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摘要：隨著我國入世以后對服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入的逐步開放，中國旅游業(yè)發(fā)展的國際化程度越來越高，政府在旅游業(yè)發(fā)展中應(yīng)該行使何種職能，值得作深層次的研究。各級旅游行業(yè)管理部門必須從管理旅游經(jīng)濟(jì)微觀環(huán)節(jié)中抽身出來，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，把行政管理的職能集中指向宏觀調(diào)控、社會服務(wù)和公共管理，真正實現(xiàn)“小政府、大市場”。

關(guān)鍵詞：政府職能；旅游業(yè)；市場競爭；全球化

一、引言

隨著我國入世以后對服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入的逐步開放，中國的旅游業(yè)發(fā)展的國際化程度越來越高，中國旅游業(yè)的發(fā)展也面臨兩種資源、兩個市場的問題。例如，如何在國際競爭中處于較為有利的位置、獲得較多的市場份額，如何實現(xiàn)和保持我國旅游業(yè)的國際核心競爭力等等問題，是應(yīng)該認(rèn)真思考和研究的系列重大課題。全球化時代的一個特點是時空距離的大大縮減，從倫敦到北京也只不過十幾個小時的航空距離。旅游業(yè)的競爭，就是旅游目的地間的競爭。從某種程度上講，旅游目的地的競爭趨于全球化，且態(tài)勢日趨激烈。

我國旅游業(yè)發(fā)展初期，采取了政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。但在旅游產(chǎn)業(yè)市場全球化進(jìn)程加快的今天，政府在旅游業(yè)發(fā)展中究竟應(yīng)居于什么樣的地位、該行使何種職能、政府在旅游業(yè)發(fā)展中起何種作用成為人們爭論的焦點，值得作深層次的探析。政府對旅游行業(yè)的全面管理工作從20世紀(jì)80年代中期起步，90年代中后期進(jìn)入比較系統(tǒng)和完整的階段，到目前管理的深度和廣度進(jìn)一步擴(kuò)展。近20年來，政府在旅游業(yè)發(fā)展中的作用經(jīng)歷了由開拓者向規(guī)制者的演進(jìn)。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，特別是在中國已是WTO成員國的情況下，旅游行業(yè)管理手段應(yīng)該更多地轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和宏觀調(diào)控，政府部門的作用也應(yīng)逐步由規(guī)制者向協(xié)調(diào)者過渡。中國各級旅游行業(yè)管理部門必須從管理旅游經(jīng)濟(jì)微觀環(huán)節(jié)中抽身出來，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，把行政管理的職能集中指向宏觀調(diào)控、社會服務(wù)和公共管理，把一些屬于企業(yè)自治權(quán)內(nèi)的事情交還企業(yè)，把一些政府管不好、管不了的事情交由社會管理，真正實現(xiàn)“小政府、大市場”。

二、政府在發(fā)展旅游業(yè)中應(yīng)該發(fā)揮的基本職能

在旅游市場競爭全球化條件下，政府的職能主要是在遵守市場規(guī)律的前提下，通過創(chuàng)建一系列制度安排來規(guī)范市場、穩(wěn)定市場和引導(dǎo)市場發(fā)展，并通過提供必要公共產(chǎn)品的形式來彌補(bǔ)市場供應(yīng)的不足，政府不一定要自己來生產(chǎn)某種產(chǎn)品?？梢?，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用不比市場小，而是具體的分工不同。政府的職能不是要去做大事，而是做自己應(yīng)該做的事情。即政府和市場要做到各就其位、各司其職、各行其權(quán)、各得其利、各擔(dān)其險，找到自己合適的位置。

1．制定一系列發(fā)展旅游業(yè)的政策。政府政策的推行會引起社會成員對其切身利益關(guān)系的考慮，從而引發(fā)其意識和行為的改革。當(dāng)這種考慮和改變形成群眾意識時，就可能影響社會發(fā)展的趨勢，體現(xiàn)政府的政策目的。所以，科學(xué)的、經(jīng)過嚴(yán)密論證的法制化政策過程，可以在廣泛的社會生活中形成穩(wěn)定的促進(jìn)作用，有利于宏觀調(diào)控的規(guī)范化運(yùn)行。政府執(zhí)行政策具有強(qiáng)制性、直接性、權(quán)威性等特點，政府主導(dǎo)推行的過程，也是旅游業(yè)方面的政策地位不斷提升的過程。旅游業(yè)在政府政策推動下呈現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展勢頭。從長遠(yuǎn)看，旅游業(yè)發(fā)展需要一個高水平、全方位的集目標(biāo)、組織、規(guī)劃開發(fā)、促銷等要素于一體的政策支持體系，從而形成旅游業(yè)發(fā)展的最佳環(huán)境。

2．制定旅游總體規(guī)劃。旅游業(yè)是由核心旅游業(yè)和輔助旅游業(yè)構(gòu)成的綜合性產(chǎn)業(yè)，其持續(xù)發(fā)展必須有賴于一個具有權(quán)威的管理部門對其進(jìn)行必要的規(guī)劃、規(guī)范、指導(dǎo)和調(diào)控。旅游發(fā)展總體規(guī)劃是旅游發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是旅游業(yè)健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的根本保證。政府不僅需要制定科學(xué)的規(guī)劃，更重要的是應(yīng)按照總體規(guī)劃的目標(biāo)與思路，有計劃、有步驟地發(fā)展旅游業(yè)，宏觀調(diào)控仍是政府管理旅游業(yè)的重要職能。

3．制定旅游市場法規(guī)、條例和規(guī)定。對旅游業(yè)的規(guī)制旨在營造健康有序的發(fā)展環(huán)境，這是宏觀調(diào)控的一種根本手段。世界旅游組織認(rèn)為，政府旅游部門在旅游業(yè)中所起的作用，大致經(jīng)歷了三個階段：開拓者階段、規(guī)制者階段和協(xié)調(diào)者階段。我國目前正處于第二階段，即政府主管部門對旅游業(yè)的管理正由直接管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變。

4．提供公共性服務(wù)，收集和旅游信息。目前旅游市場中介服務(wù)體系還很不完善。因此，旅游產(chǎn)業(yè)的許多公共性服務(wù)還需要由政府來承擔(dān)，這些服務(wù)主要包括旅游市場的宣傳與促銷、旅游資源的規(guī)劃和開發(fā)、旅游服務(wù)的評定與檢查、旅游人才的培訓(xùn)與考核等。

中國旅游市場存在著嚴(yán)重的信息不完全性和不對稱性，導(dǎo)致經(jīng)營者和旅游者的某些非理性甚至非法行為的存在。政府可以通過建立旅游信息系統(tǒng)、強(qiáng)化旅游服務(wù)供應(yīng)商披露真實信息的義務(wù)等途徑來改善這種情況。

5．合理開發(fā)與保護(hù)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，走可持續(xù)發(fā)展旅游的道路。旅游資源的開發(fā)必須兼顧旅游經(jīng)濟(jì)效益、人文效益、環(huán)保效益。因此，在旅游資源的開發(fā)中，各級政府應(yīng)十分重視旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游發(fā)展要以不破壞人類賴以生存的自然資源、文化資源及其他資源為前提，并能對生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予資金支持，使其得到可持續(xù)利用，滿足旅游者日益增加的多樣化需求，并能保持對未來旅游者的吸引力，還必須能滿足當(dāng)?shù)鼐用耖L期發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高生活水平的需要。

6．通過政府資金啟動社會投資。從而有效地刺激市場。政府投資旅游市場并不意味著政府的財政撥款包攬一切，而是通過政府資金啟動社會投資，從而更有效地調(diào)控經(jīng)濟(jì)、刺激市場。在旅游業(yè)發(fā)展初期，政府利用較強(qiáng)投資促使旅游業(yè)超常發(fā)展，能迅速形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和供給能力。政府在這方面的角色表現(xiàn)為：一是公共產(chǎn)品的提供者。主要是加快旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極牽頭開發(fā)旅游線路。二是重大項目的啟動者。政府對重大建設(shè)項目的投資可以拉動私人資本的更大投資。三是濃郁氛圍的營造者。主要是通過宣傳促銷活動刺激旅游動機(jī)，擴(kuò)大旅游市場。此外，政府可以組織策劃一些影響力巨大的主題活動。如昆明世博會、杭州的西湖博覽會都是政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的成功范例。

三、政府發(fā)展旅游業(yè)存在的誤區(qū)

目前，從中央到地方的各級政府，似乎都樂意把旅游業(yè)確立為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、龍頭產(chǎn)業(yè)。這種政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略決策定位，是符合時展的基本趨勢的。政府力量對于旅游業(yè)的發(fā)展無疑十分重要，但隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，政府在旅游業(yè)中的職能也應(yīng)得到恰當(dāng)?shù)慕缍āTO的本質(zhì)是進(jìn)一步的市場化。加入WTO后，我國還有很多制度、規(guī)則、行為與市場經(jīng)濟(jì)不相符，現(xiàn)在要把它們改過來。一些地方在這方面會出現(xiàn)一些誤區(qū)，阻礙了旅游業(yè)的健康發(fā)展，主要表現(xiàn)在：

1．誤把政府的職能作用理解為政府主宰。沿用計劃經(jīng)濟(jì)下高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)模式。有些地方仍存在由長官意志代替企業(yè)行為，由行政命令代替市場規(guī)律，干擾旅游市場對旅游資源的基礎(chǔ)性配置作用，導(dǎo)致決策失誤，旅游供求失衡，造成很大的浪費(fèi)。誤把政府的職能作用理解為政府主財，即由政府的財政撥款包攬一切，各個行業(yè)、各個企業(yè)只盯著政府的口袋，或等或靠或要，束縛了自己的手腳，喪失了搶占市場的有利時機(jī)；或者超越政府財政實力，大包大攬，誤把政府的職能作用理解為政府主干，即由政府投資興辦并直接管理骨干的旅游企業(yè)，給予它們各種各樣的優(yōu)惠與保護(hù)，造成事實上的壟斷經(jīng)營和不公平競爭，限制了市場經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。

2．政府對旅游企業(yè)干預(yù)過多、管得過死。一些地方政府對旅游企業(yè)管得太死，充當(dāng)一切具體業(yè)務(wù)的決策者，其結(jié)果是政企不分，旅游企業(yè)無法自主發(fā)展。政府并不天生是旅游專家。在實際的工作中，由于政府制定的一些政策違背了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，不僅沒有促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，反而還阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。政府并不是萬能的，那種什么事情都靠政府解決的觀念已成為旅游業(yè)發(fā)展的阻礙，應(yīng)從這種錯誤觀念中擺脫出來。

3．政府成為部門利益的分享者，把發(fā)展旅游業(yè)作為自身利益的伸延。從理論上來講，政府代表著社會整體的利益，它追求的是社會公共利益的最大化。但事實上，政府由眾多相對獨立的部門組成，它們?nèi)糇非蟾髯缘恼?、形象和其他各自相對獨立的利益就會出現(xiàn)誤區(qū)。由于旅游業(yè)的綜合性，旅游業(yè)幾乎與政府的各個部門都會有或多或少的聯(lián)系。一項旨在改善旅游公共利益的政策可能對多數(shù)政府部門的利益產(chǎn)生影響。因此，旅游政策的實施與否以及實施效果的大小取決于政府各個部門的權(quán)利博弈。與政府其他部門相比，旅游局擁有的權(quán)力較為有限，由此決定了旅游局缺乏對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控與駕馭的能力，決定了旅游產(chǎn)業(yè)政策難以落實與實施。

由于以上誤區(qū)，使得政府在旅游業(yè)發(fā)展過程中過多地介人飯店、旅行社等競爭性的旅游行業(yè)，而對于道路、環(huán)境等公共領(lǐng)域卻投入不足?？傊?，無論是旅游產(chǎn)業(yè)在市場化過程中遇到的問題，還是政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略在推行中出現(xiàn)的誤區(qū)，都與政府行為是否合理密切相關(guān)。市場缺陷要靠合理的政府干預(yù)來彌補(bǔ)，而旅游市場的健康發(fā)展更要以合理的政府行為為前提。

四、旅游業(yè)市場競爭全球化進(jìn)程中政府職能的轉(zhuǎn)變

旅游行政管理體制現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是實現(xiàn)和保持旅游市場的高度自由化，具體體現(xiàn)為職能的轉(zhuǎn)變。政府由現(xiàn)在的對旅游的經(jīng)營參與、經(jīng)營指令、經(jīng)營指導(dǎo)的角色，過渡到產(chǎn)業(yè)服務(wù)、市場糾偏、信息、市場普遍性原則引導(dǎo)的角色。

要克服以上誤區(qū)，科學(xué)合理地發(fā)揮政府對于旅游業(yè)的職能，就應(yīng)該實現(xiàn)以下轉(zhuǎn)向：

1．在行使職能的范圍上，由微觀管理為主轉(zhuǎn)向以宏觀調(diào)控為主，把握好干預(yù)范圍和干預(yù)程度。旅游業(yè)是一種涉及面極廣、關(guān)聯(lián)度極高的綜合性產(chǎn)業(yè)，需要社會各方面的配合和政府的大力支持，政府在旅游業(yè)發(fā)展中具有不可替代的作用。但“政府主導(dǎo)”不是“政府主干”、“政府主財”，也不是“政府主宰”，更不是事無巨細(xì)全由政府進(jìn)行管理。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府的推動、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，但政府不能直接參與企業(yè)微觀的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而要把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)交給企業(yè)。要抓大放小，有所為有所不為，把主要精力集中于宏觀調(diào)控，作好引導(dǎo)工作，促使旅游產(chǎn)業(yè)快速、健康發(fā)展。把握好干預(yù)的范圍和干預(yù)程度。旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化要求政府對旅游業(yè)發(fā)展的干預(yù)目標(biāo)僅僅局限于對市場普遍性原則的糾偏和引導(dǎo)。因此，干預(yù)的范圍，也就僅僅局限于對經(jīng)營者的經(jīng)營、消費(fèi)者的消費(fèi)的度內(nèi)，干預(yù)的程度僅僅局限于對市場普遍性原則的糾偏，不干預(yù)市場主體的行為策略、不干預(yù)行為主體的行為細(xì)節(jié)、不干預(yù)市場主體的行為結(jié)果。超級秘書網(wǎng)

2．在行使職能的性質(zhì)上，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。真正實現(xiàn)由人治行政到法治行政的變革。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府管理企業(yè)的“長官意志”色彩濃厚，不是政府服務(wù)企業(yè)，而是企業(yè)服從于政府，以致旅游企業(yè)在市場面前，往往茫然不知所措，不但沒有抓住良好的發(fā)展機(jī)遇，反而失去了許多市場機(jī)會。面對中國日益成熟的市場經(jīng)濟(jì)和加入WTO對旅游業(yè)的沖擊，政府部門尤其是各級旅游行政主管部門要協(xié)調(diào)社會各方面力量，創(chuàng)造一個有利于旅游發(fā)展的大環(huán)境，服務(wù)于旅游業(yè)。在職能行使的手段上，應(yīng)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律手段為主，用法律法規(guī)而不是“長官意志”管理規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)，以避免旅游管理的隨意性和旅游發(fā)展的不確定性，使旅游產(chǎn)業(yè)在法律法規(guī)的規(guī)制下獲得持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。如，在推進(jìn)企業(yè)跨國經(jīng)營方面，政府應(yīng)完善企業(yè)走出去的法律、法規(guī)，簡化審批制度，增加審批的透明度，為中國企業(yè)的跨國經(jīng)營提供必要的金融支持，放寬對外匯出境的限制，取消政策上的所有制歧視傾向，向企業(yè)提供必要的信息、咨詢、培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面的服務(wù)。

3．在行使職能的方式上，由傳統(tǒng)的“管企業(yè)”向“管行業(yè)”的體制轉(zhuǎn)變。

4．在職能行使的重點方面。要進(jìn)一步為旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境.