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政協(xié)委員蔡繼明教授指出集體土地四大弊端建議推進(jìn)農(nóng)地制度改革試點(diǎn)

現(xiàn)有農(nóng)村土地制度有四大弊端：

1、事實(shí)上，集體土地所有權(quán)主體不明確

2、農(nóng)民對(duì)集體所有的土地只有承包權(quán)，而不能以所承包的土地做抵押進(jìn)行貸款

3、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于土地資源在全社會(huì)范圍內(nèi)合理配置

4、農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。這一方面會(huì)阻礙城市化進(jìn)程，因?yàn)檗r(nóng)民為了保留土地承包權(quán)而寧可放棄在大中城市定居的機(jī)會(huì)；另一方面也不利于農(nóng)村實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。今年以來(lái)，三農(nóng)問(wèn)題成為人們議論的最大熱點(diǎn)。人們沒(méi)有忘記，前任總理朱镕基在任期的最后一年不得不承認(rèn)三農(nóng)問(wèn)題是他最頭痛的問(wèn)題。本屆總理一上任則表示要把三農(nóng)問(wèn)題當(dāng)作經(jīng)濟(jì)工作的重中之重；中共中央2004年1號(hào)文件則以增加農(nóng)民收入作為標(biāo)題，強(qiáng)調(diào)把增加農(nóng)民收入作為衡量工作成效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)……

其實(shí)，人們對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)注由來(lái)已久：若從1996年“三農(nóng)問(wèn)題”這個(gè)概念的正式提出算起，至今也有8年了；若從1991年開始農(nóng)民負(fù)擔(dān)的調(diào)研算起，至今也有13年了；若從1985年農(nóng)村政策研究部門提出“打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)算起，至今就將近20年了。那么，為什么近20年來(lái)，我們幾乎年年喊三農(nóng)，從1982年至1986年中央連續(xù)發(fā)出了有關(guān)三農(nóng)問(wèn)題的5個(gè)1號(hào)文件，乃至在時(shí)隔8年之后又專門以增加農(nóng)民收入為主題發(fā)出了第6個(gè)1號(hào)文件，而三農(nóng)問(wèn)題不但沒(méi)有從根本上解決，反而越來(lái)越嚴(yán)重？1997年農(nóng)民的人均純收入為2090元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為5160元，兩者的收入差距為1∶2.47，2003年農(nóng)民的人均收入為2622元，城鎮(zhèn)居民為8500元，差距已擴(kuò)大為3.24∶1。

與此同時(shí)，盡管我們年年都強(qiáng)調(diào)要保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)不受侵犯，但實(shí)際上耕地正在以越來(lái)越快的速度在減少，農(nóng)民的土地承包權(quán)不斷受到侵犯。據(jù)國(guó)土資源部提供的數(shù)字：2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問(wèn)題，占信訪接待部門受理總量的73％；其中40％的上訪人訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題，這里面又有87％反映的是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題。國(guó)家信訪局去年受理土地征用的初信初訪4116件，大部分聚焦在失地、失業(yè)問(wèn)題上。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示：最近兩年，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的信訪始終占總量的一半以上。另一方面，我國(guó)農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模一直非常狹小，每個(gè)農(nóng)戶平均不過(guò)0.5公頃，而美國(guó)是我國(guó)的400倍以上，歐盟是我國(guó)的40倍以上，即使是日本和韓國(guó)，也分別比我國(guó)高2.5倍和2.2倍以上。

清華大學(xué)蔡繼明教授認(rèn)為，改革開放25年來(lái)，三農(nóng)問(wèn)題的解決之所以成效甚微，一個(gè)重要原因就是忽略或回避了農(nóng)村土地制度的變革。無(wú)論是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，還是城市化進(jìn)程緩慢，無(wú)論是農(nóng)民的土地權(quán)益被侵犯，還是農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小，無(wú)一不是和現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的弊端聯(lián)系在一起的。

蔡繼明指出，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度至少有如下四大弊端：

1、集體土地所有權(quán)主體不明確。《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！边@些表述雖然肯定了目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的現(xiàn)狀，但目前普遍存在如下問(wèn)題：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家機(jī)關(guān)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟誰(shuí)是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了；

二是村民小組雖是基礎(chǔ)，但一沒(méi)有法律地位，二沒(méi)有經(jīng)濟(jì)核算形式，三沒(méi)有辦公地點(diǎn)，有的甚至連小組長(zhǎng)也沒(méi)有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權(quán)由誰(shuí)來(lái)行使？怎么行使？

正是由于作為集體成員的農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體所有的土地原則上沒(méi)有所有權(quán)，只有使用權(quán)，而集體土地的所有者又是缺位的或虛構(gòu)的，所以，本來(lái)對(duì)集體土地僅僅具有經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，便往往以集體所有者的名義為農(nóng)民做主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動(dòng)地的處置中侵害農(nóng)民的利益。公務(wù)員之家版權(quán)所有

2、農(nóng)民對(duì)集體所有的土地只有承包權(quán)，而不能以所承包的土地做抵押進(jìn)行貸款，這是造成目前農(nóng)民貸款難的一個(gè)重要原因。

3、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于土地資源在全社會(huì)范圍內(nèi)合理配置。一方面，集體土地的所有權(quán)不能在不同集體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村）之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農(nóng)民的土地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但由于土地承包法規(guī)定土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓期不得超過(guò)承包期，這就限制了人們對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，特別是限制了城市資本向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。

4、2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。這一方面會(huì)阻礙城市化進(jìn)程，因?yàn)檗r(nóng)民為了保留土地承包權(quán)而寧可放棄在大中城市定居的機(jī)會(huì)；另一方面也不利于農(nóng)村實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

盡管如何推進(jìn)農(nóng)村土地制度的變革人們眾說(shuō)紛紜，提出了諸多方案，其中，有的主張實(shí)行私有化，有的主張國(guó)家所有農(nóng)民永佃，有的主張繼續(xù)維持農(nóng)村土地集體所有，但實(shí)行土地股份合作制。有一點(diǎn)似乎是明確的：三農(nóng)問(wèn)題的根本解決，繞不過(guò)農(nóng)村土地制度的變革。為此，蔡繼明教授建議，一方面深入開展有關(guān)農(nóng)村土地制度變革的理論研究和討論，鼓勵(lì)各種觀點(diǎn)和方案互相爭(zhēng)論、互相競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，在實(shí)踐中積極組織農(nóng)地制度改革的試點(diǎn)，根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同的土地資源稟賦，試行不同的農(nóng)地制度改革方案，取得成功經(jīng)驗(yàn)后適時(shí)推廣。總之，要真正從根本上保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，要有效地解決三農(nóng)問(wèn)題，要從數(shù)量上減少農(nóng)民，加快城市化進(jìn)程，從而在本世紀(jì)20年代全面建成小康社會(huì)，在50年代基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，從現(xiàn)在起，必須著手花大力氣解決農(nóng)村的土地問(wèn)題。