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《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提到：我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度是在高等教育改革完成后逐步建立起來(lái)的，完善中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度是我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。民辦高校是我國(guó)高校類型中一個(gè)重要的組成部分。民辦高校的經(jīng)濟(jì)資本具有相對(duì)獨(dú)立性，董事會(huì)運(yùn)作下的管理模式也更加適應(yīng)了現(xiàn)代先進(jìn)管理，民辦機(jī)制的辦學(xué)自主權(quán)也是保證其更有利發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，因此民辦高校的民辦體制和運(yùn)行機(jī)制更適合于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度。

一、現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵

現(xiàn)代大學(xué)制度在國(guó)內(nèi)外并沒有統(tǒng)一的界定，但是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度已經(jīng)成為高等教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)制度起源于19世紀(jì)洪堡改革。當(dāng)時(shí)洪堡大學(xué)提出的大學(xué)精神成為了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的精髓。但是現(xiàn)代大學(xué)制度已經(jīng)不僅僅局限于高校自身，也已經(jīng)跳出校園走向了社會(huì)，大學(xué)的使命也正一步步在變化?，F(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵正在隨著社會(huì)發(fā)展而逐漸豐富起來(lái)。從公共管理學(xué)角度出發(fā)，大學(xué)制度建設(shè)已經(jīng)成為了社會(huì)公共事業(yè)中的一個(gè)部分，服務(wù)社會(huì)并且為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，從而成為社會(huì)生活中不可或缺的重要組成部分，這也許就是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的新內(nèi)涵，也是現(xiàn)代大學(xué)賦有時(shí)代性的表現(xiàn)。

二、現(xiàn)代民辦大學(xué)制度建設(shè)的路徑選擇

在公共管理視角下如果政府對(duì)于政策和法規(guī)制定不健全，民辦高校自身管理不規(guī)范，往往存在制度缺失。因此從民辦高校所處的社會(huì)系統(tǒng)來(lái)看，政府與民辦高校之間有兩種不同層次的關(guān)系：一是民辦高校在政府合理調(diào)控和作用下健康繁榮發(fā)展；二是由于政府的錯(cuò)位、越位等管理方式的不同束縛住了現(xiàn)代民辦高校的發(fā)展。處理好兩者之間的關(guān)系就顯得十分重要，現(xiàn)代民辦高校也正積極尋求解決與政府和諧發(fā)展的途徑和方法，建立健全的大學(xué)章程制度是一種大膽的嘗試和創(chuàng)新，也是解決如何建立現(xiàn)代民辦大學(xué)制度的重要載體。

（一）政府轉(zhuǎn)變教育管理職能，提供強(qiáng)有力的監(jiān)督體制

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的民辦高等院校依然存在著政府在教育管理領(lǐng)域的“越位”和“錯(cuò)位”等現(xiàn)象。政府對(duì)于社會(huì)管理一般在提供制度建設(shè)、社會(huì)秩序保障、完善和協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)能上發(fā)揮作用，對(duì)于高等教育管理上也提供了相應(yīng)的法律法規(guī)保障，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)教育制度的管理和調(diào)控，通過(guò)財(cái)政撥款等措施來(lái)為各類教育事業(yè)提供經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)階段對(duì)民辦高等教育事業(yè)也投入了更多的經(jīng)費(fèi)支持。政府對(duì)待民辦高等事業(yè)管理要正確把握度量，轉(zhuǎn)變管理理念，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將中介機(jī)構(gòu)和組織引入到我國(guó)政府對(duì)民辦高等教育的管理上來(lái)，通過(guò)間接管理的方式改善治理關(guān)系和方式。積極發(fā)揮教育中介組織的作用，對(duì)民辦高等院校的教育質(zhì)量進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，政府從宏觀上對(duì)民辦高等教育實(shí)施引導(dǎo)，并不直接進(jìn)行具體事務(wù)的實(shí)施和操作。在民辦高校的財(cái)政資助方面，由于社會(huì)大眾對(duì)民辦性質(zhì)的不理解和不確定性，經(jīng)濟(jì)投入和財(cái)政支出都相對(duì)較少，民辦高校能在政策上得到支持，而資金支撐則要依靠學(xué)校自身發(fā)展。

（二）完善高校自身管理機(jī)制，建立現(xiàn)代民辦大學(xué)制度

現(xiàn)代民辦大學(xué)制度圍繞教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)三大職能最終建立起來(lái)，而民辦高校自身的管理體制是限制和制約其發(fā)展的關(guān)鍵，民辦高等院校的自身實(shí)際情況也有所不同。民辦高校在運(yùn)行過(guò)程中存在著自身的問題，例如民辦高校招生問題、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題、教學(xué)質(zhì)量問題等方面。因此要建立一個(gè)合理、高效、穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)代民辦大學(xué)制度建設(shè)是至關(guān)重要的。首先，民辦高校要確立“民辦”的教育定位，離不開政府的有力引導(dǎo)?，F(xiàn)代民辦大學(xué)的內(nèi)部制度指的是建立完善的理事會(huì)或董事會(huì)制度，以及促進(jìn)民辦高校內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制這兩方面的內(nèi)容。其次，依據(jù)辦學(xué)體制的不同，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，同時(shí)加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)和教學(xué)委員會(huì)建設(shè)，發(fā)揮教授、專家在教學(xué)、科研決策中的作用。再次，發(fā)揮教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、教職工大會(huì)的作用，加強(qiáng)民主管理，擴(kuò)大系部管理職能，充分發(fā)揮系部的作用，改革人事分配制度。這些措施都很好地促進(jìn)了民辦高校體制機(jī)制的創(chuàng)新，并且相互聯(lián)系，相輔相成。

（三）民辦高校建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)

著名學(xué)者E.菲呂博騰和S.佩杰威齊通過(guò)產(chǎn)權(quán)有關(guān)理論文獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，產(chǎn)權(quán)主要指由于物的存在而建立起來(lái)的使用者們之間相互影響的行為關(guān)系，不僅僅指人和物產(chǎn)生的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的主要功能就是幫助人形成他與其他人進(jìn)行交易的預(yù)期，從而引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大的內(nèi)化為激勵(lì)。產(chǎn)權(quán)也存在著配置不合理導(dǎo)致的一系列問題。所謂“產(chǎn)權(quán)界定”是指“國(guó)家依法劃分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體形式權(quán)利的財(cái)產(chǎn)范圍及管理權(quán)限的一種法律行為”“，誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”是產(chǎn)權(quán)界定的原則。也有些民辦高校的投資主體是多元化的，存在著顯性投資和隱形投資。例如省市政府的非連續(xù)資金投入，依托原先高校的品牌影響、教學(xué)與管理的投入，市政府及相關(guān)部門的無(wú)條件支持與配合。如何合理界定這些產(chǎn)權(quán)的歸屬，都是民辦高校持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題。要建立完善的產(chǎn)權(quán)制度，省市政府作為主辦者和民辦高校要進(jìn)一步明確與其之間的關(guān)系，完善科學(xué)合理、相互制約的法人治理結(jié)構(gòu)，使其有效地發(fā)揮作用。

三、建立健全大學(xué)章程是現(xiàn)代民辦大學(xué)制度建設(shè)的重要載體

政府需要通過(guò)對(duì)高校的整體規(guī)劃、制定政策立法、合理評(píng)估和資助撥款等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的管理和服務(wù)職能，依法治校是進(jìn)一步明確高校與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系和范圍的重要方式。

（一）制定實(shí)施大學(xué)章程是依法治校的重要環(huán)節(jié)

現(xiàn)階段，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程中還存在很多不可回避的問題。如何理順政府與高校自身的關(guān)系，最根本的是要有治理和管理依據(jù)。引入適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的組織管理制度，都要以法律法規(guī)為根本。當(dāng)前四個(gè)全面中要求要全面依法治國(guó)，高等教育事業(yè)也是國(guó)家建設(shè)的一個(gè)部分，應(yīng)該遵循依法治校的基本原則，才能夠穩(wěn)定、健康、長(zhǎng)久發(fā)展。大學(xué)章程正是這樣一種法律性制度，是高校自我約束的內(nèi)部法則。在制定大學(xué)章程的過(guò)程中，能夠全面并完善地分析高校所處的內(nèi)外部的法理關(guān)系，合理處理高校內(nèi)部治理的重要內(nèi)容。以人為本是民辦大學(xué)章程制度建設(shè)的根本目標(biāo)，能夠起到促進(jìn)民辦教育發(fā)展，提升民辦學(xué)校教學(xué)水平，幫助其自身良好健康發(fā)展。這里談到的章程建設(shè)的主導(dǎo)者并不是政府，但是不能否認(rèn)政府在對(duì)建設(shè)大學(xué)章程時(shí)所起到的重要作用。單純地認(rèn)為大學(xué)章程建設(shè)僅僅是大學(xué)內(nèi)部自身制度的建設(shè)的觀點(diǎn)是片面的，我們不僅要分析大學(xué)自身發(fā)展的內(nèi)部原因，更要聯(lián)系發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問題存在的外部環(huán)境，這里就有政府、國(guó)家和社會(huì)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的新的變革。實(shí)際上，政府和大學(xué)本身才是制定大學(xué)章程建設(shè)的真正主體，尤其是在民辦高等教育中建立合情合理的大學(xué)章程是十分重要的。建立健全的大學(xué)章程，是政府有效管理民辦高等學(xué)校的有效途徑之一。大學(xué)章程制度規(guī)定了大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)、學(xué)校與政府、學(xué)校與社會(huì)之間的關(guān)系。如何使民辦高校的發(fā)展適應(yīng)政府、社會(huì)、學(xué)校自身的需要，制定完善的大學(xué)章程是一種十分理想的法律途徑，是對(duì)大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)相互連接的具體規(guī)定。大學(xué)章程在高校內(nèi)部管理上有著不可替代的作用，是法律法規(guī)的基本要求，是高校管理的現(xiàn)實(shí)需要，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的主要內(nèi)容。

（二）大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)管理的重要保證

積極尋求大學(xué)章程制度建設(shè)，正是一種合理合法規(guī)范大學(xué)建設(shè)的根本大法。建立大學(xué)章程，能夠有效地使大學(xué)擁有自主辦學(xué)的權(quán)利，在法律上成為一個(gè)獨(dú)立法人，也擁有獨(dú)立的辦學(xué)資格，這樣就能承擔(dān)起獨(dú)立的法律責(zé)任，另一方面還可以有效地協(xié)調(diào)好與政府之間的關(guān)系。建立大學(xué)章程，正是能夠解決這樣一個(gè)問題，既能避免政府過(guò)度使用權(quán)力，又能夠規(guī)制大學(xué)在法律范圍內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部事務(wù)管理，給大學(xué)自身一個(gè)開放寬松的自我管理空間。一定程度上來(lái)說(shuō)，這擺正了政府對(duì)大學(xué)管理的角色問題，也滿足了大學(xué)進(jìn)行自主管理的需求?，F(xiàn)代民辦大學(xué)制度的建設(shè)離不開國(guó)家與政府的制度設(shè)計(jì)，也同樣離不開高等院校自身的內(nèi)部的管理。民辦大學(xué)可以更好地促進(jìn)其從內(nèi)部采用現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，而公共治理制度則可以更好地規(guī)范和約束國(guó)家和政府從外部為民辦大學(xué)發(fā)展提供保障。從民辦大學(xué)開始建立健全現(xiàn)代大學(xué)制度是一條高效、便捷的高等教育改革途徑。

作者：馬寧 單位：宿遷學(xué)院講師