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編者按:本文主要從隨著各項(xiàng)改革的不斷深入和發(fā)展,傳統(tǒng)的宏觀重大決策機(jī)制所表現(xiàn)出來(lái)的弊端已經(jīng)日益凸顯出來(lái);各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)反復(fù)證明著這樣一個(gè)真理,宏觀重大決策的成功是一個(gè)國(guó)家最大的成功,反之,宏觀重大決策的失誤是一個(gè)國(guó)家最大的失誤,古今中外沒(méi)有例外;這是實(shí)現(xiàn)宏觀重大決策民主化和科學(xué)化的需要;建立官方、半官方、民間性質(zhì)的沒(méi)有隸屬關(guān)系的獨(dú)立的決策咨詢機(jī)構(gòu),這既是黨和政府發(fā)揚(yáng)民主,服務(wù)好人民群眾的前提和基本要求,也是科學(xué)決策的客觀需要,對(duì)宏觀重大決策機(jī)制存在問(wèn)題與改革進(jìn)行講述。其中,主要包括:建立宏觀重大決策運(yùn)行的科學(xué)機(jī)制,是適應(yīng)社會(huì)生活日趨復(fù)雜化、專業(yè)化的客觀要求、可在政策上、人才上、資金上給予一定的幫助和支持,如果其提出的決策方案被采用,還可以給予獎(jiǎng)勵(lì),具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn):
摘要:我國(guó)傳統(tǒng)的宏觀重大決策機(jī)制存在著嚴(yán)重的弊端,其主要特征是決策方案一般只由一套班子或一個(gè)部門(mén)來(lái)設(shè)計(jì)一套方案,因?yàn)檫@一方案究竟是最佳,還是比較佳,甚至只是一般,或許還有僥幸的成份?即使成功其程度也無(wú)法進(jìn)行比較,萬(wàn)一失敗后果則不堪設(shè)想。為此筆者建言,應(yīng)建立官方、半官方、民間性質(zhì)的三套決策咨詢機(jī)構(gòu)。
關(guān)鍵詞:宏觀決策、改革、思考。
一、隨著各項(xiàng)改革的不斷深入和發(fā)展,傳統(tǒng)的宏觀重大決策機(jī)制所表現(xiàn)出來(lái)的弊端已經(jīng)日益凸顯出來(lái)。作為政治文明建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容之一,傳統(tǒng)的現(xiàn)行的宏觀重大決策機(jī)制改革已經(jīng)是迫在眉睫。所謂決策,簡(jiǎn)單地說(shuō)就是拿主意、作決定,即是指?jìng)€(gè)體或群體為實(shí)現(xiàn)某一目的所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇的過(guò)程。那么所謂宏觀重大決策,在我國(guó)就是指執(zhí)政黨--------共產(chǎn)黨和國(guó)家的最高決策,它是關(guān)系到國(guó)家和民族前途命運(yùn)與最大利益的行為設(shè)計(jì)和抉擇的過(guò)程。正是因?yàn)楹暧^重大決策關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的前途與命運(yùn),所以,我們每一位炎黃子孫都從內(nèi)心深處和感情上希望黨和國(guó)家的所有重大決策都最佳化、最優(yōu)化,都取得最大的成功。
但是宏觀重大決策的成功與否是不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的,它總是遵循著自身的客觀規(guī)律運(yùn)行,從建國(guó)六十年來(lái)宏觀重大決策的施行情況來(lái)看,黨和國(guó)家做出的一系列宏觀重大決策,有的就非常成功,有的則一般,還有的甚至使我們的國(guó)家和民族遭受到了嚴(yán)重的挫折和損失。這些都促使有志之士去認(rèn)真思考,從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),吸取教訓(xùn)。因此,早在上個(gè)世紀(jì)八十年代初期,黨和國(guó)家就把宏觀重大決策的改革列入了議事日程,并且嘗試著做了許多可貴的探索。
鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出:
“黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及其他制度,需要改革的很多。我們要不斷總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn),深入調(diào)查研究,集中正確意見(jiàn),從中央到地方,積極地,有步驟地繼續(xù)進(jìn)行改革?!雹偃f(wàn)里同志于1986年7月在《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》的講話中指出:“所謂決策科學(xué)化,首先就要民主化。沒(méi)有民主化,不能廣開(kāi)思路,廣開(kāi)言路,就談不上尊重知識(shí),尊重人才,尊重人民的創(chuàng)造智慧,尊重實(shí)踐,就沒(méi)有科學(xué)化。反過(guò)來(lái)說(shuō)所謂決策民主化,必須有科學(xué)的含義,有科學(xué)的程序和方法。否則只是形式的民主,而不是真正的民主。”②這篇講話使決策的民主化和科學(xué)化原則日益深入人心,也為決策制度的改革提供了正確的方向。經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐,我國(guó)在宏觀重大決策民主化、科學(xué)化的進(jìn)程中,取得了可喜的成績(jī),但是也存在著不盡如人意的地方,這就需要對(duì)政治體制改革中的重要內(nèi)容之一———決策制度繼續(xù)進(jìn)行改革。同志明確指出“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化,完善決策信息和智力支持系統(tǒng),增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度,制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)。”③筆者認(rèn)為,宏觀重大決策制度的改革重點(diǎn)是迅速建立中國(guó)的思想庫(kù)、智囊團(tuán)。因?yàn)楝F(xiàn)行宏觀重大決策制度有利有弊,但總的看是弊大于利,其最突出的弊端是,決策的民主化有余,而科學(xué)化不足,不足住處主要是不符合科學(xué)決策的基本原則和程序的要求。因?yàn)樵诂F(xiàn)代科學(xué)決策中有一條重要的原則和程序就是:評(píng)估選優(yōu),抉擇方案。所謂評(píng)估選優(yōu),抉擇方案,最基本的要求是在決策時(shí),至少有兩套或兩套以上的備選方案供決策者選擇。惟此才能有所比較,有比較才能有鑒別和選擇,才有可能盡量避免宏觀重大決策的失誤。而現(xiàn)行宏觀重大決策不論是黨中央,還是國(guó)務(wù)院,乃至省、市、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)黨委和政府在決策時(shí),決策方案一般只由一套班子或一個(gè)部門(mén)來(lái)設(shè)計(jì),盡管這唯一的方案從它自身的體系來(lái)看,可能觀點(diǎn)正確,邏輯嚴(yán)密,資料翔實(shí),信息量大,鼓舞人心,但若沒(méi)有另外一套或幾套方案與之對(duì)照,誰(shuí)能保證它就一定是最佳方案呢?何況還違背了評(píng)估選優(yōu),抉擇方案的科學(xué)原則和程序,這也難以保證民主化的貫徹落實(shí)。換句話說(shuō),現(xiàn)行宏觀重大決策制度因?yàn)闆](méi)有完全遵循科學(xué)化的原則,所以越民主就越有可能走向決策科學(xué)化的反面。
二、
各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)反復(fù)證明著這樣一個(gè)真理,宏觀重大決策的成功是一個(gè)國(guó)家最大的成功,反之,宏觀重大決策的失誤是一個(gè)國(guó)家最大的失誤,古今中外沒(méi)有例外。因?yàn)辄h和國(guó)家的宏觀重大決策帶有總體性、全局性、根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性,所包涵的內(nèi)容是多層次、全方位的,它所涉及的內(nèi)容包括國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。所以,一旦決策失誤,其損失將是不可估量的。因此,我們必需以對(duì)國(guó)家和民族的前途命運(yùn)高度負(fù)責(zé)的精神和態(tài)度,慎之又慎。有人可能會(huì)反詰道,只用一套方案來(lái)決策不是也有許多成功的范例嗎?是的,只用一套方案來(lái)決策可能會(huì)成功,但是即便成功也不一定是最大的成功,因?yàn)檫@一方案究竟是最佳,還是比較佳,甚至只是一般,或許還有僥幸的成份?總之,因只能定性,難以量化,因而即使成功程度也無(wú)法進(jìn)行比較。
那么,只用唯一的一套決策備選方案去請(qǐng)各民主當(dāng)派,人民團(tuán)體,有關(guān)方面和各級(jí)代表協(xié)商、討論、征求意見(jiàn),然后使之不斷地豐富和完善,這種自上而下、自下而上的方法能否說(shuō)這一決策徹底體現(xiàn)了科學(xué)化的原則呢?回答是否定的。因?yàn)楝F(xiàn)行各級(jí)黨委和各級(jí)人民政府制定決策的一般具體過(guò)程是,首先由各級(jí)黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人找有關(guān)部門(mén)或?qū)iT(mén)班子,談一談自己對(duì)某個(gè)重大問(wèn)題的基本想法和總體思路,有關(guān)部門(mén)再根據(jù)他們所掌握的各種具體情況和信息,設(shè)計(jì)并制定出初步方案,雖然在此期間,領(lǐng)導(dǎo)人也可能多次推翻原稿,但是數(shù)易其稿形成一套初步方案后,再去發(fā)揚(yáng)民主、交其他人來(lái)討論征求意見(jiàn),由于受到當(dāng)時(shí)特定環(huán)境、氛圍、習(xí)慣、心理、以及原方案中內(nèi)在邏輯性的制約和影響,人們?cè)谟懻摗⑿薷脑桨笗r(shí),容易從原方案的思路出發(fā),產(chǎn)生一種思維定勢(shì),所以即使是修改的部分,也多是細(xì)枝末節(jié)的,一般很難從根本上、整體上、全局上提出新的修改意見(jiàn)。同時(shí)由于原方案在各方面征求意見(jiàn)時(shí),客觀上還存在著時(shí)間上、空間上、層次上和程度上的差異。因此參加討論的人們一般很難較為系統(tǒng)地全面地了解和掌握全局的情況,最多只能就原方案中的某一方面,某一部分提出看法和意見(jiàn),這就很難保證原方案整體的最佳性。
三、
綜所上述,筆者認(rèn)為應(yīng)該迅速建立國(guó)家宏觀重大決策的科學(xué)運(yùn)行機(jī)制,特別是建立有中國(guó)特色的決策思想庫(kù)、智囊團(tuán)。具體做法是,在現(xiàn)有的官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,另外至少應(yīng)該再組建兩套決策咨詢機(jī)構(gòu),即一套為半官方性質(zhì)的決策咨詢機(jī)構(gòu),這套機(jī)構(gòu)可由現(xiàn)在的各級(jí)社會(huì)科學(xué)院為基礎(chǔ)來(lái)組建;另一套為民間性質(zhì)的決策咨詢機(jī)構(gòu),這套機(jī)構(gòu)可由全國(guó)各地的一些重點(diǎn)高等院校為基礎(chǔ)來(lái)組建。作為宏觀重大決策改革的第一步,之所以提出建立官方、半官方、民間性質(zhì)的三套決策咨詢機(jī)構(gòu),主要是基于以下幾點(diǎn)理由:
第一,這是實(shí)現(xiàn)宏觀重大決策民主化和科學(xué)化的需要?,F(xiàn)行的各級(jí)黨委和政府官方的決策咨詢機(jī)構(gòu),具有制定宏觀重大決策的經(jīng)驗(yàn)、人才、信息、經(jīng)費(fèi)等多種優(yōu)勢(shì)和良好的基礎(chǔ)條件;而半官方的各級(jí)社會(huì)科學(xué)院,經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放后二十多年的建設(shè)和發(fā)展,現(xiàn)已經(jīng)在各方面都具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ),特別是集中了社會(huì)科學(xué)方面門(mén)類齊全的各種專家學(xué)者,他們具有較為強(qiáng)烈的參政議政的愿望,只是渠道過(guò)少,讓他們參加宏觀重大決策的方案制定工作,能夠?yàn)榘l(fā)揮他們的智慧提供用武之地;以全國(guó)各地一些高等院校組建的“民間性質(zhì)”的決策咨詢機(jī)構(gòu),具有地域分布廣泛,人才集中,信息靈敏,不受各級(jí)政府意志直接影響,不受文科和理科限制等優(yōu)勢(shì)。建立上述的宏觀重大決策運(yùn)行機(jī)制,符合決策科學(xué)化的原則,有利于決策的評(píng)估選優(yōu),有利于克服官僚主義,同時(shí)可以在不增加機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)和人員的條件下,獲得更多的決策備選方案。
第二,建立官方、半官方、民間性質(zhì)的沒(méi)有隸屬關(guān)系的獨(dú)立的決策咨詢機(jī)構(gòu),這既是黨和政府發(fā)揚(yáng)民主,服務(wù)好人民群眾的前提和基本要求,也是科學(xué)決策的客觀需要。我們的黨和政府是為人民群眾服務(wù)的,因此黨和政府的各項(xiàng)工作,包括宏觀重大決策都要體現(xiàn)群眾高興不高興,群眾贊成不贊成,群眾喜歡不喜歡,群眾答應(yīng)不答應(yīng)的要求。符合決策機(jī)制中“深入了解民情,充分反應(yīng)民意,廣泛集中民智”的要求。也是健全人民群眾利益表達(dá)和利益綜合的機(jī)制,使廣大人民群眾和社會(huì)各界的各種利益要求能及時(shí)、準(zhǔn)確地反映到黨和政府的決策中心并得到合理的采納。同時(shí),制定決策方案的過(guò)程,也是黨和政府與人民群眾交流、溝通的過(guò)程,它還是把黨和政府的意志向人民群眾宣傳、教育和發(fā)動(dòng)的過(guò)程,它能調(diào)動(dòng)人民群眾參政議政的積極性和創(chuàng)造性。
第三,建立宏觀重大決策運(yùn)行的科學(xué)機(jī)制,是適應(yīng)社會(huì)生活日趨復(fù)雜化、專業(yè)化的客觀要求。隨著社會(huì)生活和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,宏觀決策日趨復(fù)雜化、專業(yè)化,這使得宏觀重大決策的難度也日益增大。任何領(lǐng)導(dǎo)者都不可能是精通一切的專家,因此黨和政府要對(duì)日趨復(fù)雜化、專業(yè)化的宏觀重大問(wèn)題做出符合客觀規(guī)律要求的科學(xué)決策,這就必須借助于有關(guān)專家學(xué)者的知識(shí)和智慧。
總之,在上述決策咨詢機(jī)構(gòu)組建的初期,可在政策上、人才上、資金上給予一定的幫助和支持,如果其提出的決策方案被采用,還可以給予獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)在制度上必須明確規(guī)定,今后各級(jí)黨委和政府凡是在做出宏觀重大決策之前,都必須首先請(qǐng)這三套決策咨詢機(jī)構(gòu),圍繞著決策總目標(biāo),分別獨(dú)立地提出自己的決策備選方案。沒(méi)有三套以上意見(jiàn)不同的備選方案,不得進(jìn)入討論和決策程序。然后再將這三套方案同時(shí)提交給各派、人民團(tuán)體、各級(jí)、各界人士討論、廣泛征求意見(jiàn),在此基礎(chǔ)上各級(jí)決策機(jī)關(guān)通過(guò)評(píng)估選優(yōu),最后確定一套方案去貫徹、落實(shí)、執(zhí)行,只有建立起科學(xué)的決策機(jī)制、建立中國(guó)的決策思想庫(kù)、智囊團(tuán),這才是解決我們目前宏觀重大決策無(wú)法進(jìn)行選優(yōu)這一問(wèn)題的根本性措施之所在。
注釋:
①《鄧小平文選》(M)第2卷,北京人民出版社1989年5月第322頁(yè)。
②《新華文摘》(J)1986年第10期第122頁(yè)。[論*文*網(wǎng)]
③《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》(M)人民出版社2007年12月第29頁(yè)。
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