些地方政府為了謀私利而侵害被拆遷者的利益，到全國(guó)性的拆遷法規(guī)的修改，這一過(guò)程使人不由想起諾斯悖論，即國(guó)家的存在既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，又是經(jīng)濟(jì)衰敗的根源。將這一悖論放之于房屋拆遷過(guò)程亦是如此。政府公正合理的立法行為是房屋拆遷有序進(jìn)行的保障，但是一些政府的設(shè)租尋租行為又是產(chǎn)生房屋拆遷糾紛的原因。諾斯悖論似乎又并非是真正的悖論，國(guó)家的正、負(fù)面利益可能是兼容的，這取決于統(tǒng)治者對(duì)短期利益與長(zhǎng)期利益的選擇。只要這種選擇是得當(dāng)?shù)模敲措p贏的局面是有可能出現(xiàn)的。筆者認(rèn)為，這一雙贏局面取得的前提是地方政府在制定決策時(shí)應(yīng)更傾向于使用其道德人理性而非經(jīng)濟(jì)人理性。超級(jí)秘書網(wǎng)

“只有當(dāng)制度創(chuàng)新與變遷有利可圖，人們才會(huì)發(fā)動(dòng)制度創(chuàng)新與變遷。”[8]由于十幾年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了的巨大變化，城市房屋拆遷制度也走向了變革的十字路口。解決目前城市房屋拆遷的矛盾的確需要新制度的供給。然而推動(dòng)變革的動(dòng)力并不統(tǒng)一，不同主體有著不同的利益訴求。對(duì)于某些主體而言，制度變遷的可圖之利尚不明顯，因此其難有動(dòng)力推動(dòng)制度的變化。筆者認(rèn)為房屋拆遷的制度變遷將沿著一條漸進(jìn)式的道路前進(jìn)。這對(duì)于被拆遷者而言意味著其財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害或者補(bǔ)償不合理、不足額的情況還要更長(zhǎng)的一段時(shí)間才能夠解決。這對(duì)于政府而言，意味著還需付出更多的行政成本來(lái)解決變革完成之前的拆遷糾紛。城市房屋拆遷制度的變遷是需要各方利益主體付出相應(yīng)成本的。為了維護(hù)社會(huì)秩序，保障至少是最基本的公平與人權(quán)，政府應(yīng)為此做出更多的努力。也許新晉的《國(guó)有地上房屋征收與補(bǔ)償條例》就是這一變革的曙光。

四、結(jié)論

城市房屋拆遷涉及被拆遷人關(guān)切的重要利益，涉及政府維護(hù)社會(huì)安定的目標(biāo)，涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)利潤(rùn)最大化的需求。隨著矛盾的凸顯，這一制度的變化也許已經(jīng)開(kāi)始。就筆者的觀察，在這一制度變遷的過(guò)程中亟需解決問(wèn)題包括：房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題；完善立法以降低拆遷過(guò)程中的交易成本；設(shè)立有效的監(jiān)督以防止地方政府在拆遷過(guò)程中的設(shè)租尋租行為。如果有良法的保障、良策的護(hù)航，良性循環(huán)的城市房屋拆遷制度也許就不遠(yuǎn)了。

【參考文獻(xiàn)】

[1]馮玉軍，《權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國(guó)當(dāng)前城市房屋拆遷問(wèn)題的法律和經(jīng)濟(jì)分析》[J]，《中國(guó)法學(xué)》，2007年第4期

[2]李蕊，《房屋拆遷補(bǔ)償與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)》，《河北法學(xué)》[J]，2004年第22卷第10期

[3]劉祥元，《城市房屋拆遷制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，《東岳叢論》[J]，2007年

[4]程恩富，胡樂(lè)明，《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》[M]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2005年版，第32頁(yè)

[5]程恩富，胡樂(lè)明，《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》[M]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2005年版，第35頁(yè)

[6]程恩富，胡樂(lè)明，《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》[M]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2005年版，第66頁(yè)

[7]馮玉軍，《權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國(guó)當(dāng)前城市房屋拆遷問(wèn)題的法律和經(jīng)濟(jì)分析》[J]，《中國(guó)法學(xué)》，2007年第4期

[8]程恩富，胡樂(lè)明，《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》[M]，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2005年版，第195頁(yè)