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摘要：本文在簡(jiǎn)單回顧了我國(guó)建立和推行公務(wù)員制度的過程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，主要從制度文本層面和實(shí)踐層面分析了我國(guó)公務(wù)員制度的問題，包括：制度本身方面的公務(wù)員范圍界定問題、系統(tǒng)的"多入口"問題、職位分類問題及考核問題等；實(shí)踐層面的考試錄用問題、管理體制問題、政治社會(huì)等消極因素的制約問題等。并在此基礎(chǔ)上對(duì)問題的改善和解決提出一些初步的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度問題

1993年4月國(guó)務(wù)院通過并頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，并于同年10月起施行，這標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員制度的初步形成。此后，全國(guó)各地自上而下逐步開始建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度。

在實(shí)踐方面，從中央國(guó)家機(jī)關(guān)開始，各級(jí)政府先后在"三定"的基礎(chǔ)上進(jìn)行了職位設(shè)置，制定了職位說明書，并通過考試、考核等方式對(duì)原政府工作人員進(jìn)行了身份過渡；各地陸續(xù)進(jìn)行了考試錄用的試點(diǎn)、推行工作，到今天已經(jīng)基本確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)"凡進(jìn)必考"的原則；各地區(qū)、各部門針對(duì)自身的情況對(duì)考核、培訓(xùn)、工資等其它制度環(huán)節(jié)進(jìn)行了試點(diǎn)。在立法方面先后頒布了12個(gè)全國(guó)性的有關(guān)單項(xiàng)法規(guī)，覆蓋了公務(wù)員制度的職位分類、錄用、考核、職務(wù)任免、獎(jiǎng)勵(lì)、辭職辭退、申訴控告、培訓(xùn)、職務(wù)升降、回避、職位輪換等絕大部分環(huán)節(jié)。

應(yīng)該說，國(guó)家公務(wù)員制度已經(jīng)在我國(guó)初步確立起來，也取得了巨大的成效，但是也逐漸暴露出一些問題。這些問題既有制度本身的問題，也有一些是由于各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治條件的制約使制度在運(yùn)做中出現(xiàn)變形、不到位等問題。本文即著重對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)問題的改善和解決提出幾點(diǎn)初步的設(shè)想。

我國(guó)公務(wù)員制度的問題分析之一：制度文本層面的分析

我國(guó)公務(wù)員制度的所有內(nèi)容是由《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、12個(gè)單項(xiàng)法規(guī)和一系列具體實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)充規(guī)定構(gòu)成的。從其效力上看還沒有達(dá)到基本法律的層次，從內(nèi)容上看，還存在一些問題。

一、公務(wù)員范圍的界定問題：

世界各國(guó)對(duì)公務(wù)員范圍的界定不盡一致，總體看來存在三種基本類型：一是以英國(guó)為代表的小范圍型，主要指政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官；二是以美國(guó)為代表的中范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員以及公共事業(yè)單位的人員和國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理人員；三是以日本和法國(guó)為代表的大范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員、國(guó)會(huì)工作人員、審判官、檢察官以及國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的工作人員1。

綜上所述，各國(guó)公務(wù)員范圍可能涉及到下列人員：各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的人員，包括政務(wù)官、事務(wù)官(含工勤人員)；各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)范圍外的人員，包括法官、檢察官、立法機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)的工作人員、軍事人員、國(guó)家企事業(yè)單位人員。其中，各國(guó)公務(wù)員普遍包括事務(wù)官，其他各類人員的取舍則構(gòu)成各國(guó)間的差異。同時(shí)，各國(guó)公務(wù)員法也以事務(wù)官為調(diào)整的主體。也就是說，各國(guó)總體上都把非選舉產(chǎn)生和非政治任命的官員以及由國(guó)庫支付全年薪金的工作人員列入公務(wù)員范圍。

我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》把我國(guó)公務(wù)員的范圍界定為"各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員"。顯然，這一范圍不包括黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院及國(guó)有企事業(yè)單位以及社會(huì)團(tuán)體的工作人員。同時(shí)，我國(guó)還規(guī)定黨、人大、政協(xié)、法院、檢察院以及工青婦等參照公務(wù)員制度執(zhí)行。

這一劃分具有如下特征：一是強(qiáng)調(diào)工作組織機(jī)構(gòu)的行政性，即只有在各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)任職、行使行政權(quán)力、履行行政職能者才屬于公務(wù)員；二是體現(xiàn)了我國(guó)政治制度的特點(diǎn)。我國(guó)不實(shí)行西方國(guó)家的兩黨制、多黨制，因而沒有政務(wù)官事務(wù)官的區(qū)分問題，所以所有的政府公職人員都屬于公務(wù)員；三是薪金的支付來源不作為劃分的依據(jù)；四是把工勤人員排除在公務(wù)員范圍之外。我認(rèn)為這種對(duì)公務(wù)員范圍的界定存在某些不合理之處。

首先，我們知道，在我國(guó)建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度的目的之一即是在人事管理中實(shí)行分類管理，改變過去"干部"概念過于籠統(tǒng)，管理方法單一、缺乏針對(duì)性的弊端。分類應(yīng)該根據(jù)其業(yè)務(wù)特點(diǎn)和性質(zhì)進(jìn)行。據(jù)此，我國(guó)原來的"國(guó)家干部"依其性質(zhì)可以劃分為以下幾種：共產(chǎn)黨組織的工作人員，其根本特點(diǎn)是政治性，應(yīng)該按照黨章進(jìn)行管理。盡管目前存在黨組織過度介入政府職能、黨組織工作人員的薪金也由國(guó)庫支付等現(xiàn)象，但是這部分"干部"畢竟有著其自身的特點(diǎn)；群團(tuán)組織的工作人員，其特征是社會(huì)性，應(yīng)該按照其組織章程進(jìn)行管理；事業(yè)單位的工作人員，其特征是技術(shù)性、服務(wù)性。我國(guó)目前正在進(jìn)行事業(yè)單位改革，包括人事管理制度方面的改革嘗試，如建立職員制、聘任制、合同制等；國(guó)營(yíng)企業(yè)的管理、技術(shù)人員，對(duì)于這部分人員的管理主要應(yīng)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；立法機(jī)關(guān)工作人員(不包括人大代表)、司法機(jī)關(guān)工作人員和行政機(jī)關(guān)工作人員，他們是國(guó)家公共權(quán)力的代表和行使者。根據(jù)目前的規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)中的除工勤人員以外的工作人員是國(guó)家公務(wù)員，這就說明其他各種"干部"有不同于行政機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)特征，應(yīng)分別建立不同的人事管理制度。但是在現(xiàn)實(shí)中，"參照?qǐng)?zhí)行"使分類失去意義。目前我國(guó)正在進(jìn)行企業(yè)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織人事管理制度的改革探索，而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的人事改革卻"悄無聲息"，那么他們，尤其是其中的司法行政人員能否納入"公務(wù)員"？他們與行政工作人員是否具有本質(zhì)的差異？如果有，為什么"參照?qǐng)?zhí)行"？將來是否有可能針對(duì)其特點(diǎn)分別建立不同的人事管理制度？如果沒有，為什么不納入公務(wù)員范圍？實(shí)際上他們都是國(guó)家公共權(quán)力的代表，而且在現(xiàn)實(shí)中他們的薪金支付同樣來源于國(guó)家財(cái)政，在編制、行政級(jí)別、考核獎(jiǎng)懲、工資福利等各環(huán)節(jié)的管理都是統(tǒng)一的。有的學(xué)者認(rèn)為基于我國(guó)"黨政不分"的現(xiàn)狀，黨組織的工作人員也應(yīng)該納入公務(wù)員范圍，我認(rèn)為不太妥當(dāng)。"黨政不分"盡管一時(shí)難以改變，但是把黨組織工作人員納入公務(wù)員范圍，無疑會(huì)加重"黨政不分"；并且，黨組織工作人員盡管履行了部分政府職能，但是他們的主要任務(wù)仍是黨務(wù)工作，政治色彩濃厚，這與行政組織工作人員不同。

其次，公務(wù)員范圍不包括系統(tǒng)內(nèi)的"工勤人員"是否恰當(dāng)？目前，之所以把工勤人員排除在外，可能是考慮到目前這批人員量大、素質(zhì)較差。但是（1）怎樣確定"工勤人員"？以"職位的性質(zhì)"作為依據(jù)還是傳統(tǒng)身份制"干部--工人"的殘余？將來怎樣確定？（2）對(duì)"工勤人員"如何管理，以保證其素質(zhì)及工作效率？這些問題都是在實(shí)際工作中必然面對(duì)的問題，但是《條例》及相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章沒有給出明確的規(guī)定。

基于以上考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)員范圍，不僅把權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的行政人員納入公務(wù)員范圍，并且還應(yīng)當(dāng)包括各系統(tǒng)中的工勤人員。"參照管理"作為權(quán)宜之計(jì)，不能長(zhǎng)期實(shí)施，必須盡快予以分解。該并入的要及時(shí)并軌，統(tǒng)一管理；該從參照管理系列中分離出來的，要及時(shí)分離，單獨(dú)管理。因此應(yīng)該加快事業(yè)單位人事制度改革，加快社會(huì)團(tuán)體"社會(huì)化"的進(jìn)程，增強(qiáng)其用人的獨(dú)立性、自主性。

二、公務(wù)員系統(tǒng)的"多入口"問題：

根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)有多個(gè)入口。一是選任和委任，適用于各級(jí)政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是調(diào)任，即黨、政、立法、司法、群團(tuán)、國(guó)有企事業(yè)單位的國(guó)家工作人員可以通過一定的程序和辦法相互交流，適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這與世界各國(guó)通行的做法不同。一般說來，世界各國(guó)公務(wù)員的錄用一般只有兩個(gè)入口：政務(wù)官是選任或委任，事務(wù)官是考任。我認(rèn)為，我國(guó)之所以作出這種制度規(guī)定與我國(guó)是以公有制占主導(dǎo)地位的社會(huì)主義國(guó)家有關(guān)，公有單位多，"公家人"就多，而公務(wù)員的范圍又較窄。這種制度規(guī)定盡管考慮到了具體國(guó)情，但是也帶來一定問題。問題主要出在調(diào)任上。選任和委任主要通過組織法、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來保證其素質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)其身份的合法性；考試錄用通過公開平等競(jìng)爭(zhēng)性的考試來保證人員的素質(zhì)和合法性。那么調(diào)任呢？如何保障調(diào)任者的素質(zhì)？目前對(duì)于所謂"一定的程序和辦法"并沒有明確的規(guī)定，而是比較模糊的"先考核(在學(xué)歷、工作年限等方面是否具備擬任的職務(wù)要求)后培訓(xùn)"，沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)然，近年來，很多地區(qū)都嘗試進(jìn)行了"副局級(jí)干部公開招聘"，但是，這些都是局部的試點(diǎn)，而不是普遍的制度化的做法。

針對(duì)這種情況，我認(rèn)為首先應(yīng)該擴(kuò)大考任比例，除了高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外都應(yīng)該采用考試錄用的辦法；在此基礎(chǔ)上可以對(duì)少數(shù)調(diào)任者采用科學(xué)、規(guī)范的考核程序以"準(zhǔn)入"，并制定相關(guān)的法規(guī)，使"調(diào)任"這個(gè)"入口"有章可循。

三、職位分類問題：

世界其他各國(guó)基本把公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，其標(biāo)準(zhǔn)是看是否由選舉或政治任命產(chǎn)生，即錄用方式。公務(wù)員法一般僅適用于事務(wù)官。根據(jù)《暫行條例》規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員沒有政務(wù)官事務(wù)官之分，而是分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。顯然劃分的依據(jù)不是錄用的方式，而是工作性質(zhì)，并且都適用《暫行條例》。人事分類的目的在于根據(jù)各自的特定采用不同的管理辦法，那么，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在任職條件、產(chǎn)生方式、工作評(píng)價(jià)依據(jù)、管理方法方面有何不同？從目前來看這些區(qū)別都沒有體現(xiàn)出來，唯一的區(qū)別在于，他們分別是現(xiàn)行組織部門和人事部門的管理對(duì)象。因此這種分類是否合適？能否達(dá)到分類的目的？是否會(huì)加重"官本位"？

《暫行條例》規(guī)定我國(guó)實(shí)行職位分類，但是我國(guó)公務(wù)員并沒有職系、職組、職級(jí)、職等的劃分，只設(shè)置了公務(wù)員的職務(wù)和等級(jí)序列，并規(guī)定了職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，同時(shí)規(guī)定"國(guó)家公務(wù)員的級(jí)別，按照所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國(guó)家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和工作經(jīng)歷確定"。從這些規(guī)定中可以看出，我國(guó)公務(wù)員的分類機(jī)制兼具職位分類和品位分類的特征。這些都與職位分類的要求與目的相去甚遠(yuǎn)。

四、考核問題：

考核是公務(wù)員任用與獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)，在整個(gè)公務(wù)員制度中具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)行法規(guī)中的一些規(guī)定由于缺乏嚴(yán)密性、科學(xué)性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內(nèi)容過于抽象和劃一，標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)。盡管《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》對(duì)其作過較為詳盡的闡釋，但普遍沒有針對(duì)組織及職位特征建立具體的考核指標(biāo)，由于各部門、各職位之間工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者往往無所適從；（2）等次少。三個(gè)等次，優(yōu)秀占10%～15%，不稱職者沒有比例要求，其余的85%以上均為稱職。這種稱職的大平臺(tái)現(xiàn)象，混淆了公務(wù)員行為的差別，在一定程度上助長(zhǎng)了"干多干少一個(gè)樣"的風(fēng)氣，加上標(biāo)準(zhǔn)的模糊，使優(yōu)秀、不稱職人員的確定較難。從而在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了"優(yōu)秀"者"輪流坐樁"，其余皆為"合格"的現(xiàn)象；（3）考核人的選擇沒有針對(duì)不同的組織、職位區(qū)別對(duì)待，除了少數(shù)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)"必要時(shí)，可以進(jìn)行民主評(píng)議或民意測(cè)驗(yàn)"外，一律采用了"上級(jí)+同事+自我"的模式，同時(shí)法規(guī)對(duì)于三類考核主體考核結(jié)果的相對(duì)重要性沒有作出明確規(guī)定，從而出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)不力、以群眾測(cè)評(píng)為結(jié)果甚至以個(gè)人小結(jié)為結(jié)果的現(xiàn)象；（4）考核方法較為單一，絕大多數(shù)采用的都是"寫評(píng)語"的方法，這是一種定性的、主觀性隨意性較強(qiáng)的一種方法，很難保證考核的客觀性。

我國(guó)公務(wù)員制度的問題分析之二：實(shí)踐層面的分析

由于各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治條件的制約，公務(wù)員制度在運(yùn)做中出現(xiàn)了一些變形、不到位等問題，從而嚴(yán)重影響了公務(wù)員制度科學(xué)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

一、公務(wù)員的考試錄用：

公務(wù)員的考試錄用是公務(wù)員制度確立的重要標(biāo)志之一，在公務(wù)員管理系統(tǒng)中是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，考試的公開平等競(jìng)爭(zhēng)性及其信度與效度直接影響到公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

目前，我國(guó)已經(jīng)確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位"凡進(jìn)必考"的原則，《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》對(duì)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的考試原則、錄用的程序、考試的內(nèi)容與方法等也作了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上全國(guó)各地都陸續(xù)進(jìn)行了若干次面向社會(huì)、應(yīng)屆大中專畢業(yè)生及專業(yè)軍官的錄用考試。從實(shí)踐的效果來看，由于各種原因考試的競(jìng)爭(zhēng)性及考試的信度和效度方面都還存在一些問題，具體表現(xiàn)在公務(wù)員的來源、選拔和到位三個(gè)環(huán)節(jié)2。

公務(wù)員考試中的來源主要指報(bào)考者的數(shù)量、類別、質(zhì)量能否形成充分的競(jìng)爭(zhēng)，能否保證到位者的質(zhì)量。據(jù)報(bào)道，近年來公務(wù)員報(bào)考者與計(jì)劃錄用者之間的平均比例達(dá)20：1，少數(shù)特殊職位甚至高達(dá)60：1、70：1。說明了公務(wù)員具有較高的職業(yè)威望。但是機(jī)械的數(shù)量并不一定與質(zhì)量成正比。由于尚未在全國(guó)范圍內(nèi)形成開放型的人才流動(dòng)機(jī)制，使人才選拔的空間仍然十分狹小。首先，更大范圍內(nèi)的優(yōu)秀人才沒有參與到競(jìng)爭(zhēng)的行列。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除針對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生的招考外，近年來的報(bào)考者中絕大多數(shù)是五大畢業(yè)生、原單位效益不好或在原單位不甚如意的人員以及無職無業(yè)哪里有考試就往哪跑的"職業(yè)考試者"。而更多的真正優(yōu)秀、適合在政府中工作的人員由于具有安定的職業(yè)，沒有參與進(jìn)來；其次由于受到客觀條件的限制，更多的人才無法進(jìn)入視野。如有些省市規(guī)定農(nóng)民只能報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)家公務(wù)員職位，小城市的不能報(bào)考大城市的，地方的不能報(bào)考中央的。再比如所有地區(qū)都不允許中小學(xué)教師報(bào)考，其公平性暫且不談，也影響了錄用人員的質(zhì)量，因?yàn)橹行W(xué)教師，尤其是在農(nóng)村是知識(shí)層次最高、最整齊的群體。同時(shí)，由于目前的公務(wù)員考試大多數(shù)不是"資格考試"，而是"職位考試"，這也限制了人才選拔的空間。

公務(wù)員的選拔環(huán)節(jié)主要關(guān)注的是考試本身的信度與效度問題，牽扯到選拔的方式、考官隊(duì)伍的素質(zhì)、試題的科學(xué)化等方面。首先，考官隊(duì)伍素質(zhì)不高。目前，我國(guó)考官隊(duì)伍主要由兩部分組成，一是組織人事部門的官員，二是高校、行政學(xué)院和科研院所的專業(yè)技術(shù)人員。前者具有一定的干部選拔任用經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)于專業(yè)管理知識(shí)缺乏深入研究，對(duì)于考生的書面和口頭答案理解不深，判斷不準(zhǔn)。后者具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，但是對(duì)于社會(huì)需要和職位特點(diǎn)研究不夠，所設(shè)計(jì)題目多傾向于理論陳述，對(duì)應(yīng)用性、操作性題目掌握不好；其次考試的方法仍主要依靠筆試和結(jié)構(gòu)化面試，而對(duì)一些較先進(jìn)的新技術(shù)方法如情景模擬、心理測(cè)驗(yàn)、投射法、評(píng)價(jià)中心技術(shù)等缺乏研究和應(yīng)用，因而無法全方位地對(duì)考生進(jìn)行準(zhǔn)確考察；第三，筆試內(nèi)容與方法不夠科學(xué)，主要包括：不能針對(duì)職位的特點(diǎn)確定測(cè)試內(nèi)容；教材質(zhì)量較差，內(nèi)容空泛陳舊。試卷結(jié)構(gòu)不合理，重記憶，輕理解應(yīng)用，很難測(cè)出考生的知識(shí)深度、能力水平和發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩箍荚嚨膮^(qū)分度、可信度受到削弱。

到位環(huán)節(jié)的問題主要指經(jīng)過報(bào)考、選拔兩個(gè)階段進(jìn)入錄用階段的考生，因?yàn)橹骺陀^條件的制約不能正常進(jìn)入擬定職位，從而使前兩階段的努力前功盡棄。由于傳統(tǒng)體制下的人才地區(qū)所有、部門所有、單位所有的格局尚未打破，人才流動(dòng)受到諸多限制，使得到位率大大降低。一些單位認(rèn)為錄用本單位人才會(huì)帶來一系列負(fù)面影響，因而往往采用收回住房、補(bǔ)償培訓(xùn)費(fèi)等手段迫使報(bào)考者放棄權(quán)利；一些成績(jī)優(yōu)異者職位要求理想化，在人事部門調(diào)劑不能滿足其要求時(shí)放棄權(quán)利等。受這些因素影響，每年被錄用而又不能到位的報(bào)考者達(dá)20%左右，使主考單位和有關(guān)部門在人財(cái)物上浪費(fèi)嚴(yán)重。

二、公務(wù)員管理體制問題：

根據(jù)《暫行條例》規(guī)定，"國(guó)務(wù)院人事部門負(fù)責(zé)國(guó)家國(guó)務(wù)院的綜合管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府人事部門，負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)家國(guó)務(wù)院的綜合管理工作。"同時(shí)，又規(guī)定，堅(jiān)持"黨管干部"原則。這在實(shí)際運(yùn)做中必然會(huì)牽扯到組織部門和人事部門，或者說黨政的關(guān)系。"黨管干部"是我國(guó)干部人事制度的傳統(tǒng)之一，"黨組織向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部，并負(fù)責(zé)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核。"3中共中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》對(duì)此作出了詳細(xì)的規(guī)定。從理論上說，黨管干部主要是制定干部管理的路線、方針、政策，推薦重要干部和直接管理一部分干部。但是在具體操作中往往出現(xiàn)黨政不分、以黨代政，治人與治事相分離。

針對(duì)我國(guó)目前的情況，可能還必須采用這種黨政共管方式，但是，應(yīng)該使這種方法更加完善：首先，必須在組織部門和人事部門之間就管理的對(duì)象作出科學(xué)明確的區(qū)分。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)"選舉省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)，縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)；""新的一屆人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員依法選舉產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)。""各級(jí)人民政府任免本級(jí)政府各工作部門的副職，由同級(jí)人事部門具體承辦任免手續(xù)。"而無論是人大任免各工作部門正職，還是政府任免各工作部門副職，首先都有一個(gè)候選人或者說被推薦人的確定問題。"依法推薦、提名候選人"是黨管干部的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一般經(jīng)過"民主推薦、考察、醞釀、討論決定、依法推薦、提名與民主協(xié)商"等若干環(huán)節(jié)。其中，民主推薦由同級(jí)黨委(黨組)或上級(jí)組織(人事)部門主持；考察由組織部門按照干部管理權(quán)限(下管一級(jí))，采取個(gè)別談話、民主評(píng)議、實(shí)地考察、專項(xiàng)調(diào)查等方式，全面考察其德、能、勤、績(jī)，注重考察工作實(shí)績(jī)，并形成書面考察材料；黨委(黨組)討論決定干部任免事項(xiàng)，必須有2/3以上的成員到會(huì)，發(fā)表同意、不同意或緩議等明確意見，以黨委(黨組)應(yīng)到會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員過半數(shù)同意形成決議；黨委向人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)推薦政府組成人員，應(yīng)該先向人民代表大會(huì)臨時(shí)黨組或者人大常委會(huì)黨組和人大常委會(huì)組成人員中的黨員介紹黨委的推薦意見，提交推薦書，說明推薦理由。黨委向政府提名由政府任命的政府工作部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員人選，在黨委討論決定后，由政府任命4。同時(shí)，各工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，參照?qǐng)?zhí)行。從上述有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中可以看出，在干部的選拔和任用方面，公務(wù)員中的各領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)基本由各級(jí)黨的組織部門負(fù)責(zé)，黨組織分部管理干部的制度基本沒有改變。這樣劃分管理的對(duì)象是否合適？如果合適，那么必須使這樣一種選拔任用過程規(guī)范化和民主化，受到法律和公眾的監(jiān)督和約束。目前各地出現(xiàn)的各種人事腐敗現(xiàn)象，如買官賣官、跑官要官、人情官、關(guān)系官等，與現(xiàn)行的干部選拔任用機(jī)制缺乏民主、規(guī)范關(guān)系密切，使干部的選拔任用偏離了科學(xué)、公正的軌道，金錢、權(quán)力、人情、關(guān)系等取代了素質(zhì)、能力與工作實(shí)績(jī)，成為任用的決定性因素。其次，對(duì)管理的環(huán)節(jié)進(jìn)行明確的區(qū)分。即對(duì)于特定的對(duì)象，如領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，組織部門只負(fù)責(zé)重要的環(huán)節(jié)，如任免、考核、升降等，還是管理所有的環(huán)節(jié)？

三、政治社會(huì)等消極因素的制約問題：

要通過建立國(guó)家公務(wù)員制度來實(shí)現(xiàn)政府廉潔、高效等目標(biāo)，僅僅設(shè)計(jì)建立一整套精良的公務(wù)員制度的運(yùn)行機(jī)制是不夠的，精良的運(yùn)行機(jī)制要充分發(fā)揮其效用還需要一系列的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件。目前正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的艱難過程中，很多消極因素制約了公務(wù)員制度科學(xué)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

第一，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，機(jī)構(gòu)改革仍在進(jìn)行之中。行政管理體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，并在此前提下積極進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。只有這些工作完成之后職位分類、考試錄用、考核與培訓(xùn)等環(huán)節(jié)才能全面地、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，目前職能轉(zhuǎn)變工作不盡如人意，大部分該轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)、企業(yè)、事業(yè)和社會(huì)的職能仍被一些既得利益部門把住不放，機(jī)構(gòu)和人員始終處于臃腫龐大的狀態(tài)。而一大批該由政府承擔(dān)的"真正無利可圖"的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，許多部門不熱心、不主動(dòng)。由于政府職能不能科學(xué)分解、轉(zhuǎn)移、定位，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤岬臋C(jī)構(gòu)改革，就無法順利進(jìn)行?？梢哉f，在超度、失衡的政府職能范圍和流于形式的機(jī)構(gòu)改革條件下推行公務(wù)員制度，無論是公務(wù)員規(guī)模、職位規(guī)范、工作職責(zé)的確定，還是培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等單項(xiàng)制度的實(shí)施都會(huì)因?yàn)槿狈γ鞔_目標(biāo)和科學(xué)依據(jù)而難以到位。

第二，缺乏良好的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。隨著改革的逐步深入，人們的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)逐步增強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境大為改善。但是總體上仍缺乏良好的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。這一方面是由于幾千年封建主義、平均主義思想和意識(shí)積淀太深，"身份取向"高于"成就取向"的前現(xiàn)代文化使公平的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)形同虛設(shè)；另一方面，現(xiàn)實(shí)中大量的"國(guó)有單位"由于產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)不合理，使各單位往往缺乏追求效率最大化的動(dòng)力，沒有"求賢若渴"的心態(tài)，從而使在用人上的"身份""關(guān)系"取向大量存在。這種情況必然折射到公務(wù)員的任用機(jī)制上，使公務(wù)員制度的核心原則--功績(jī)制原則無法體現(xiàn)。

第三，僵化的戶籍制度、落后的社會(huì)保障體制成為推行公務(wù)員制度的攔路虎和絆腳石。我國(guó)在建國(guó)初期建立的戶籍制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展，包括近年來的"松動(dòng)"，其基本框架仍沒有改變，城鄉(xiāng)分離、嚴(yán)格的地域限制及限制流動(dòng)的特征在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人事制度改革方面仍然產(chǎn)生著消極影響。如前面提到的在考試錄用方面，現(xiàn)行的戶籍制度限制了人們參與競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。這既與公務(wù)員機(jī)會(huì)均等、公開平等精神背道而馳，又使公務(wù)員隊(duì)伍嚴(yán)重本地化、裙帶化，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和活力?，F(xiàn)行的戶籍制使人力資源劃地為牢，使人才地區(qū)所有，部門所有，終身不得流動(dòng)，人力資源不能得到最佳的配置。我國(guó)原有的社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上是企業(yè)保障、國(guó)家保障，其中暗含著高補(bǔ)貼的福利優(yōu)惠，其明顯的弊端是覆蓋面小、社會(huì)化程度低，這使得人才的流動(dòng)變得極為困難。目前社會(huì)保障體制改革的方向之一就是走向社會(huì)化，但是這一進(jìn)程在短期內(nèi)不可能一蹴而就。目前養(yǎng)老、住房的改革進(jìn)展較快，而醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)化改革進(jìn)展較慢。這些在某種程度上仍然妨礙人才的流動(dòng)和公平的參與職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

第四，公務(wù)員制度的核心特征之一是"法治管理"和"功績(jī)制原則"，這就需要契約觀念（平等、互利、尊重規(guī)則）、工具理性（對(duì)效率、效益的追求)等現(xiàn)代價(jià)值觀念。我國(guó)由于幾前年傳統(tǒng)文化的影響，在權(quán)力的運(yùn)做過程中往往以傳統(tǒng)道德、血緣關(guān)系、有限范圍內(nèi)的"共同利益認(rèn)同"為依據(jù)，以權(quán)力、權(quán)勢(shì)、傳統(tǒng)宗法道德和一定的個(gè)人喜好為依據(jù)，以聯(lián)系、認(rèn)同程度的深淺作為看待他人的標(biāo)準(zhǔn)，傳承了傳統(tǒng)社會(huì)的等級(jí)觀念、身份觀念和人治色彩。這些前現(xiàn)代的文化特征使公務(wù)員制度科學(xué)價(jià)值的發(fā)揮受到極大的制約。