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摘要:我國教育行政管理體制受到WTO的教育貿(mào)易服務(wù)規(guī)則的挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在:全能、集權(quán)式的管理職能;滯后的管理方式;缺少法律制約的管理過程。面對挑戰(zhàn),我們應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變其管理職能、更新管理方式、建立相應(yīng)法律法規(guī),并轉(zhuǎn)變管理觀念,做好培訓(xùn)公務(wù)員和開發(fā)人力資源工作,加速推進(jìn)其自身改革。

一、教育行政管理體制改革的背景

根據(jù)烏拉圭談判的《貿(mào)易服務(wù)總協(xié)定(GeneralAgreementonTradeinServices)GATS》中的12項(xiàng)服務(wù)中的第5條——教育服務(wù),凡是承諾開放教育市場的國家,除了政府徹底資助的教育活動(dòng)外,凡帶有商業(yè)性的教育活動(dòng),所有協(xié)定簽署國都有權(quán)參加包括各級(jí)各類教育與培訓(xùn)服務(wù)的商業(yè)競爭。教育服務(wù)貿(mào)易有四種提供方式:1)跨境交付;2)境外消費(fèi);3)商業(yè)存在;4)自然人的流動(dòng)來具體實(shí)施[1]。我國在教育貿(mào)易服務(wù)中的具體承諾涉及到對于出國留學(xué)和培訓(xùn)、接受其他成員國來華留學(xué)生沒有限制;對于高等教育、成人教育、高中階段教育、學(xué)前教育和其它教育我們做出了有限開放市場的承諾;允許其他成員國來華開辦合作辦學(xué)性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)或進(jìn)行其他形式的合作辦學(xué),并允許外方在合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中控股;其他成員國在我國要以商業(yè)存在方式開展教育服務(wù),只能以合作辦學(xué)方式進(jìn)行,不能獨(dú)立在中國境內(nèi)向我國公民提供教育服務(wù);在中國境內(nèi)的中外合作辦學(xué)必須遵守《中外合作辦學(xué)條例》的規(guī)定;外籍個(gè)人教育服務(wù)提供者受到中國學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的聘用或邀請,可以到中國提供教育服務(wù)[2]。以上條款說明教育正在向開放貿(mào)易的趨勢發(fā)展,從基礎(chǔ)教育一直到高等教育和成人教育,市場都在不同程度地介入并產(chǎn)生影響,一個(gè)世界性開放的教育市場在中國悄悄發(fā)展。作為調(diào)控教育市場的中樞機(jī)制——教育行政管理體制,必然與WTO規(guī)則發(fā)生沖突,不得不進(jìn)行深層次的改革,以適應(yīng)教育市場的發(fā)展,適應(yīng)世界教育發(fā)展的趨勢。

二、教育行政管理體制面臨的挑戰(zhàn)

1.全能、集權(quán)式的管理職能

根據(jù)教育市場發(fā)展的需要,特別是WTO規(guī)則的要求,教育行政管理職能轉(zhuǎn)變還沒到位,行政管理中的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”的問題十分突出,效率低下。

第一,現(xiàn)有的教育行政管理人員觀念陳舊,缺乏服務(wù)觀,無法洞悉教育市場,無法充分利用本國民間教育資源和國際教育資源。雖然教育行政管理必須服務(wù)于教育,培植教育市場,保障社會(huì)、民營資本和企業(yè)走進(jìn)學(xué)校,卻由于各級(jí)教育行政管理權(quán)力的擴(kuò)張和地方、部門土政策,制約了企業(yè)走進(jìn)學(xué)校,民營資本向教育領(lǐng)域的流通;另外,由于缺乏較完善的教育法規(guī),設(shè)置人為障礙,擴(kuò)大不公平競爭,等等,這些都不符合WTO確定的非歧視、公平競爭等項(xiàng)基本原則。第二,教育行政管理,特別是地方教育行政管理部門,由于體制缺陷和利益驅(qū)動(dòng),對學(xué)校教育、學(xué)校走向社會(huì)、企業(yè)辦學(xué)校既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的問題普遍存在,其結(jié)果直接導(dǎo)致了地區(qū)教育封鎖、“條塊分割”、管理權(quán)限過度集中、資料信息壟斷、教育籌備資金困難,以及在政策執(zhí)行上的“上有政策,下有對策”。這些問題的存在客觀上擴(kuò)大了教育不公平以及教育資源的不合理配置和低效使用,不利于全國教育發(fā)展,不利于學(xué)校教育現(xiàn)代化和教育終身化體系的構(gòu)建,阻礙教育市場的形成。第三,雖然我國各種社會(huì)組織,如教育協(xié)會(huì)、民間教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)教育服務(wù)、教育網(wǎng)站、教育人才市場等,已有了相當(dāng)規(guī)模的發(fā)展,承接了相當(dāng)部分原由教育行政管理部門行使的職能,但教育行政管理部門仍然承擔(dān)了大量的本可以由社會(huì)組織行使的職能。這些管理者還是官本位思想意識(shí)濃厚,缺乏服務(wù)意識(shí),缺乏正確的教育管理觀。

2.滯后的管理方式

根據(jù)WTO規(guī)則的要求,管理必須實(shí)行公開、公正、透明度。但是許多教育行政管理部門習(xí)慣以“內(nèi)部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開展工作,“暗箱工作”、“隨意裁決”等問題時(shí)有發(fā)生。在行政管理過程中,屢屢出現(xiàn)內(nèi)部文件的權(quán)威大于部門法規(guī)政策,部門和地方規(guī)定大于國家法律法規(guī)的現(xiàn)象,甚至有時(shí)依據(jù)內(nèi)部決定或領(lǐng)導(dǎo)口頭指示就可以改變或變通既定規(guī)則的執(zhí)行。教育行政管理部門對學(xué)校事務(wù)進(jìn)行具體的干預(yù),行政審批事項(xiàng)過多過細(xì),辦事程序過于煩瑣。有些行政部門和地方熱衷于行使權(quán)力,承擔(dān)責(zé)任卻不足,而且出現(xiàn)了行政管理機(jī)關(guān)權(quán)利部門化、部門權(quán)利利益化、不當(dāng)利益合法化的非正?，F(xiàn)象,進(jìn)而導(dǎo)致濫用權(quán)利、權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、以權(quán)設(shè)阻等消極腐敗問題,損害了教育行政管理部門的公共形象。

3.缺少法律制約的管理過程

教育行政管理過程執(zhí)法混亂,行政行為不規(guī)范,亂收費(fèi)、亂攤派、亂設(shè)卡等問題屢禁不止,教育局、教育委員會(huì)、教育人事機(jī)關(guān)、教育勞動(dòng)服務(wù)處、教師評(píng)審機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)教育科、教育法制股等熱點(diǎn)部門的執(zhí)法不規(guī)范問題較為突出。目前我國教育法規(guī)主要包括:基礎(chǔ)教育法、職業(yè)技術(shù)教育的部門法、高等教育法、成人教育法、殘疾人教育法、社會(huì)教育法、義務(wù)教育法、教師法、教育經(jīng)費(fèi)法[3]以及《中外合作辦學(xué)條例》等。這些法律法規(guī)主要是規(guī)范學(xué)校的行為和管理,對行政管理行為實(shí)行制約,但沒有涉及或觸及不深WTO規(guī)則給教育帶來的沖擊和發(fā)展的法律,沒有與國際教育法規(guī)慣例接軌。同時(shí),教育行政管理監(jiān)測方法不科學(xué),統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺乏透明度和可靠性。“上級(jí)壓下級(jí),層層加碼,馬到成功;下級(jí)騙上級(jí),層層加水,水到渠成,”以及“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、教育行政管理體制應(yīng)對WTO規(guī)則的措施

1.轉(zhuǎn)變管理職能

按照WTO規(guī)則的要求,教育行政管理部門對教育管理要由全能向有限轉(zhuǎn)變,從微觀行政管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變,從集權(quán)走向集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。教育行政管理組織的工作與學(xué)校工作應(yīng)是宏觀調(diào)控與微觀實(shí)施的關(guān)系。教育行政管理組織主要是通過制定政策、方針、法規(guī)、計(jì)劃對學(xué)校進(jìn)行規(guī)范、指導(dǎo),通過檢查、督導(dǎo)、評(píng)估以及提供教材、教學(xué)計(jì)劃、信息等對學(xué)校施加影響和為學(xué)校服務(wù)。而學(xué)校在堅(jiān)持教育方針、政策、法規(guī)和執(zhí)行教學(xué)計(jì)劃的情況下,組織

具體的教育、教學(xué)活動(dòng)及由此對學(xué)校所進(jìn)行的常規(guī)性管理,教育行政管理組織不得干預(yù)。教育行政管理部門要適應(yīng)教育面向市場的需要,不再對學(xué)校的微觀管理進(jìn)行行政干涉,從教育參與者向“教育市場”秩序維護(hù)者轉(zhuǎn)變,使學(xué)校真正成為參與國內(nèi)外教育市場的競爭主體。在各級(jí)各類學(xué)校進(jìn)入教育市場的進(jìn)程中,教育部門在國務(wù)院的授權(quán)下有義務(wù)促成全國統(tǒng)一的教育市場,保證WTO規(guī)則在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實(shí)施。教育行政管理部門要保障外國企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人投資中國教育,聯(lián)合辦學(xué),創(chuàng)造一個(gè)統(tǒng)一、公正、法制下的自由市場環(huán)境;同時(shí),在國際教育市場要主動(dòng)維護(hù)國內(nèi)不同學(xué)校投資主體的權(quán)益,積極參與國際教育市場規(guī)則的制訂和修改,努力爭取入世的正效應(yīng)。

另一方面,教育部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能、服務(wù)職能,維護(hù)教育合理、持續(xù)發(fā)展職能,增強(qiáng)與社會(huì)的融合程度,為教育事業(yè)發(fā)展和各種教育競爭創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。教育行政管理部門要有意識(shí)地培養(yǎng)和借助社會(huì)中介組織,為教育行政管理職能的轉(zhuǎn)移提供承接載體,以形成“小教育行政,大教育部門”、“小教育機(jī)構(gòu),大服務(wù)”、“小教育機(jī)構(gòu),大面積提供教育機(jī)會(huì)”的格局。

2.更新管理方式

我國的教育行政管理權(quán)力最終應(yīng)趨于相互靠攏、相互協(xié)調(diào),向均權(quán)化發(fā)展,促使中央與地方行政管理權(quán)限逐步走向合理分配。教育行政管理授權(quán)體系無論是外部授權(quán)還是內(nèi)部權(quán)力分配,都要做到程序合法、職權(quán)分明、權(quán)責(zé)一致、權(quán)利明確、內(nèi)容全面,杜絕行政管理權(quán)力的絕對人格化;監(jiān)督權(quán)的授予要實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利動(dòng)態(tài)平衡的預(yù)防性法律機(jī)制的調(diào)節(jié)。權(quán)利的分配要求我國在中央或地方都設(shè)有專門的主管教育的行政機(jī)構(gòu),以盡量維持教育行政專業(yè)部門適度的獨(dú)立性。在教育部門實(shí)行管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和管理人員的專業(yè)化,教育部才能制訂完善的依法行政的管理體制,強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度,通過相應(yīng)的行政復(fù)議制度、行政檢查制度、追究行政責(zé)任制度保證教育法規(guī)在全國的統(tǒng)一實(shí)施,實(shí)現(xiàn)管理過程的透明性、可預(yù)見性、公開性。

這里需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),我國加入WTO,對教育行政信息處理能力提出了更高要求。教育部門應(yīng)建立相應(yīng)的政務(wù)公開制度,增加教育部門法規(guī)和決定的透明度和公開度。行政官員利用完整的內(nèi)部網(wǎng)和中央數(shù)據(jù)庫鏈接所有部門,使它們能協(xié)同工作,并且和其它公共部門很好地相連,在網(wǎng)上滿足與政府和公民的互動(dòng)需要,實(shí)施數(shù)字化民主,使自身的工作更為透明化[4]。同時(shí)構(gòu)建全新工作方式的電子教育行政管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范性、易用性、服務(wù)多樣性、互動(dòng)性和安全性[5]。加快教育行政管理信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)進(jìn)程,進(jìn)一步提高行政管理效率,減少行政管理成本。只有這樣,才能按照國際教育服務(wù)條例,改進(jìn)教育行政審批制度,大幅度篩選和減少行政審批事項(xiàng),改進(jìn)審批方式,規(guī)范審批程序和時(shí)限,將不必要的“審批制”改為“注冊制”、“登記制”或“備案制”,逐步與國際慣例接軌。

3.建立與WTO規(guī)則對接的教育法律體系

首先,要抓緊清理、修改或廢止與WTO規(guī)則和政府承諾不相符合的教育法律法規(guī),制定相應(yīng)的教育法規(guī),做到廢、改、立同步進(jìn)行,建立健全符合WTO規(guī)則要求的教育法律體系。教育政策法規(guī)的制定和執(zhí)行將會(huì)更加公開、透明;將改變教育行政部門對學(xué)校的管理方式,向?qū)逃顒?dòng)運(yùn)行與提高效率更為有利的登記制改變,借助法規(guī)深化教育行政管理職能的轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán);建立和完善調(diào)研決策系統(tǒng)、宏觀監(jiān)測系統(tǒng)和支撐服務(wù)系統(tǒng),加強(qiáng)協(xié)調(diào)與服務(wù)。其次,維護(hù)教育法律法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。從法律上打破教育行政條塊分割、地區(qū)封鎖;地方政府和部門新出臺(tái)的各種入世應(yīng)對措施也應(yīng)注意保持與教育部規(guī)定的一致性;在執(zhí)法過程中,教育部需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)督,采取有效措施確保政令暢通,推動(dòng)全國統(tǒng)一的自由的教育市場形成。最后,教育部應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定咨詢點(diǎn),為國內(nèi)的教育提供有關(guān)法律信息服務(wù),對于WTO成員國咨詢的問題在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提供權(quán)威性答復(fù)。超級(jí)秘書網(wǎng)

4.轉(zhuǎn)變管理觀念,做好培訓(xùn)人員和人力資源開發(fā)的工作

(1)更新觀念。加入WTO,教育行政管理的環(huán)境發(fā)生了變化,“游戲規(guī)則”有了改變,教育行政管理觀念也需要跟上形勢的變化,及時(shí)更新。教育行政管理人員應(yīng)培養(yǎng)教育全球觀、產(chǎn)業(yè)觀和服務(wù)觀,利用市場來配置教育資源促進(jìn)教育發(fā)展;培養(yǎng)競爭意識(shí),以適應(yīng)國際激烈競爭;增強(qiáng)效率觀念,以適應(yīng)國際辦事效率;強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí),以適應(yīng)國際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);提高服務(wù)意識(shí),以適應(yīng)國際服務(wù)水平;加強(qiáng)法律意識(shí),以適應(yīng)國際規(guī)則。同時(shí),應(yīng)摒棄單純教育行政制觀念,樹立服務(wù)觀念;摒棄隨意裁量觀念,樹立依法行政觀念;摒棄傳統(tǒng)效率觀念,樹立現(xiàn)代成本效益觀念等。

(2)加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)。WTO規(guī)則體系的內(nèi)容廣泛而具體,勘稱一部“國際行政法典”。入世,必須及時(shí)對教育行政公務(wù)人員加以培訓(xùn),才能適應(yīng)新形勢下教育行政管理的需要。因?yàn)閲医逃姓珓?wù)人員代表國家教育行政從事教育公共事務(wù)管理,行使教育行政管理權(quán)力,履行教育公務(wù)。[6]所以,教育部應(yīng)當(dāng)制定專項(xiàng)培訓(xùn)計(jì)劃,對公務(wù)員,特別是教育經(jīng)濟(jì)與法律部門的公務(wù)員進(jìn)行WTO知識(shí)的培訓(xùn),盡快造就一批熟悉WTO教育服務(wù)規(guī)則,善于運(yùn)用WTO教育服務(wù)規(guī)則的行政管理人員。

(3)開發(fā)人力資源。加入WTO面臨教育市場化、教育國際化、教育現(xiàn)代化的挑戰(zhàn),同時(shí)高新技術(shù)的加速發(fā)展,國際化的投資和融資,全速推進(jìn)人力資源配置走向市場。而我國目前在人才的培養(yǎng)體制和吸納人才政策等方面都存在諸多不足,不僅難以吸引國外教育行政高級(jí)管理人才,而且國內(nèi)人才也大量外流。因此,必須從戰(zhàn)略上高度重視人才問題,采取措施,建立適合我國國情的人才培訓(xùn)、吸引、使用機(jī)制,使人才資源的開發(fā)與國際通行做法接軌[7]。

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