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摘要：我國長期以來的趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略和壓力型的行政體制使許多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的困境，其財(cái)政已淪為短缺型財(cái)政，甚至由“吃飯型”財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝戯埿汀必?cái)政。由此基層政權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的功能性變異和結(jié)構(gòu)性退化。針對各地區(qū)發(fā)展的具體情形，進(jìn)行相應(yīng)的體制改革創(chuàng)新,就成為必然的選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革、目標(biāo)責(zé)任制、分稅制、自治

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)曾在促進(jìn)我國農(nóng)村發(fā)展和社會長期穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用。但隨著社會環(huán)境的變化，目前已陷入了沉重的體制和財(cái)政壓力之中。在農(nóng)民增收趨緩，區(qū)域非均衡發(fā)展長期存在的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革需要有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中央出臺的《促進(jìn)農(nóng)民增收若干政策的意見》，提出要進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革指明了方向。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制困境

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的困境與我國長期以來的趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略和壓力型的行政體制有著密切的聯(lián)系。在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，中國政府將推動社會、政治和經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展作為重要的內(nèi)容，各級政府面臨著沉重的壓力。上級政府為了完成自身的發(fā)展目標(biāo)，往往會給下級政府施加壓力，形成了“壓力型體制”。

壓力型體制實(shí)質(zhì)上是集權(quán)式政治體制在行政體制上的反映，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)加上承包制在政治生活中的混合產(chǎn)物。壓力型體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出構(gòu)成了持續(xù)的擴(kuò)張壓力。首先，壓力型體制導(dǎo)致各級政府將事權(quán)下移，最終都落在行政鏈條最低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。其次，壓力型體制要求機(jī)構(gòu)“上下對應(yīng)設(shè)置”的原則導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制膨脹。以往基層是“上面千條線，下面一根針”，現(xiàn)在實(shí)際成了“上面千根針，下面千條線”，每個(gè)上級機(jī)構(gòu)和部門都要在鄉(xiāng)一級找到自己的“腳”。結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)林立，人員臃腫。其三，壓力型體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原有職能的基礎(chǔ)上還進(jìn)一步增加了公共品供給的壓力。為了在短時(shí)期內(nèi)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在全縣乃至更大范圍內(nèi)取得好名次，爭得好聲譽(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往大搞“政績工程”、“形象工程”，強(qiáng)調(diào)高速度、超水平，用有限的財(cái)力辦最大最多的事情，最短時(shí)期內(nèi)在各種評比中取得好名次。這樣，進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出壓力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境

1994年開始實(shí)施的分稅制改革，無疑是建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制的重要步驟。獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和“承包式”財(cái)稅體制，在一定程度上的確調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。但是這一體制在不同地區(qū)所發(fā)揮的功效大不一樣。在以工商業(yè)為主的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于蓬勃增長的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這一體制有助于積聚財(cái)力。以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，并且有限財(cái)力的分配更容易受權(quán)力所支配，這就使得農(nóng)業(yè)地區(qū)的財(cái)政為短缺型財(cái)政，甚至由“吃飯型”財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝戯埿汀必?cái)政[1]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入中，體制內(nèi)收入有財(cái)政法律法規(guī)作為依據(jù)，而且其管理也較為規(guī)范，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間較小。而體制外收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政隸屬關(guān)系來實(shí)現(xiàn)的，收支具有相當(dāng)大的隨意性和主觀性，資金的來源和管理又缺乏必要的制度約束，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間較大。加之作為農(nóng)民無法通過現(xiàn)在的安排對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為進(jìn)行有效制約，又難以通過自由流動，“用腳投票”來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)財(cái)政支出需要來決定財(cái)政收入，加上機(jī)構(gòu)、人員、辦公成本、社會功能的擴(kuò)張，開支迅速擴(kuò)大，“亂收費(fèi)、亂集資和亂罰款”也就不可避免和愈演愈烈了。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一項(xiàng)基本內(nèi)容就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財(cái)政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政納入規(guī)范化和制度化管理之中，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制外收入的合法性已不存在。然而壓力型體制與財(cái)政困境導(dǎo)致稅費(fèi)改革成果有限，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然沉重。

據(jù)陸學(xué)藝先生的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有不欠債的[2]。對絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)工商稅、企業(yè)所得稅稅源很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還欠債的錢最終是要落在農(nóng)民頭上。目前從農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政情況來看，我國縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政收入只占全國財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人口卻占全國財(cái)政供養(yǎng)人口的71%。在這樣一個(gè)財(cái)政水平和支出結(jié)構(gòu)中，基本上是維持吃飯的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。

另外，在沉重的體制和財(cái)政壓力下，一些地方鄉(xiāng)政角色變異，出現(xiàn)了黑惡勢力向基層政權(quán)的侵入的現(xiàn)象[3]，基層政權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的功能性變異和結(jié)構(gòu)性退化。作為一級政權(quán)，其惡劣行徑引起了農(nóng)民的反感、憤懣，基層民眾將他們的不滿、怨恨轉(zhuǎn)嫁給國家，由此必然會產(chǎn)生政權(quán)基礎(chǔ)合法性危機(jī)。目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已外強(qiáng)中干，很難有效地管理、約束它的下屬機(jī)構(gòu)及其人員，根本無法領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)。這種體制已成為國家與基層社會之間的一道“中介層”，它一方面阻斷來自上級政府政令的暢通和執(zhí)行，另一方面阻止來自基層民眾的合理訴求，干擾了對政治系統(tǒng)的正?！拜斎搿薄ⅰ拜敵觥焙汀胺答仭?。

基于上述原因，中央和地方政府進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，試圖通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，從根本上治理對農(nóng)民的各種亂收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鞏固基層政權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會長期穩(wěn)定。但是，單一的稅費(fèi)改革解決不了行政壓力體制和財(cái)力緊張問題。這就需考慮從治理體制上改革現(xiàn)有的鄉(xiāng)級體制，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政治體制改革。

三、中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從：目前的幾種改革思路

目前人們提出的各種改革思路有：主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，將它建設(shè)為一級完備的農(nóng)村基層政府組織；要么主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行（類似于村民自治那樣的）社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”；要么主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將之改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等問題日益嚴(yán)重的今天，人們對于中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去向又趨向一致，即實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，幾乎沒有人主張要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也的確沒有必要建設(shè)成為一級完備的政府組織。否則，龐大的機(jī)構(gòu)必須要存在和消費(fèi)，農(nóng)民的有限剩余與地方財(cái)政支出日益擴(kuò)大的矛盾，決定了這是不可行的。

第二種主張是實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。吳理財(cái)主張“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權(quán)組織的基本前提下，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位”，具體辦法則是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，擴(kuò)大鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中[4]。于建嶸主張“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織；健全和強(qiáng)化縣級政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)；充實(shí)和加強(qiáng)村級自治組織；大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中介組織；開放農(nóng)會等農(nóng)民利益代表組織?！薄班l(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種社區(qū)自治，依國家法律的規(guī)定和本地方公共的意志，處理地方公共之事務(wù)”[5]。就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治面臨著相當(dāng)大的困境，缺乏自治的基礎(chǔ)條件。一是當(dāng)前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即使村民自治本身還存在許多問題沒有解決好。并且單個(gè)行政村落的自治和民主選舉也只能形成“馬鈴薯”式的自組織群，而這種相互隔離的、分散的自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為。二是中國農(nóng)村越來越成“缺乏分層與缺失記憶”的社會。對于全國大多數(shù)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)來說，農(nóng)民越來越成為原子化的農(nóng)民[6]。高度分散的農(nóng)民與高度組織起來的地方行政掌握著完全不對稱的資源，無法改變農(nóng)民在社會利益分配格局中的弱勢地位。當(dāng)然，這并不是否定農(nóng)民組織起來的必要性，諸如農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等各類社會組織和社區(qū)組織，有利于滿足農(nóng)民農(nóng)業(yè)市場化的需要，提高農(nóng)民權(quán)益的自我保護(hù)能力，今天具有相當(dāng)現(xiàn)實(shí)的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治所需的強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力運(yùn)作的不確定性因素大為增加，后果可能是大大增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級乃至整個(gè)縣鄉(xiāng)村行政體系的行政成本，降低了行政體系的效率。這與當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能正在簡化的趨勢相違。

第三種意見是實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”。徐勇主張重構(gòu)縣鄉(xiāng)村利益關(guān)系，即“精鄉(xiāng)簡縣”?！熬l(xiāng)”是精簡鄉(xiāng)級行政的職能，將鄉(xiāng)級行政真正用于必須由行政解決并只有行政才能解決好的事務(wù)方面?！熬l(xiāng)”的一個(gè)措施是從體制上改鄉(xiāng)級基層政權(quán)為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，作為縣以下的行政組織?！昂喛h”首先根據(jù)“精干高效”原則來設(shè)計(jì)和構(gòu)造縣級機(jī)構(gòu)。尤其對于農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣來說，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該主要著眼于提供必要和必須的公共管理和公共服務(wù)。

如何對以上改革思路進(jìn)行評價(jià)，就需要結(jié)合基本國情的體察，對縣鄉(xiāng)村三級功能有一個(gè)準(zhǔn)確的定位。中國是世界上最小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)之間、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)之間差距越來越大，由此區(qū)域非均衡發(fā)展的狀況與后果將長期存在。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，人口從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來是一個(gè)相當(dāng)緩慢長期的過程，如何讓農(nóng)民在村莊安身立命，獲得生活的價(jià)值，村莊秩序能否建立和維持，將決定中國以空間換時(shí)間的現(xiàn)代化戰(zhàn)略能否成功，中國現(xiàn)代化能否順利實(shí)現(xiàn)[7]。因?yàn)楣ど虡I(yè)不發(fā)達(dá)，建成的小城鎮(zhèn)不僅變成一個(gè)純粹消費(fèi)性場所，而且消耗掉了本來應(yīng)該用于村莊建設(shè)的資源。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不應(yīng)過多介入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政沒有必要建立以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很慢傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于輸血狀態(tài)，縣鄉(xiāng)村體制的財(cái)政基礎(chǔ)脆弱，難以建立新的更為現(xiàn)代的行政體制。所以在絕大多數(shù)并不具有發(fā)展工商業(yè)區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政職能應(yīng)實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)換，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。徐勇的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”、“精鄉(xiāng)簡縣”的主張具有相當(dāng)?shù)膯l(fā)意義?？h政是指縣成為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)。即明確規(guī)定縣所擁有的權(quán)限，并主要運(yùn)用法律等方式管轄縣政事務(wù)。鄉(xiāng)派指改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所，具體設(shè)想如下[8]：1、對農(nóng)業(yè)型縣市的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新定位，除少數(shù)中心鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)，并設(shè)立鎮(zhèn)政府以外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均改為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)公所，作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機(jī)構(gòu)，一是接受縣政府的委派，專事縣政府委托，必須由鄉(xiāng)行政組織完成的政務(wù)類任務(wù)；二是指導(dǎo)村民委員會的工作，通過規(guī)劃等方式協(xié)調(diào)村與村之間的關(guān)系。2、隨著稅費(fèi)改革，縣成為財(cái)稅征收和財(cái)政開支的主體。鄉(xiāng)公所一級不再設(shè)立獨(dú)立財(cái)政，財(cái)政收支納入縣級財(cái)政預(yù)算，鄉(xiāng)公所承擔(dān)的工作與可支配財(cái)政資金，均由縣級政府決定，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)立黨委，但設(shè)立黨總支，黨總支不再具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政性工作，由黨總支書記兼任鄉(xiāng)公所鄉(xiāng)長，另設(shè)若干由縣級政府下派的副鄉(xiāng)長。鄉(xiāng)公所工作由兼鄉(xiāng)長的黨總支書記負(fù)全責(zé)，由1－3名副鄉(xiāng)長分管方面工作。鄉(xiāng)公所不與上級政府設(shè)立對等對口的機(jī)構(gòu)，可因事設(shè)立辦事員或助理。5、對于設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政和事業(yè)性單位，除少數(shù)由上級直管的機(jī)構(gòu)外，其他站所逐步向兩個(gè)方向轉(zhuǎn)化，一部分推向市場，變?yōu)橹薪樾越M織，如種子站、廣播站、勞動就業(yè)管理所等，另一部分納入鄉(xiāng)公所內(nèi)工作。

鑒于我國國情復(fù)雜，特別是各地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級建制仍然有存在的必要性，但鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的體制應(yīng)該分立。對于農(nóng)業(yè)地區(qū)一些具備區(qū)位優(yōu)勢，具有工商業(yè)基礎(chǔ)或發(fā)展工商業(yè)潛力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(以第二、三產(chǎn)業(yè)為主且財(cái)政收入來源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn))，則可以在縣鄉(xiāng)村體制以外單獨(dú)建制。因?yàn)檫@類地區(qū)無論是農(nóng)民的就業(yè)狀況和結(jié)構(gòu)，還是縣鄉(xiāng)村的財(cái)政收入狀況和結(jié)構(gòu)，都為建立新的基層行政體制提供了可能。在工商業(yè)基礎(chǔ)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的主張及措施有相當(dāng)必要性和可行性。鑒于當(dāng)前農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中鄉(xiāng)村參與和異質(zhì)性社會協(xié)調(diào)管理的必然性，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并通過建立農(nóng)民利益代表組織，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能約束強(qiáng)勢的地方行政的謀私傾向就有了很強(qiáng)的針對性。而且由于這些地區(qū)當(dāng)前的市場化帶來了大量經(jīng)濟(jì)資源，強(qiáng)化了社區(qū)記憶，加深了基層民眾的聯(lián)系，有機(jī)整合起來的民眾具備了更強(qiáng)的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)談判了實(shí)力。因此，一方面，可通過立法保護(hù)和政策扶持等途徑大力培育諸如農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等各類社會組織和社區(qū)組織，滿足農(nóng)民農(nóng)業(yè)市場化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度和對話能力。另一方面，建立和擴(kuò)大有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性和自我治理能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的服務(wù)滿足轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的需求，讓農(nóng)民有表達(dá)偏好、監(jiān)督公共品生產(chǎn)和服務(wù)的機(jī)制。通過雙方不斷的互動，使國家與鄉(xiāng)村民間社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作，并最終促成國家與鄉(xiāng)村社會的“權(quán)力互強(qiáng)”格局。

另外，目前縣級機(jī)構(gòu)膨脹也十分嚴(yán)重，單純精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是不夠的，縣級政權(quán)也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。要根據(jù)“精干高效”原則來設(shè)計(jì)和構(gòu)造縣級機(jī)構(gòu)，按照權(quán)責(zé)一致的原則設(shè)計(jì)和構(gòu)造縣級治理體制，條件成熟時(shí)，可進(jìn)行縣級領(lǐng)導(dǎo)的直接選舉制。還要強(qiáng)化縣級人大職能，實(shí)行小選區(qū)制，通過村委會將本鄉(xiāng)本土的農(nóng)民選為人大代表，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制組成人大代表團(tuán)，參與對縣級行政的監(jiān)督約束，參與對所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級行政派出機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)公所的監(jiān)督約束[9]，防止強(qiáng)勢地方行政和謀私傾向，并保障各地區(qū)獲得公正、平等的發(fā)展機(jī)會。

有人擔(dān)心，這種體制改革的方式會造成改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給的困難，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，通過下面對改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式和途徑的分析，我們發(fā)現(xiàn)這種擔(dān)憂是不必要的。農(nóng)村地區(qū)的純公共產(chǎn)品應(yīng)主要由中央政府和省級政府提供，準(zhǔn)公共品主要由縣級政府提供。義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)科技成果推廣是屬于全國性的公共品，理應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；農(nóng)村地區(qū)的公共道路、供電、供氣、公共衛(wèi)生保障體系、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)等公共物品的供給則主要由省級政府應(yīng)承擔(dān)；準(zhǔn)公共物品應(yīng)縣級政府提供，如供水、公立醫(yī)院、文化設(shè)施等；鄉(xiāng)村公路建設(shè)地縣政府也有責(zé)任，鄉(xiāng)村公路要遵循縣級政府主導(dǎo)，跨區(qū)域的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利設(shè)施等公共品、公益品應(yīng)該視區(qū)域的大小而定，跨省的應(yīng)該屬于全國性公共品、跨地區(qū)的屬于省級公共品、跨縣的屬于地級公共品、鄉(xiāng)以內(nèi)屬于縣級公共品。隨村民自治的發(fā)展、公共財(cái)力向村傾斜，小型的公共品供給應(yīng)由全體農(nóng)民采取“一事一議”的方式表決決定。有些準(zhǔn)公共物品是可以進(jìn)行排他性消費(fèi)的，且排他成本并不高，可以通過向消費(fèi)者收取較低的費(fèi)用來彌補(bǔ)排他成本，可以制定優(yōu)惠政策吸收和鼓勵民間私人資本在農(nóng)村地區(qū)投入生產(chǎn)和提供這類準(zhǔn)公共物品，如公共汽車、公用廁所、非義務(wù)教育階段的學(xué)校等。

結(jié)論中國國情復(fù)雜，特別是各地區(qū)發(fā)展不平衡，任何一刀切的改革模式不可避免會遭遇不適癥的困擾。這就需要針對具體情形區(qū)別對待：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的主要職能應(yīng)由當(dāng)前注重小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路轉(zhuǎn)入注重村莊建設(shè)的思路，由注重工商業(yè)的思路轉(zhuǎn)入注重農(nóng)業(yè)的思路，由注重經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的思路轉(zhuǎn)入注重提供秩序和服務(wù)的思路，由注重農(nóng)民增收的思路轉(zhuǎn)入注重為農(nóng)民提供必要公共物品的思路，由積極行政的思路轉(zhuǎn)入消極行政的思路[10]。而在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展農(nóng)村地區(qū)，由于擺脫了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)本身剩余很少的困境，成功地轉(zhuǎn)到以工商業(yè)為主的發(fā)展之路上來，這類地區(qū)無論是農(nóng)民的就業(yè)狀況和結(jié)構(gòu)，還是縣鄉(xiāng)村的財(cái)政收入狀況和結(jié)構(gòu)，都為建立新的基層行政體制提供了可能。在這種情況下，積極進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的探索嘗試，將為我國未來農(nóng)村社會的健康發(fā)展積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)?？偠灾?，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革涉及面廣，難度大，需要我們用極大的勇氣和智慧去探索，去創(chuàng)新。