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摘要：農(nóng)民工保障問題與我國二元社會結(jié)構(gòu)高度相關，關系到我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。近期出現(xiàn)的“民工荒”已為我國農(nóng)民工問題敲響了警鐘。筆者認為，農(nóng)民工保障的缺位是我國二元社會結(jié)構(gòu)的必然產(chǎn)物，解決農(nóng)民工保障問題是順應我國社會轉(zhuǎn)型要求的重要舉措，是維護農(nóng)民工權(quán)益的重要形式，也是解決“三農(nóng)”問題的內(nèi)在要求，應將為農(nóng)民工提供保障作為解決目前“民工荒”的應對之策。解決農(nóng)民工保障問題必須消除目前存在的認識上的誤區(qū)，同時在建立農(nóng)民工社會保障體系的過程中也不能操之過急。

關鍵詞：農(nóng)民工；保障

一、解決農(nóng)民工保障問題是我國經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展的必然要求

1、解決農(nóng)工保障問題是順應我國社會轉(zhuǎn)型要求的重要舉措.(2003年，我國人均DDP超過1000美元，社會進入特殊的發(fā)展時期，處在重要的轉(zhuǎn)型過程中，其核心是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)為從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化；從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)化；從封閉半封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)化；從倫理社會向法理社會轉(zhuǎn)化。農(nóng)民進城就是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)。

經(jīng)濟發(fā)展理論表明：經(jīng)濟發(fā)展必然導致工業(yè)化，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)部門比重逐漸增大，農(nóng)業(yè)部門的比重逐漸縮小。這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的顯著特征是人口流動，即：農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。

目前，我國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)型沒有同步，人口流動的第二個過程受阻。改革開放以來，在城市高收入水平和就業(yè)機會的引導下，農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村走入城市，完成了人口流動的第一個過程。從1978年至今，人口從農(nóng)村向城市，從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的遷移，就其規(guī)模和影響來看都可稱為人類歷史上第二次大規(guī)模的人口遷移，也是迄今最大的一次。然而，中國人口流動的第二個過程存在較大的制度約束，嚴格的戶籍管理使許多轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民不能得到在城市永久居住的法律許可，子女入托入學困難，城市社會保障制度不覆蓋農(nóng)民工群體，使他們無法抵御城市工作和生活中的風險。于是人口流動的第二個過程受阻，大多數(shù)農(nóng)民只好采取了非正式的流動方式，即要么大部分時間在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)忙時回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；要么在城市立足，但不放棄農(nóng)村土地。他們象“候鳥”一樣在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間流動。

農(nóng)民工保障問題已成為關系到我國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要問題。從社會學的角度看，農(nóng)民工為中國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化做出了很大的貢獻，應該有權(quán)平等分享經(jīng)濟繁榮和社會發(fā)展的成果。農(nóng)民工保障的不足或缺位必然進一步阻礙我國人口流動的第二個過程的完成，影響我國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

2、解決農(nóng)民工保障問題是維護農(nóng)民工權(quán)益的重要形式

總體來看，目前農(nóng)民工權(quán)益問題集中表現(xiàn)在以下三個方面：在社會勞動就業(yè)方面，農(nóng)民工沒有城市戶口，只能進入收入低、工作環(huán)境差的工作領域，隨時都有被解雇的可能，工作缺乏穩(wěn)定性；在社會福利保障方面，農(nóng)民工無法享有城市居民所擁有的社會福利，他們沒有失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險，子女入學也困難重重；在社會民主參與方面，由于戶口不在就業(yè)的城市，不能參加當?shù)剡x舉。用人單位一般不接受其黨團組織關系，很難參加黨團組織生活，也沒有自己的工會組織，他們自己也因此認為是“二等公民”。

在我國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民工的權(quán)益得不到保障，必然影響社會的穩(wěn)定。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型加速期。這個階段的一個重要特征就是包括階層結(jié)構(gòu)在內(nèi)的社會結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)的大分化。分化即意味利益關系的重新調(diào)整，必然產(chǎn)生一些新的矛盾和問題，甚至沖突和摩擦。如何協(xié)調(diào)和解決這些矛盾和沖突，關系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。改革開放前，我國社會結(jié)構(gòu)嚴重封閉，農(nóng)民生活在農(nóng)村，與城市居民之間的交往較少，對城市生活了解不多。農(nóng)民進城務工后，他們會切身地體會到城鄉(xiāng)之間的差別和不平等，他們?yōu)槌鞘械姆睒s作出了貢獻，而所獲得的報酬和待遇卻與城市居民形成了極大的反差，對所在的城市難以產(chǎn)生認同感、歸宿感和責任感。他們在社會地位升遷中所受到的“城鄉(xiāng)身份壁壘”的阻礙，也必然使他們產(chǎn)生強烈的壓抑感，從而可能引發(fā)對城市居民的不信任、嫉恨，乃至出現(xiàn)反社會行為。

3、解決農(nóng)民工保障問題是解決“三農(nóng)”問題的內(nèi)在要求

近年來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，“三農(nóng)”問題日漸突出，并成為各界關注的焦點。事實上，在困擾農(nóng)村的一系列問題中，歸根到底是農(nóng)村人口過多，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較低，農(nóng)民收入難以提高的問題。在土地供給剛性的條件下，資本和技術(shù)對農(nóng)業(yè)的投入，必然進一步排斥相對過剩的農(nóng)村勞動力。大量剩余勞動力滯留在農(nóng)村，嚴重制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，解決“三農(nóng)”問題出路之一就是轉(zhuǎn)移農(nóng)民，減少農(nóng)村人口。然而，目前農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的屬于兼業(yè)轉(zhuǎn)移，和土地保持著若即若離的關系，許多承包土地的農(nóng)民工種地只是為了解決家庭吃飯的問題，他們耕種土地的各種投入：勞動、資金、技術(shù)及管理等都只能是最低的，結(jié)果是土地產(chǎn)出率大大降低，造成了農(nóng)業(yè)的低效率，不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。與此同時，農(nóng)民工也處于“漂泊”狀態(tài)，他們多集中于勞動密集型工礦企業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)及餐飲服務等行業(yè)，所從事的往往是臟、累、險、重的粗活，工作量大、強度高、環(huán)境艱苦、流動性強、風險程度高。

為轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民工提供相應的保障，使其徹底告別土地，放棄無力耕種的土地，結(jié)束城鄉(xiāng)之間的“兩棲”生活，是使農(nóng)民工順利向城市轉(zhuǎn)移的必然要求，也是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求。當農(nóng)民工能獲得相應的保障，主動放棄土地而走進城鎮(zhèn)，既有利于社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，也有利于推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)低效率向高效率的轉(zhuǎn)變，為有效解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造條件。

4、解決農(nóng)民工保障問題是解決目前“民工荒”的應對之策

曾經(jīng)引起社會高度關注的“民工潮”稍微平靜，“民工荒”問題又浮出水面。2004年入春開始，曾經(jīng)吸納大量農(nóng)民工的福建沿海等地，眾多中小民營企業(yè)開始為招不到工人而一籌莫展，“民工荒”成為當?shù)孛衿蟀l(fā)展的重要制約因素之一。今年入夏以來，珠江三角洲地區(qū)的一些工廠也因缺工而開工不足，甚至不敢接訂單。廣州市的勞動力市場過去一直都是供給大于需求，現(xiàn)在則有所改變。從廣州市勞動力市場登記的情況看，求職人數(shù)和企業(yè)提供崗位數(shù)的比例在1:1.2至1:1.3之間，空缺崗位為20%至30%?！懊窆せ摹币呀?jīng)成為相對普遍的問題。

“民工潮”變成了“民工荒”與農(nóng)民工勞動環(huán)境惡劣、工資過低且得不到及時發(fā)放、農(nóng)民工權(quán)益得不到保障有密切的關系。農(nóng)民工也是理性的經(jīng)濟人，在進行是否流向城市的決策時，會充分考慮流動的成本、收益及預期收益。當民工感到打工艱難，風險大，回報低時，必然放棄外出打工。從表層來看，“民工荒”對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。從深層次看，“民工荒”直接影響了我國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，折射出深刻的社會和經(jīng)濟問題。農(nóng)民工“高產(chǎn)出，低保護”的社會問題亟待解決，“民工荒”只是一個預警信號。

“民工荒”是農(nóng)民工問題日積月累的結(jié)果，解決“民工荒”是一項系統(tǒng)工程，需要一系列社會政策和經(jīng)濟手段的相互配合。為農(nóng)民工提供保險保障，就是其中重要的手段。解決農(nóng)民工保障問題對農(nóng)民工在城市留下來發(fā)揮作用主要表現(xiàn)在三個方面：首先，它減少了農(nóng)民工流動的心理成本，在一定程度上幫助農(nóng)民工抵御城市工作生活中的風險，使農(nóng)民工具有安全感，并產(chǎn)生對城市社區(qū)的認同感。其次，可增加農(nóng)民工流動的心理收益。城市里較好的生活工作環(huán)境，較有效的生活保障有利于農(nóng)民工身心愉快地工作。第三，可增加農(nóng)民工流動的間接收益。農(nóng)民工保障的給付或服務可減少農(nóng)民工遭遇風險時的費用開支，間接增加了收益。

二、解決農(nóng)民工保障問題必須消除目前存在的認識上的誤區(qū)

1、誤區(qū)之一：解決農(nóng)民工保障問題只能由政府出面，必須建立農(nóng)民工社會保障體系

許多人認為：要解決農(nóng)民工保障問題，只能由政府出面，建立針對農(nóng)民工的社會保障體系。而在是否應開始建立針對農(nóng)民工的社會保障體系問題上，有不同的觀點。有的人認為，由于國企改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)的大量下崗職工，政府承擔的城鎮(zhèn)居民社會保障負擔已經(jīng)異常沉重，對農(nóng)民工的社會保障無力承受。也有的人認為，建立覆蓋全社會的社會保障體系是政府的應有職責，中國政府是全民政府而不只是市民政府，城鎮(zhèn)社會保障負擔沉重并不能構(gòu)成不建立農(nóng)民工社會保障制度的正當理由，企業(yè)和用人單位為自己的雇傭勞動者承擔社會保險費繳納義務也是法定義務這些觀點有兩個值得討論的重要問題：一是解決農(nóng)民工保障問題是否只能通過是建立針對農(nóng)民工的社會保障體系的方式；二是能否因為目前建立針對農(nóng)民工的社會保障體系的條件不充分，放棄解決農(nóng)民工的保障問題。事實上，在解決農(nóng)民工保障問題上，除了政府可以有所作為，即出臺有關法規(guī)、建立社會保障體系外，商業(yè)保險公司也應該大有作為，即為農(nóng)民工提供意外傷害保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險。特別是在目前建立農(nóng)民工社會保障體系的條件尚不成熟的情況下，保險公司可通過為農(nóng)民工提供保險，解決農(nóng)民工的保障缺失問題。

2、誤區(qū)之二：因為開辦農(nóng)民工保險會增加勞動力成本而擱置農(nóng)民工保險

許多企業(yè)和用人單位認為，雇傭農(nóng)民工主要優(yōu)勢在于農(nóng)民工勞動力價格低廉，不必承擔其社會保險費的負擔，如果將農(nóng)民工納入社會保險體系，必然增加勞動力成本。

事實上，對于企業(yè)和用人單位來說，大量使用農(nóng)民工而不為其辦理相應的社會保險手續(xù)，雖然在短期內(nèi)可以因降低成本獲取高額經(jīng)濟回報，但也積累了很大的風險，從層出不窮的工傷事故到規(guī)模驚人的職業(yè)病群體，以及由此而導致的數(shù)不清的勞資糾紛，表明工作傷害與職業(yè)病己構(gòu)成現(xiàn)階段工業(yè)勞動者，尤其是農(nóng)民工的重大風險，不僅直接損害著勞動者的健康與生命、使受害者及其家庭陷入困境，長此以往，也必將影響企業(yè)的發(fā)展，目前的“民工荒”就是其必然反映。

3、誤區(qū)之三：農(nóng)民工的特點及其維權(quán)意識的淡漠可暫不開辦農(nóng)民工保險

許多農(nóng)民工只有小學或初中文化程度，甚至有一定數(shù)量的文盲，對各種知識掌握的程度有限。他們對市場經(jīng)濟的風險往往認識不夠，自我保護意識淡薄，加上工作流動性很大，未來的預期不確定，社會保險意識不強，因此，有人認為，農(nóng)民工保險可暫不開辦。

事實上，建立完善的、涵蓋全社會成員的風險保障體系是社會文明與進步的標志。在我國社會發(fā)展的過程中，提高廣大農(nóng)民工的綜合素質(zhì)，增強其風險意識和自我保護意識，也是社會主義精神文明的應有之義。并且，為農(nóng)民工提供保險保障，還可以在一定程度上減少其流動性，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移并定居創(chuàng)造良好的條件。

三、建立農(nóng)民工社會保障體系不能操之過急

1、目前建立農(nóng)民工社會保障體系面臨著一系列的障礙

農(nóng)民工是跨越城鄉(xiāng)的邊緣性群體，依照其職工身份應當納入城鎮(zhèn)社會保障范圍，而依照其農(nóng)民身份則應當納入農(nóng)村社會保障范圍。但無論將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)還是農(nóng)村社會保險范圍，都存在一些現(xiàn)實難題。

就納入城鎮(zhèn)社會保障體系來看，根據(jù)《勞動法》所確立的勞動者平等的精神，農(nóng)民工應當為城鎮(zhèn)社會保險所覆蓋，與城鎮(zhèn)勞動者享有平等的社會保險待遇。但是，如果要納入城鎮(zhèn)社會保險體系，農(nóng)民工的流動性強，工作流動性大，工作場所不固定，還存在返鄉(xiāng)務農(nóng)的可能性，這將加大社會保障制度建設上的困難和障礙。如果強行推行這種城鄉(xiāng)接軌，必將支付巨大的監(jiān)督成本，很可能成為農(nóng)民進城務工就業(yè)新的“門檻”，減少農(nóng)民進城就業(yè)的數(shù)量。

就納入農(nóng)村社會保障體系來看，農(nóng)民工戶口在農(nóng)村，仍然對承包土地享有使用權(quán)，而農(nóng)村社會保險是以土地承包經(jīng)營為基礎的，就不應當將農(nóng)民工排斥在外，特別是考慮到農(nóng)民工返鄉(xiāng)務農(nóng)的可能性，更應將農(nóng)民工包括在內(nèi)。但目前農(nóng)村社會保障體系尚在探索之中，農(nóng)民工保障難以落實。與此同時，農(nóng)民工自身對社會保障認識也是相對不足。

我國現(xiàn)行社會保障規(guī)章的實施情況充分顯示了這些障礙的存在。早在幾年前，我國就頒布實施了《社會保險費征繳暫行條例》和《失業(yè)保險條例》，規(guī)定城鎮(zhèn)各業(yè)人員都必須參加社會保險，既包括機關和事業(yè)單位職工，也包括外商、港、澳、臺商投資企業(yè)，集體企業(yè)、股份制和股份合作制企業(yè)及私營企業(yè)的全部職工。農(nóng)民工理所當然也在其中，但難以得到實施，在廣東、江蘇等地，當政府要把企業(yè)里的農(nóng)民工納入當?shù)氐纳鐣Ｕ象w系時，還受到農(nóng)民工的抵制。

2、率先辦理急需的社會保險項目，逐步建立完善的農(nóng)民工社會保障體系

我們不能因為建立完善的農(nóng)民工社會保障體系面臨的障礙而放棄為農(nóng)民工提供社會保障，而應該根據(jù)現(xiàn)有條件，借鑒已有經(jīng)驗，對農(nóng)民工實行階段性的相對獨立的保障項目，即根據(jù)農(nóng)民工的具體情況和實際需要，分輕重緩急，首先建立農(nóng)民工急需的工傷保險、大病醫(yī)療保險等，之后隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的建立和其它條件的成熟，再分階段逐步覆蓋其它社會保險項目。

工傷保險是對職業(yè)傷害給予保障的一種社會制度，能夠為勞動者提供包括工傷預防、工傷補償和職業(yè)康復在內(nèi)的全面、穩(wěn)定的保障，是社會保險中待遇較高的險種。在幾乎所有建立了社會保險制度的國家，工傷保險被普遍作為優(yōu)先建立的社會保險項目。從目前層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導致的數(shù)不清的勞動爭議，都決定了我國目前應盡快建立農(nóng)民工工傷保險制度。此外，這種保險項目不存在帳戶積累和接轉(zhuǎn)問題，賠償比較容易操作。我國勞動和社會保障部文件《關于農(nóng)民工參加工傷保險有關問題的通知》，規(guī)定凡是與用人單位建立勞動關系的農(nóng)民工，用人單位必須及時為他們辦理參加工傷保險的手續(xù)，顯示了政府率先啟動工傷保險的發(fā)展思路，當務之急是抓緊落實。

醫(yī)療保險也是農(nóng)民工社會保險中非常急迫的險種。因為疾病尤其是重大疾病，不僅會導致農(nóng)民工失業(yè)，而且極易使家庭陷入貧困境地。醫(yī)療保險有一般醫(yī)療保險和大病醫(yī)療保險之分，其中，后者比前者更為急迫。在一般醫(yī)療保險還不具備建立的條件時，應開辦大病醫(yī)療保險。

由于農(nóng)民工還有承包土地作為兜底性生存保障，農(nóng)村土地的保障功能與養(yǎng)老、失業(yè)保險的功能接近，土地的產(chǎn)出可提供基本的衣食保障，因而相對來說，農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)保險可在條件具備之后再推行。生育保險的重要程度相對弱于養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療保險。因此，農(nóng)民工社會保險項目的建立可按照上述工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育的順序安排，逐步形成完善的社會保障體系。各地應結(jié)合本地社會經(jīng)濟發(fā)展情況，積極探索當?shù)氐霓r(nóng)民工社會保障項目。目前一些地方政府在建立本地區(qū)農(nóng)民工保障體系方面進行了積極的探索，出臺了一些規(guī)章，例如，西省政府的《陜西省實施(全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定)辦法》中規(guī)定了農(nóng)民工享受醫(yī)療保險、工傷保險、養(yǎng)老保險等內(nèi)容。北京市政府出臺的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》規(guī)定，用人單位應當依法為農(nóng)民工辦理參加養(yǎng)老保險手續(xù)并繳納養(yǎng)老保險費。