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摘要:隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的逐步推進,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)逐漸從市場上競爭性、盈利性的領域退出，但也因此斷絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從市場上獲得收入的渠道。并且伴隨我國政治經(jīng)濟體制不斷完善以及各項為維護農(nóng)民權(quán)益的改革的進行，進一步造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了財政困境，這樣反而遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，甚至出現(xiàn)了一些反彈現(xiàn)象。本文分別概述了轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)財政困境的原因進行了探析,并就如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得強有力的財政來保障職能的成功轉(zhuǎn)變作了相關闡述。

關鍵詞：職能轉(zhuǎn)變稅收財政保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府機構(gòu)中最基層一級，是中央政策的最終執(zhí)行者。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變在歷史進程中有著舉足輕重的地位。我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，關鍵因素就是缺乏必要的財政保障。一系列維護農(nóng)民權(quán)益的改革大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變所要求的提供公共產(chǎn)品和服務無疑加劇了政府的公共支出，這樣的矛盾局面必然制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的進一步轉(zhuǎn)變。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須有一個良好的財政條件作基礎。

一、轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況和原因分析

（一）轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況

——財政收入?yún)s呈下降趨勢。分稅制后，與經(jīng)濟發(fā)展密切相關的主體稅種，諸如增值稅，所得稅，營業(yè)稅均成為中央和地方的共享稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只剩下了一些零星小稅，且數(shù)額小、穩(wěn)定性差，征收難度大。再者，自2006年1月1日起全國正式取消了農(nóng)業(yè)稅，這樣就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入不斷下降。

——非稅收收入大幅度減少。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，配套的政治體制改革已付諸于實施，依法行政的模式已初露雛形，中央加強對非稅收收入的規(guī)范管理，行政性收費等非稅收收入大幅度減少。

——負債情況嚴重。據(jù)相關資料顯示，目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，共負債務約為2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400余萬元。當然，各省、各地區(qū)的債務嚴重程度不一樣，如在經(jīng)濟條件比較好的浙江省，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務只有36.4億；而在農(nóng)業(yè)大省如河南，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務則高達95億，占了全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總數(shù)的5%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元。個別地區(qū)更為嚴重，如湖南省津市市，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債竟有1024.4萬元。而且更為嚴峻的是中國目前的3000多個縣市中財政赤字縣市的比例已經(jīng)超過半數(shù)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難的原因分析

1、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財政收入不足的根源

生產(chǎn)力是最具革命性的因素，是最積極、最活躍的因素，生產(chǎn)力的發(fā)展是其他一切發(fā)展的基礎。因此導致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財政收入不足現(xiàn)象發(fā)生的根本原因就是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后。財政收入的最主要來源是稅收，主要是對企業(yè)課稅和對個人收入課稅兩大類。而稅收的提高必須有一個良好的經(jīng)濟發(fā)展勢頭，如果經(jīng)濟不發(fā)展，那么企業(yè)的利潤就會下降，個人收入也會減少，那么企業(yè)上繳的利稅與個人所得稅也只會相應的減少。我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在著嚴重的不平衡性，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和中、西部經(jīng)濟落后地區(qū)的財政收入差異特別大，這也是威脅中、西部落后地區(qū)財政保障的最致命要素，財政來源得不到可靠的保障，基礎設施建設，公共產(chǎn)品提供也就得不到更新和發(fā)展，致使差距越來越大，落后地區(qū)經(jīng)濟更進一步的滯后，從而進入了一個反復貧困的惡性循環(huán)怪圈。

2、分稅制改革不徹底，稅費改革，農(nóng)業(yè)稅的取消加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入入不敷出

——分稅制改革不徹底。分稅制簡言之即各級政府參照事權(quán)來劃分相應財權(quán)的一種財政分配體制。1994年中國進行了分稅制改革，按照以政府事權(quán)和財權(quán)相對稱的基本原則在中央和地方之間初步實現(xiàn)了穩(wěn)定和規(guī)范的財政收支劃分。但是這次改革并非徹底，如我國現(xiàn)行的分稅制不僅中央稅、共享稅，而且絕大部分地方稅地立法權(quán)限全部集中在中央，針對地方政府的稅收優(yōu)惠，減免政策和制定權(quán)也同樣集中在中央。地方政府除了享有屠宰稅，筵席稅個別稅種的稅權(quán)外，實際上享有的僅是稅收政策的執(zhí)行權(quán)。而且稅費改革后，屠宰稅也將隨之取消，更加削弱了地方政府的稅權(quán)。由此看來，分稅制改革著重考慮了如何增加中央的財政收入而沒有考慮如何設置符合地方稅要求的主體稅種，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源寄于工商稅和農(nóng)業(yè)稅上，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上的危機，且在中央和地方，地方和地方之間一般性轉(zhuǎn)移支付的制度安排上仍然缺乏制度性和連續(xù)性。

——稅費改革。稅費改革的主要內(nèi)容可以概括為“三取消，兩調(diào)整和一改革”，其目的在于統(tǒng)一稅費，簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，最終減輕農(nóng)民負擔。稅費改革的本質(zhì)就是取締亂收費的現(xiàn)象，而基層政府有時為了彌補財政困難正是通過行政收費，罰沒等手段來獲取額外的非稅收收入。由此可見，對于稅源本來就十分有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財政來說，稅費改革無疑是雪上加霜。

——農(nóng)業(yè)稅的取消。1994年分稅制改革實行后，農(nóng)業(yè)稅等稅種被列為地方財政收入的重要來源。加入WTO后，中國考慮到中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱勢地位以及中國農(nóng)民負擔過重的困難處境，為了增強中國農(nóng)產(chǎn)品在國際農(nóng)產(chǎn)品市場上的地位，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，中國借鑒了西方發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)強有力的支持補貼政策，自2006年1月1日起實施了全面取消農(nóng)業(yè)稅的政策。這切實減輕了中國農(nóng)民的負擔，為中國的農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了一個良好的平臺。但這無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府失去了一個起碼的財政保障。

3、機構(gòu)臃腫，人員膨脹是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的一個重要原因

——中國政府管理層級過多。目前我國政府在層次劃分上存在著中央、省（自治區(qū)，直轄市）、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）五級政府架構(gòu)的基本模式，且一級政府對應一級財政，因此，相應地存在著五級財政和預算管理層級。財政層次密集，管理環(huán)節(jié)繁多，造成社會控制成本上升，形成“食之者眾，生之者寡”的局面。同時，政府層級過多，中間環(huán)節(jié)復雜，造成了信息流通不暢，職能重復交叉，人浮于事，大大降低了政府行政效率，增加了行政內(nèi)耗，浪費了大量的人力、財力和物力。

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機構(gòu)膨脹，人員冗雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在我國政府機構(gòu)層級中是機構(gòu)設置最簡單的政府，在法律上沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設置審批程序的嚴格規(guī)定，而且機構(gòu)的設置不要求與上級相應部門對口設置。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設置的隨意性大，常常形成了“一人得道，雞犬升天”的局面。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的內(nèi)部設置大致有黨委，政府、人大、政協(xié)“四套班子”，具體還有所屬的40多個職能機構(gòu)和事業(yè)單位。這樣一來就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及所有工作打雜人員工資開支驟增。

4、財政監(jiān)督體制不健全，無合法依據(jù)的舉債及盲目投資造成了地方財政流失

——財政監(jiān)督體制不健全。中國財政預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督上的體制上存在著缺陷，財政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，且地方審計部門又直接隸屬于各級政府部門，因此存在著審計部門既要向人大會又要向行政機關負責的“雙負責制”，而不存在真正意義上的外部審計。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府普遍缺乏預算意識，財政支出管理不嚴格，隨意性強，官員的官僚主義作風盛行，一門心思裝自己腰包，甚至在生活作風上相互攀比，肆意挪動扶貧資金、農(nóng)業(yè)補貼等為自己所用。這些情況無疑成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難原因之一。

——任意舉債。中國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近400萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機非常普遍而且非常嚴重。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機具有三個特點：一是負債面廣；二是負債額大；三是解決無望。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至陷入了債務危機的惡性循環(huán)怪圈中導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)經(jīng)費嚴重匱乏。

——盲目投資泛濫。近年來，全國各地基層政府掀起了一股“投資熱”，但是投資的目的卻不是為了提供公共服務和公共產(chǎn)品，而是出于打造“政績工程”，“達標升級”的意愿來往自己臉上貼金。這一方面加重了農(nóng)民的負擔，再者也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔，造成了資源的大量浪費，同時在打造“政績工程”的過程中也積蓄了大量的金融風險。2004年4月，中國人民銀行行長周小川指出，當前中國接近30%的銀行不良資產(chǎn)都是由于各級地方政府對當?shù)厣虡I(yè)銀行的行政干預和政府不當投資決策造成的，江蘇省常州市鐵本鋼鐵公司違規(guī)項目開發(fā)造成了大量外債就是明顯一例。由此看來，如此大的金融風險無疑為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難埋下了一禍根。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的影響

（一）影響“人治觀念”為主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向民主法制政府轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足引發(fā)出一種畸形政府形態(tài)，即政府形成了以人治為主導，而不依法行政，依法辦事，偏離了我國社會主義制度下建設民主法制政府的方向。尤其在財政資金使用上，這突出表現(xiàn)在對中央劃撥資金或其他外來資金使用方面，不依法定用途來辦事，尤其是貧困地區(qū)對中央的扶貧專項資金和外省提供的援助資金在使用過程中重復出現(xiàn)截留、挪用、擠占和轉(zhuǎn)移扶貧資金，未將扶貧資金納入專戶管理，真正用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展或?qū)ω毨мr(nóng)民補貼方面的資金是少之又少，甚至為零。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政收費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字，無視法律法規(guī)，在資金使用上搞“一言談”，違反項目審批計劃，變更扶貧貼息貸款項目資金的使用方向，將資金投入一些競爭性行業(yè)或轉(zhuǎn)用發(fā)放獎金和私設帳戶，導致扶貧貼息貸款無法收回等諸多方面的問題。更有甚者某些縣鄉(xiāng)基層政府每年為了爭取貧困縣的“光環(huán)”以名正言順的支配大量扶貧資金而爭的不可開交。在2005年12月26日召開的全國審計工作會議上，審計署官員對7個項目審計情況進行了初步統(tǒng)計，共發(fā)現(xiàn)擠占挪用資金19億多元。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難嚴重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主法制政府的建設。

（二）造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位，影響其由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變

為順應市場經(jīng)濟發(fā)展要求，我國政府必須由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，這包括兩個重要方面即要理順政府與市場，政府與企業(yè)的關系，也就是縮小政府職能范圍，使政府脫身于微觀領域進入宏觀領域，對經(jīng)濟起宏觀調(diào)節(jié)作用而不直接參與市場。但是在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這項改革中卻由于財力不足而面臨重重困難，甚至出現(xiàn)了反彈現(xiàn)象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得充足的財源緩解當前的財政困境，偏離了其政權(quán)者的角色，而跟其他市場主體一樣參與市場經(jīng)營活動。這主要體現(xiàn)在積極興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打著發(fā)展地方經(jīng)濟的旗號來謀取私利，其直接目的還是為了創(chuàng)造更多的財政收入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了其財政的延長線，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導站到生產(chǎn)第一線上指導經(jīng)營。也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中權(quán)力資源通過“權(quán)力入股”的方式來參與企業(yè)紅利的分配而獲取經(jīng)濟收入，這本質(zhì)上是一種政治腐敗，往往政府官員擔任了盈利性企業(yè)中與自己職務相關的職務，就會利用自己的職權(quán)對所兼職的企業(yè)做出或影響政府做出帶有利益偏向的決策或利用職權(quán)進行創(chuàng)租和尋租的行為，從而損害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就談不上向有限政府的轉(zhuǎn)變。

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由無為型政府向服務型、責任型政府轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家的一級政權(quán)和鄉(xiāng)村社會的公共權(quán)力機關，其主要職能是提供社區(qū)性公共產(chǎn)品和服務，履行本地區(qū)公共事務管理職能，既完成國家對社會的管理，又為農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展提供一個穩(wěn)定和諧的環(huán)境。具體來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要職能包括：基礎設施建設，發(fā)展地方經(jīng)濟，維護社會治安，發(fā)展科教文體衛(wèi)事業(yè)等。但是，巨大的財政缺口常使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無心也無力致力于公共事業(yè)的發(fā)展，而使其把主要精力放在了如何來填補財政缺口，對農(nóng)村社會的公共設施和公益事業(yè)建設沒有動力，對農(nóng)業(yè)基礎設施的投資也是非常少，有些地方幾乎為零，導致了“無為型政府”的出現(xiàn)。我國政府職能的轉(zhuǎn)變雖然在某種程度上是要縮小政府的職能范圍，但并不是推行無為而治，其強調(diào)的是將政府行為從不合理的領域中退出來，而應履行其應有職能并承擔相應的責任，為社會提供公共服務。推行無為而治這就偏離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的目的和意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)發(fā)展而服務的，脫離了這個基本軌道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就沒有存在的必要了。因此說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務型，責任型政府的轉(zhuǎn)變。

三、走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出財政困境，并轉(zhuǎn)變其職能，主要靠走“增收減支，支其所支”的路子，即依靠經(jīng)濟發(fā)展來拓寬稅基以增加財政收入，并控制財政支出，而只負擔應履行職能所需的支出，并進行監(jiān)督。具體來說有如下幾點：

（一）調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)推進稅費改革，培育縣鄉(xiāng)財源，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后是基層政府財政困境的根本原因，因此，要從根本上解決財政困境就必須大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，經(jīng)濟發(fā)展了財政才有可靠的來源。我國是個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，有著幾千年“重農(nóng)抑商”歷史文化積淀，經(jīng)濟發(fā)展為此大受影響，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展中“以農(nóng)為本”的思想更為嚴重，這就束縛了非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，很大程度上限制了工商經(jīng)濟財源的開辟。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，一方面繼續(xù)以農(nóng)業(yè)為基礎，并充分利用稅費改革和農(nóng)業(yè)稅取消所帶來的激勵作用，優(yōu)化布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，因地制宜，充分發(fā)揮地方特色優(yōu)勢，并鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營適度規(guī)?；e極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，精加工，最大程度的提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，促成“產(chǎn)供銷一條龍、農(nóng)工商一體化”的發(fā)展模式。另一方面大力發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟，加快二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵工業(yè)企業(yè)進行技術(shù)革新，規(guī)范市場競爭秩序，引導企業(yè)朝正確方向發(fā)展，避免惡性競爭和不必要的資源浪費。只有經(jīng)濟完全發(fā)展了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府才有可能在此基礎上拓寬稅基以獲得充足的財源。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀，調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，為區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)的振興、民營經(jīng)濟的崛起及其競爭優(yōu)勢的形成提供良好的環(huán)境條件，這樣才是消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境并促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本道路。

（二）進一步調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)，并積極推進公共服務市場化，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行情況納入財政支出效果評價指標

科學劃分和明晰界定各級政府的事權(quán)，是推進財政體制改革的基礎工作，也是完善分稅制改革的重要基礎。鑒于在現(xiàn)行財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)嚴重不對稱，應進一步調(diào)整各級政府的事權(quán)，將不當事權(quán)上收；或加大轉(zhuǎn)移支付來填充由此導致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口。此外，應適度重新調(diào)整各級政府之間的財政分配關系以達到縱向平衡。對于欠發(fā)達地區(qū)，可以適度增加增值稅地方留成的比例，在適度降低對發(fā)達地區(qū)的稅收返還比例的同時，適度提高對欠發(fā)達地區(qū)的稅收返還比例等。再者，還要制定橫向的財政平衡政策，以減少不同區(qū)域間的收入差距。即我國的東部沿海發(fā)達地帶應向中、西部欠發(fā)達地區(qū)伸出援助之手，以點帶面輻射來帶動欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，從而促進欠發(fā)達地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展。在另一方面，應該積極推進公共產(chǎn)品和公共服務的市場化，充分發(fā)揮社會的力量來幫助減輕政府的負擔，借助第三方的介入來達到提供公共產(chǎn)品和服務的目的。比如對一些大型基礎設施建設，在基層政府財力不足的情況下可以通過股份制的方式來吸納社會上閑散資金來進行建設，同時政府應給予工程參與方一定的政策優(yōu)惠和激勵措施，如在工程完工后，允許參與方在合同期內(nèi)按市場價格收取費用等。

財政支出的主要目標就是追求社會效益最大化，這又是通過政府職能履行這個手段來達到的。因此財政支出效果評價指標必須包含政府職能履行情況這一指標。通過上級監(jiān)管下級的方法，運用財政控制手段并與干部用人制度相結(jié)合來考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行和財政支出效果，對職能履行到位和財政支出效益高的單位和個人予以獎勵，反之則嚴懲。這樣就達到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行和財政支出效益相結(jié)合。

（三）改革地方政府各級機構(gòu)，走“精簡”與“強化”相結(jié)合的道路

所謂“精簡”有兩方面內(nèi)容。其一就是取消地、市級政府。我國地、市級政府主要起介于省級與縣級政府之間的中轉(zhuǎn)站的作用，并充當統(tǒng)籌規(guī)劃其管轄范圍發(fā)展的角色。但從我國行政實踐來看，地、市級政府不但統(tǒng)籌規(guī)劃范圍過小，僅限于其管轄范圍，而且為了各自利益，擅自偏離了上級政府政策發(fā)展方向，造成了地方保護主義的條塊分割現(xiàn)象。因此，筆者認為地、市級政府的存在只會加重財政負擔，造成行政效率低下和資源浪費。所以要加快行政體制的改革和政府級次的調(diào)整，取消地、市級政府，并相應取消地、市級財政，將現(xiàn)有的由地、市級財政承擔的財權(quán)下放到縣。其二就是繼續(xù)堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的改革。進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的主要目的是在于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)量，最終實現(xiàn)減少財政支出、減輕農(nóng)民負擔，并加快城市化進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并關鍵要做好職能重組和人員分流的工作，因此要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上逐步進行，確保各項工作在穩(wěn)定中推進。

所謂“強化”也包含兩方面。其一就是要強化撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設置的法制化。即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設置納入法制化軌道，要因事設崗且依法設崗，任人唯賢，取締不合理的編制和崗位，杜絕機構(gòu)設置的隨意性。其二就是強化職能設置。即打造一個先進的，強有力的，積極作為的政府，使政府官員依法承擔起自己的職責，為社會更好的提供公共產(chǎn)品和服務。中國目前最大問題之一就是“三農(nóng)”問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又是農(nóng)村的直接管理者，因此“三農(nóng)”問題的解決必須要有一個強大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作后盾。

（四）加強預算審計和監(jiān)督，積極推進依法治債，規(guī)范政府的投資行為，嚴格控制基層政府財政支出

鑒于我國預算法制化基礎薄弱，我們應該加快有關預算的法律法規(guī)建設，促進與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政法律體系的形成與完善，尤其是要盡快出臺財政監(jiān)督條例，制定具體可操作的文件作為實施項目監(jiān)督檢查的依據(jù)。同時有必要建立一個完全獨立于政府行政機構(gòu)之外的，僅對立法機構(gòu)負責的預算監(jiān)督機構(gòu)，全面監(jiān)督地方政府的預算編制和執(zhí)行情況，嚴格控制未納入預算體系的預算外支出和制度外支出，使各地方政府在預算編制和預算執(zhí)行方面始終處于公開和透明狀態(tài)。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有的負債，一方面要摸清實際，分清責任，逐步消化。清理取締那些屬于個人、機構(gòu)搭車消費性質(zhì)的負債，誰受益，誰負擔，并在財政部門實行分帳管理，嚴格控制新增債務的增長。另一方面要制定償債計劃，在分清債務性質(zhì)和責任的基礎上，分門別類，并通過資產(chǎn)變現(xiàn)，債權(quán)轉(zhuǎn)換等多種辦法逐步消化。對有收益的投資項目債務，要通過加強管理，提高效益，堅持用項目收益還款，并保證專項償還投資債務。對沒有收益的生產(chǎn)性項目債務，要通過招租、招標、拍賣等方式盤活資產(chǎn)，收回投資償還，減少債務。對超財力舉辦的社會公益性項目債務，主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支，逐年償還，同時上級政府和有關主管部門要給予適當幫助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能擅自舉債，但如確需舉債必須遵循兩個條件。其一是必須先建立適當?shù)谋O(jiān)管和申報制度，并先落實償債資金的來源，建立防范債務風險機制。其二是必須弄清借債的性質(zhì)，即明確所借資金的用途和使用方向，并上報批準。對于為提供公共產(chǎn)品所進行的投、融資，符合經(jīng)濟發(fā)展而舉的債，上級政府應給予適當考慮；而對于打造政績工程所負之債應給予嚴肅處分。因此應摒棄以往政績考核觀，而要將舉債規(guī)模和性質(zhì)作為政績考核的重要指標，并要建立對相關政府部門，領導人及相關責任人的責任追究制度。這樣才能避免債務增長，同時又促進了民主法制政府的建設.

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