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內(nèi)容提要：本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村制度變遷軌跡的簡(jiǎn)要分析，特別是從農(nóng)村稅費(fèi)根本問(wèn)題的探討出發(fā)，提出農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵是要正確處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，論證了稅費(fèi)改革要多管齊下，表里兼治，進(jìn)行多邊制度創(chuàng)新的必要性。針對(duì)稅費(fèi)改革的艱巨性，從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和基層民主政治的角度，本文對(duì)制度創(chuàng)新方式的選擇和創(chuàng)新目標(biāo)進(jìn)行了總體設(shè)定，并對(duì)根本問(wèn)題的解決提出了四點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革產(chǎn)權(quán)政府權(quán)力農(nóng)民權(quán)益制度創(chuàng)新

我國(guó)改革率先從農(nóng)村突破，并以磅礴之勢(shì)迅速推向全國(guó)，取得了舉世矚目的偉大成就。農(nóng)村乃至全國(guó)的改革從一開(kāi)始就是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，這次農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革后的又一重大的制度安排，改革的難度和廣度均超過(guò)前次改革，其意義是深遠(yuǎn)的。它是在整個(gè)改革進(jìn)入攻尖階段并觸及到深層次矛盾的形勢(shì)下進(jìn)行的，為了正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)村稅費(fèi)改革呼之即出。

鄉(xiāng)村收支行為不規(guī)范，對(duì)支出缺乏有效的監(jiān)督，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重與農(nóng)業(yè)稅征收難同時(shí)并存，這些是當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題的主要表現(xiàn)。咎其根本原因，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和財(cái)政體制、農(nóng)業(yè)土地制度等方面的不完善以及村民委員會(huì)組織制度的民主實(shí)踐程度仍不高。為什么中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而許多地方越“減”越重，我們從這些深層次制度性問(wèn)題的剖析，就可找到明了的解答，同時(shí)還可看到農(nóng)村稅費(fèi)改革的治本之策是理順政府與農(nóng)民的關(guān)系。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新發(fā)展的客觀要求（農(nóng)村制度變遷的簡(jiǎn)要分析）

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村制度變遷正是沿著合理界定政府權(quán)力和農(nóng)民權(quán)益關(guān)系的軌跡進(jìn)行的。

回顧二十年來(lái)農(nóng)村改革的歷程，分析和總結(jié)農(nóng)村制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力和深層原因，對(duì)于指導(dǎo)當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)乃至整個(gè)農(nóng)村改革向縱深發(fā)展具有重要意義，（而且對(duì)于全面推進(jìn)全國(guó)的改革具有深遠(yuǎn)的影響。）

我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)組織是政經(jīng)合一的社隊(duì)（及大小隊(duì)），是作為政府機(jī)構(gòu)的附屬物而存在的，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府無(wú)所不包的產(chǎn)物。在這一體制下，農(nóng)民的勞動(dòng)付出與勞動(dòng)成果很難直接聯(lián)系，消費(fèi)和積累完全由缺乏真實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的集體程序安排，隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民的積極性受到嚴(yán)重挫傷。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革則是首先廢除制度，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，順應(yīng)了廣大農(nóng)民的意愿。這一改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，說(shuō)到底，是以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為方向的。農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)組織的改造和調(diào)整，其實(shí)就是在市場(chǎng)和政府兩種制度中進(jìn)行度的選擇。

實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，本質(zhì)上是進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，這是第一次還權(quán)于民，有利于形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀經(jīng)濟(jì)組織，而這一制度創(chuàng)新，不僅僅以產(chǎn)權(quán)為核心，同時(shí)也符合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)和農(nóng)村人口狀況等實(shí)際情況，顯示了強(qiáng)大的生命力。

隨后政府過(guò)于突出農(nóng)產(chǎn)品的宏觀控制功能，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的權(quán)力收縮不到位，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度又不同程度地侵害了農(nóng)民利益，自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的完整性受到影響，不利于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系的建立，也影響了家庭承包經(jīng)營(yíng)的效果。為此中央決定取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，同時(shí)以保護(hù)價(jià)的方式對(duì)農(nóng)業(yè)這一弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)予以保護(hù)，這是第二次對(duì)農(nóng)民放權(quán)。但是目前許多地方政府，對(duì)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)干預(yù)過(guò)多，脫離了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的要求，強(qiáng)行搞“油菜工程”、“種子工程”政績(jī)工程等，干些勞民傷財(cái)?shù)氖?，更普遍的是隨意向農(nóng)民伸手要錢(qián)要物，農(nóng)民不堪重負(fù)。這說(shuō)明政府與農(nóng)民的關(guān)系還有待理順，政府的權(quán)力和農(nóng)民的權(quán)益還有待進(jìn)一步界定清楚。

我國(guó)農(nóng)村改革的核心就是尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，只有這樣才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。這一改革準(zhǔn)則反映在農(nóng)村制度變遷的具體過(guò)程中，仍然是農(nóng)民對(duì)與保護(hù)合法權(quán)益相適應(yīng)的制度需求快于中央（權(quán)力集團(tuán)）的制度供給。這一方面反映了中央對(duì)農(nóng)民意愿的尊重和對(duì)事實(shí)的尊重的基礎(chǔ)上，以廣大農(nóng)民滿不滿意、答不答應(yīng)作為辦一切事情的根本原則的情況下，制度需求決定了制度供給；另一方面表明任何一個(gè)制度在更替前，總有一個(gè)慣性存續(xù)期。

對(duì)農(nóng)村制度變遷軌跡的總體分析，可以知道農(nóng)村制度變遷總的方向是：以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)村收入分配等制度創(chuàng)新為核心，正確定位農(nóng)村市場(chǎng)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和政府間的關(guān)系，進(jìn)而確立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與農(nóng)民的關(guān)系規(guī)則，規(guī)范政府行為，給予農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，使農(nóng)民的權(quán)益和義務(wù)較好統(tǒng)一。

時(shí)至今日，農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題又把對(duì)農(nóng)村制度變遷的要求提升到一個(gè)新的高度，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的具體實(shí)施，農(nóng)村改革必將從經(jīng)濟(jì)體制逐步導(dǎo)向政治性（或全面性）制度創(chuàng)新的層面。

二、農(nóng)村稅費(fèi)根本問(wèn)題分析

減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順農(nóng)村收入分配關(guān)系，是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的最直接目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并確保今后問(wèn)題不反彈，必須從處理好政府與農(nóng)民關(guān)系的角度出發(fā)，多管齊下，表里兼治，進(jìn)行多邊制度創(chuàng)新。唯有正確處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，才能從根本上解決農(nóng)村稅費(fèi)中存在的問(wèn)題。

當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題的制度性原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

行政體制和財(cái)政體制方面：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是在取消后設(shè)立的，處于我國(guó)整體行政結(jié)構(gòu)的最底層。國(guó)家政權(quán)確立后為了政權(quán)維護(hù)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級(jí)政府的權(quán)力先天保障性是很大的，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府權(quán)力和政府行為的強(qiáng)制力過(guò)大，源自人民的權(quán)力鏈處于某種脫節(jié)狀態(tài)。在市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種權(quán)力秉賦的影響也很大，而且權(quán)力約束方向多是來(lái)自于上一級(jí)政府，農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力約束則較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)（這一本屬于組織性的權(quán)力）仍處于農(nóng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心主宰地位，使得權(quán)力制衡關(guān)系本末倒置。而權(quán)力最本質(zhì)特征是利益性和代表性，是因?yàn)樯鐣?huì)需要明確界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但由于信息不對(duì)稱等原因，產(chǎn)權(quán)又無(wú)法嚴(yán)格界定清晰，使得部分經(jīng)濟(jì)資源流入公共領(lǐng)域而形成了各種組織內(nèi)利益合約關(guān)系，最終表現(xiàn)為組織內(nèi)控制與被控制服從與被服從的權(quán)力關(guān)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)轉(zhuǎn)中政府與農(nóng)民間權(quán)責(zé)利的不對(duì)稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，效率低下的問(wèn)題就表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺位與越位問(wèn)題也表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一些閑人無(wú)功受祿甚至利用權(quán)力之便大掘社會(huì)財(cái)富的方便之地。政府職能的越位和一些不軌行為使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，職能缺位又使農(nóng)民難以直接感受到政府為農(nóng)民提供了那些公共產(chǎn)品，農(nóng)民對(duì)這些公共產(chǎn)品的滿意程度唯有通過(guò)權(quán)力約束才能得到保障，農(nóng)民的納稅意識(shí)也才能真正提升。

政府與農(nóng)民關(guān)系的根本是利益關(guān)系，在這種關(guān)系中，財(cái)政體制方面的問(wèn)題也很明顯。財(cái)政體制就總體而言，包括預(yù)算管理體制、稅收體制、國(guó)有部門(mén)（國(guó)企和行政事業(yè)單位）財(cái)務(wù)管理體制和不同級(jí)次財(cái)政間的管理體制等。以上體制所選擇模式的運(yùn)行情況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力及其分配均有影響，尤其是這種傳統(tǒng)概念上的財(cái)政體制對(duì)于應(yīng)當(dāng)突出的整個(gè)政府收支行為規(guī)范和財(cái)政管理機(jī)制含界不清。作為財(cái)政體制核心部分的預(yù)算體制，無(wú)論是“分灶吃飯”的模式，還是分稅制下的分級(jí)財(cái)政模式，都是在中央和地方以及地方各級(jí)政府間進(jìn)行財(cái)力的劃分。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各級(jí)政府事權(quán)的界定涉及對(duì)國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)職能的再認(rèn)識(shí)以及處理中央和地方集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系等問(wèn)題，加之對(duì)各地財(cái)源等經(jīng)濟(jì)狀況測(cè)算技術(shù)原因，至今對(duì)財(cái)力的劃分仍然是粗疏的，事權(quán)與財(cái)力的配比仍然存在問(wèn)題。在分稅制下，地方政府間財(cái)力如何分？整個(gè)轉(zhuǎn)移支付如何完善？這是完善的分稅制應(yīng)當(dāng)急待解決的兩大問(wèn)題。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在當(dāng)前仍有“分灶吃飯”特點(diǎn)但缺乏完善的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)的分稅制下，“諸侯”經(jīng)濟(jì)和“諸侯”財(cái)政致使國(guó)家財(cái)政因地區(qū)財(cái)力不均衡，在公共性支出的落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)上表現(xiàn)得不夠統(tǒng)一，正常的財(cái)力缺口客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅外收費(fèi)的動(dòng)機(jī)，并逐漸導(dǎo)致亂收費(fèi)，不良影響也不斷擴(kuò)大，以致成為普遍現(xiàn)象。

在財(cái)政體制演變過(guò)程中，由于過(guò)度夸大地方理財(cái)?shù)淖灾餍砸约安徽_的認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)在實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大并處于分散狀態(tài)，特別是非規(guī)則財(cái)權(quán)的擴(kuò)大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門(mén)的好財(cái)偏好不斷膨脹，自收自支行為隨處可見(jiàn)，尤其是在財(cái)權(quán)擴(kuò)大時(shí)，財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)中不同程度偏離了財(cái)政職能的本質(zhì)要求，財(cái)政體制又缺乏一個(gè)來(lái)自外在的約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算及其他政府性收支監(jiān)督軟化，這也是當(dāng)前財(cái)政體制中一個(gè)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支行為不規(guī)范透明度不高的重要制度性問(wèn)題。在分稅制不夠完善，尤其是國(guó)家與公民的關(guān)系中公民對(duì)地方政府的權(quán)力約束和公民偏好顯示規(guī)則不健全時(shí)，現(xiàn)行按一致或多數(shù)通過(guò)原則的法律形式確立的國(guó)家財(cái)權(quán)的統(tǒng)一性應(yīng)當(dāng)維持，特別是政府性收入（稅收和政府性收費(fèi)）的設(shè)置權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，界定應(yīng)科學(xué)。三提五統(tǒng)的設(shè)置依據(jù)和計(jì)征方法中存在的問(wèn)題，就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)虛假的數(shù)據(jù)隨心所欲地）不斷彈性擴(kuò)張的重要原因。

村級(jí)組織和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面：隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民與村委會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)民開(kāi)始從“集體人”向一般公民的身份還原，村委會(huì)也不再是一個(gè)政資合一的集體組織，而應(yīng)是一個(gè)在家庭承包經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)民民主參與村內(nèi)事務(wù)管理，制定和維護(hù)村內(nèi)各方關(guān)系規(guī)則的政治性組織。通過(guò)這種組織形式及其相應(yīng)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制，農(nóng)民在一定程度上就可用政治上的民主權(quán)利來(lái)保障自已的經(jīng)濟(jì)利益。村民委員會(huì)組織法的制定和實(shí)施，為處理農(nóng)村利益關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定提供了可靠的法律保障。但是現(xiàn)實(shí)中，這一具有新的意義的村委會(huì)組織的功能轉(zhuǎn)換與要求相距甚遠(yuǎn)。農(nóng)民的民主意識(shí)也不強(qiáng)，參與程度更低，對(duì)村委會(huì)及其成員的認(rèn)同感不高，但村委會(huì)的客觀存在，特別是事實(shí)上作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的延伸，更多地發(fā)揮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行功能，這雖然在執(zhí)行國(guó)家農(nóng)村政策方面起到了一些積極作用，但這又強(qiáng)化和固化了村委會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行的能力，使農(nóng)民對(duì)其又產(chǎn)生了某些錯(cuò)誤的認(rèn)同，農(nóng)民拒交一切不合理負(fù)擔(dān)的能力相對(duì)削弱。村委會(huì)不同程度成為一個(gè)封閉的異化的利益集團(tuán)，一個(gè)缺乏監(jiān)督的村委會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)自然成為農(nóng)民的一大負(fù)擔(dān)，由此也產(chǎn)生各種村級(jí)腐敗現(xiàn)象。目前因村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)的分離程度不高，村級(jí)與農(nóng)民間的債務(wù)關(guān)系混亂也是一個(gè)突出的問(wèn)題。

實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)后，我國(guó)農(nóng)村家庭除了具備家庭的一般功能外，還作為獨(dú)立的生產(chǎn)單位而存在，農(nóng)戶已經(jīng)擁有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)部分，但農(nóng)村土地的整體分配形式和土地產(chǎn)權(quán)的分割方式還存在問(wèn)題，均田式福利性土地分配的特點(diǎn)、土地使用權(quán)的無(wú)償性和土地資源的非經(jīng)濟(jì)性（非商品性）表現(xiàn)得很突出。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革不應(yīng)是簡(jiǎn)單的“費(fèi)改稅”的問(wèn)題，也不能因?yàn)檗r(nóng)村需要辦什么事業(yè)就強(qiáng)制性收取特殊項(xiàng)目的稅費(fèi)，而是以土地的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率與土地產(chǎn)權(quán)間的矛盾關(guān)系來(lái)正確確立農(nóng)村收入分配方式的問(wèn)題。就農(nóng)業(yè)稅而言，應(yīng)當(dāng)實(shí)行長(zhǎng)期穩(wěn)定的輕稅政策，這是由農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)性、農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中仍處于弱勢(shì)地位以及耕地的低經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率決定的，要根據(jù)各地人均耕地水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境確定科學(xué)合理的稅收負(fù)擔(dān)水平，不能因?yàn)槎愗?fù)過(guò)高，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而長(zhǎng)期虧本?，F(xiàn)行征收的三提五統(tǒng)諸項(xiàng)目則必須完全取消，要進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，逐步走上基于土地產(chǎn)權(quán)的按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行分配的道路，鄉(xiāng)村特別是村組范圍內(nèi)的一些公共性和直接受益性的事業(yè)，要按照民主協(xié)商、一事一議、全程監(jiān)督的方式辦理。

當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中不完善的地方以及一些新的變化值得注意：一些地方在第二輪土地承包中走過(guò)場(chǎng)，工作不細(xì)致，農(nóng)民雖然實(shí)質(zhì)上保有土地使用權(quán)，但合約手續(xù)和必要的公證程序缺乏，不利于土地使用權(quán)的合理流動(dòng)和農(nóng)業(yè)稅納稅人的確定，容易產(chǎn)生許多糾紛；長(zhǎng)期分散的土地使用權(quán)狀態(tài)和農(nóng)村的文化背景，增加了公共性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的交易費(fèi)用，如農(nóng)田水利建設(shè)的協(xié)調(diào)和組織難度較大；大面積山地、湖?和耕地有償承包的出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)承包資金的權(quán)屬、土地要素的收入分配與農(nóng)業(yè)稅收間的沖突和均衡問(wèn)題也顯得很突出。這些問(wèn)題對(duì)農(nóng)村勞力流轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長(zhǎng)和農(nóng)村收入分配關(guān)系將產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度創(chuàng)新方式選擇及政策建議

實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，是黨中央、國(guó)務(wù)院為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益而作出的一項(xiàng)重大決策，是關(guān)系農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的大事，是落實(shí)同志“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，也是一項(xiàng)綜合性深遠(yuǎn)性的改革。這次稅費(fèi)改革的任務(wù)十分艱巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，縣鄉(xiāng)政府是這次改革的具體執(zhí)行者和落實(shí)者，更是改革的對(duì)象，一些不合理既得利益維護(hù)力量的阻礙是很大的；農(nóng)民是這次改革的重要力量和積極擁護(hù)者，也是改革成功與否的重要檢驗(yàn)者，要讓農(nóng)民真正投身到這次改革中來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)中央制度供給與農(nóng)民制度需求的有效對(duì)接，應(yīng)選擇從兩頭向中間的夾逼式改革路徑。要針對(duì)農(nóng)村中一些深層次問(wèn)題，采取釜底抽薪的辦法，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職能，規(guī)范行為，通過(guò)政策清晰限定、權(quán)力徹底剝離和農(nóng)民民主監(jiān)督，再次還權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具備明晰產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的自然再生，完善具有完全代表性的村委會(huì)組織機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)民在政治生活中的參與能力和談判（博弈）實(shí)力，培育好政府與農(nóng)民間民主決策、民主參政的互融互動(dòng)的良性關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面健康發(fā)展。

這次稅費(fèi)改革是進(jìn)行農(nóng)村制度創(chuàng)新的一次難得機(jī)遇，正如以上分析，農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題是各種制度性原因交織在一起的外在表現(xiàn)，因此這次改革不可能是一蹴而就的簡(jiǎn)單落實(shí)任務(wù)的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)在制度創(chuàng)新的層面上達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)，只有這樣，才能解決當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重這樣一個(gè)突出問(wèn)題，又可為解決今后農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展中的相關(guān)問(wèn)題打下基礎(chǔ)。為此，在這次稅費(fèi)改革的具體操作中，以下幾個(gè)方面應(yīng)當(dāng)突出關(guān)注：

一是要積極穩(wěn)妥地鼓勵(lì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新并抓緊進(jìn)行相關(guān)立法工作。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是涉及農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展的基本問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本部分，也是進(jìn)行稅費(fèi)分治的基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)稅任務(wù)落實(shí)，保持人、地、稅對(duì)應(yīng)關(guān)系上，急需完善土地產(chǎn)權(quán)制度。因?yàn)橥晟频耐恋禺a(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的界定是清晰的，在此基礎(chǔ)上對(duì)于各種稅費(fèi)的界區(qū)也應(yīng)當(dāng)是清晰的，如直接受益性的生產(chǎn)成本支出，由農(nóng)戶自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承擔(dān)；農(nóng)業(yè)水電等共同性生產(chǎn)費(fèi)用，則按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)權(quán)交易的演進(jìn)規(guī)律決定；村級(jí)公益事業(yè)由村內(nèi)民主協(xié)商解決；鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)的公共支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中解決。從眼前來(lái)看，現(xiàn)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力水平和耕地可分割經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的，也是我國(guó)福利保障性產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)表現(xiàn)，是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基線，但現(xiàn)實(shí)中，也出現(xiàn)了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程度低、流轉(zhuǎn)不規(guī)范，以及土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至拋荒等浪費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)農(nóng)民的一些經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地收益權(quán)也常常受到侵犯。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在突破城鄉(xiāng)界區(qū)，然而在土地的低經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率上二元結(jié)構(gòu)又表現(xiàn)得那么突出，不處理好土地產(chǎn)權(quán)制度的公平與效率問(wèn)題，很難打通維系我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的屏障（最后阻滯）。土地既是農(nóng)民生活的重要物質(zhì)保障，也是對(duì)農(nóng)民的束縛，必須加快土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新和相關(guān)立法工作，使一個(gè)權(quán)能明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基線更加牢固，給予農(nóng)民對(duì)土地一個(gè)長(zhǎng)期的較好的預(yù)期展望。在土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新上既要尊重農(nóng)民的意愿和首創(chuàng)精神，又要形成一種逼迫機(jī)制，并結(jié)合農(nóng)民身份和戶籍制度改革，不斷從農(nóng)業(yè)隱性失業(yè)向顯性失業(yè)再向非農(nóng)領(lǐng)域再就業(yè)的轉(zhuǎn)化。

當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有的一種最真實(shí)的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)是土地股權(quán)承包經(jīng)營(yíng)制度，就是要實(shí)現(xiàn)在歷史條件下各個(gè)有限集體范圍內(nèi)的土地股權(quán)初始平均化，更確切地說(shuō)是農(nóng)民獲得的是與初始人口和勞力基數(shù)相配比的土地股份，同時(shí)獲得對(duì)應(yīng)份額面積土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，即持股經(jīng)營(yíng)，也可超股經(jīng)營(yíng)或無(wú)股經(jīng)營(yíng)，不斷實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。農(nóng)民真正擁有了股權(quán)，就與整個(gè)集體土地捆綁在一起，這樣才能通過(guò)農(nóng)民對(duì)股權(quán)權(quán)利的行使，更好地體現(xiàn)土地的集體性，有利于集體土地的整體保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前因拋荒造成無(wú)主耕地的監(jiān)督、保護(hù)和開(kāi)發(fā)；也有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)由土地超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)過(guò)渡，并不斷刺激和提升土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)交易價(jià)值，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)中各種權(quán)能的清晰分割和有效率的流轉(zhuǎn)，使資本和技術(shù)向土地經(jīng)營(yíng)中集聚，提高農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化程度，更好地鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。

二是要將反腐敗與群眾參與相結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題是伴隨著許多腐敗現(xiàn)象的，其中人事和財(cái)經(jīng)方面的腐敗問(wèn)題很?chē)?yán)重。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重就是因?yàn)槭持弑?，用之者亂。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所成為當(dāng)權(quán)者的妻兒子孫七姑八舅所，這些人往往素質(zhì)很低，相反眾多正規(guī)大學(xué)畢業(yè)生卻求職無(wú)門(mén)，社會(huì)影響極壞，更重要的是降低了基層政府的行政管理水平，腐蝕了基層政權(quán)基礎(chǔ)。在財(cái)經(jīng)方面缺乏一個(gè)透明的控制機(jī)制，農(nóng)民的血汗錢(qián)成為一些部門(mén)特別是個(gè)別人受用的享樂(lè)錢(qián)。這次稅費(fèi)改革要以法治之，要實(shí)施社會(huì)檢舉制度和質(zhì)疑制度，把懲治腐敗作為掃除改革障礙的重要措施來(lái)抓；同時(shí)要輔之以教育的方式，讓一些人轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念，化解機(jī)構(gòu)改革人員分流中的各種矛盾。

行政管理和考核中存在的問(wèn)題以及制度缺陷同時(shí)給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)多的壓力和沖動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在比較稅費(fèi)利益和稅費(fèi)征收成本時(shí)，確實(shí)進(jìn)入了兩難境地。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的同時(shí)，稅費(fèi)征收的難度也是極大的。在稅費(fèi)征收中，不僅農(nóng)民群眾怨聲載道，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村干部（暫用“干部”一詞）也怨聲載道，干群關(guān)系不斷惡化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多行政方式難以繼續(xù)走下去。要抓住這次稅費(fèi)改革的機(jī)遇，磨合政府與農(nóng)民關(guān)系間的斷層；要走群眾路線，把群眾調(diào)動(dòng)起來(lái)，讓群眾了解相關(guān)政策，加大農(nóng)民的義務(wù)和權(quán)益對(duì)等宣傳的力度，在維護(hù)必要稅收基礎(chǔ)的條件下，最終要讓群眾滿意。特別是農(nóng)業(yè)稅任務(wù)重新核定落實(shí)的過(guò)程中，有許多細(xì)致的工作要做，都需要群眾參與，征納雙方的責(zé)任都必須明確界定，才能避免今后農(nóng)稅征管中可能出現(xiàn)的“討價(jià)還價(jià)”現(xiàn)象。

三是要?jiǎng)冸x鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些權(quán)力。權(quán)力下放是我國(guó)改革的一個(gè)重要特點(diǎn)，但更確切的說(shuō)這是體制內(nèi)權(quán)力下放，就改革的發(fā)展要求來(lái)說(shuō)，這種權(quán)力下放是不徹底的。農(nóng)村稅費(fèi)中存在的問(wèn)題從另外一個(gè)方面說(shuō)，是農(nóng)民合法權(quán)益受到剝奪的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政過(guò)大的強(qiáng)勢(shì)依附的是不合理的或不規(guī)范的權(quán)力，只有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種權(quán)力進(jìn)行剝離，才能加快農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，使農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)急待規(guī)范，首先必須明確取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)索取非規(guī)范收入的權(quán)力，嚴(yán)厲制止亂收費(fèi)，嚴(yán)肅查處責(zé)任人；其次要?jiǎng)冸x鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大政府”具體組織征收農(nóng)村稅費(fèi)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)政稅分開(kāi)，改革和完善農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)制，走依法治稅的道路；再次要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)，給予農(nóng)民聘請(qǐng)獨(dú)立的社會(huì)審計(jì)組織監(jiān)督政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的權(quán)力。總之要把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下延續(xù)下來(lái)的對(duì)農(nóng)民進(jìn)行強(qiáng)制動(dòng)員的人治化權(quán)力徹底剝離去。

四是要實(shí)現(xiàn)效率負(fù)擔(dān)均衡。我們知道國(guó)家財(cái)政資金來(lái)自每一個(gè)納稅人或交費(fèi)人，稅收尤其是一些合理的政府性收費(fèi)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是有償?shù)?，公民交稅后需要的是?guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序相關(guān)法律的維護(hù)及其他公共產(chǎn)品，由于這種交易的預(yù)付購(gòu)買(mǎi)形式存在，公民交稅的預(yù)期收益隨時(shí)可能受到影響。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系中，農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)一方面反映的是國(guó)家政權(quán)和國(guó)家財(cái)政整體性要求，另一方面也應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為對(duì)農(nóng)民的直接回償性，因此，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率特別低下，不能為農(nóng)民辦一些真正的實(shí)事，農(nóng)民即使交再少的錢(qián)也是不合理負(fù)擔(dān)。在這次稅費(fèi)改革的過(guò)程中，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)換職能，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和工作方式，提高行政效率。既不能無(wú)所作為，與農(nóng)民群眾老死不相往來(lái)；也不能專干一些一廂情愿的事情，要干一家一戶干不了而又需要政府出面組織協(xié)調(diào)的事情，要把改善農(nóng)村生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境和提供公共服務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重點(diǎn)。

主要參與文獻(xiàn)：

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聞新國(guó)呼喚兩個(gè)轉(zhuǎn)變中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)2000年7月19日稅刊?？?/p>

聞新國(guó)權(quán)力?經(jīng)濟(jì)?政治——兼談人性及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的比較分析打印稿