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摘要：伴隨改革的深入與經(jīng)濟發(fā)展，城市化浪潮消然出現(xiàn)。尤其在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，民族區(qū)域自治地區(qū)的城市化進程進一步加快。老城市不斷得到更新改建，新城市不斷涌現(xiàn)，一方面反映了我國民族區(qū)域自治制度所取得輝煌成就，另一方面，又為民族區(qū)域自治制度發(fā)展帶來了未曾面對的新事物、新問題。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容已不能涵蓋全部，有些條款亦顯得不合時宜，急需改進。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)城市化民族區(qū)域自治制度民族自治市

中國是一個由56個民族共同構(gòu)成的大家庭，民族關(guān)系好壞直接關(guān)系到國家繁榮與社會穩(wěn)定。民族區(qū)域自治制度作為我國解決民族問題的基本政策，研究其在新形勢下的合理走向，發(fā)展前途，無疑對于民族地方乃至國家社會主義事業(yè)有重要作用。

一、我國民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

所謂民族區(qū)域自治制度，[1]即在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居地區(qū)或少數(shù)民族分布較為集中地區(qū)，由少數(shù)民族實行區(qū)域性的民族自治的制度。享有管理和決定本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的法定自主權(quán)，享有根據(jù)本民族和本地區(qū)的實際情況貫徹國家政令的自主權(quán)。在這個總原則和前提下，凡是在少數(shù)民族地區(qū)能夠建立一級自治地方的，都可以實行民族區(qū)域自治，建立民族自治地方的自治機關(guān)，實行少數(shù)民族人民當家作主?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分?！秉h和國家實行民族區(qū)域自治制度，就是要在統(tǒng)一的祖國大家庭內(nèi)，使有著自己或大或小聚居區(qū)的少數(shù)民族有當家作主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)權(quán)利；保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和地位；充分發(fā)揮少數(shù)民族人民參加國家政治生活和社會主義建設(shè)積極性；共同加強各民族之間相互信仰和友好協(xié)作，共同建設(shè)社會主義祖國。所以說，民族區(qū)域自治制度是民族間平等、團結(jié)互助的主要標志，同時，也是少數(shù)民族地區(qū)人民民主專政的主要活動形式。根據(jù)《中華人民共和憲法》的規(guī)定，實行民族區(qū)域自治的自治機關(guān)，除了行使《憲法》的規(guī)定的地方國家機關(guān)的一般職權(quán)外，依法行使自治權(quán)。上級國家機關(guān)充分保障民族自治地方的自治機關(guān)行使自治權(quán)，充分考慮各民族特點和需要，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，積極支持和幫助各少數(shù)民族進行社會主義革命，發(fā)展社會主義的經(jīng)濟、文化建設(shè)事業(yè)。到目前為止，我國政府先后建立了五個自治區(qū)，三十個自治州，120個自治縣（旗）。此外，還建有1700多個自治鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的補充。1984年，我國通過并頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，2001年，又推出了它的修訂本。這就從法律上為民族區(qū)域自治制度提供了保障。另外，在民族自治地方，經(jīng)濟建設(shè)也取得了非凡成就，但較其它發(fā)達地區(qū)比較，仍有很多差距?？梢哉f，民族區(qū)域自治制度的實施，對于消除民族間歷史遺留下來的隔閡，加強民族團結(jié)，鞏固國防，維護祖國統(tǒng)一，發(fā)展民族自治地方的社會主義建設(shè)事業(yè)，都作出了巨大成績，也受到了國內(nèi)外，尤其是各民族的一致稱贊與擁護。可以說，我國民族區(qū)域自治制度已初具規(guī)模，并正在不斷完善與提高過程中，其將來發(fā)展，也將前途廣闊。

二、城市化浪潮與民族區(qū)域自治地方城市化現(xiàn)狀、特點分析

所謂城市化，[2]通常指人口向城市地區(qū)集中和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口的過程。它包括人口城市化和鄉(xiāng)村城市化兩方面。人口城市化指鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口過程；而鄉(xiāng)村城市化指尚屬鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口進入現(xiàn)有城市或新建城鎮(zhèn)的一種發(fā)展趨勢或展望。城市化浪潮即伴隨經(jīng)濟浪潮過程中，人口集中向城市及原有鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪M程與趨勢。其表現(xiàn)形式多種多樣：城市人口增加，城市人口比重提高，城市規(guī)模擴大，城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)方式和生活方式方面差距逐漸減小，等等。

（一）我國西部民族自治地區(qū)城市化現(xiàn)狀

在我國民族區(qū)域自治地方，自建國以來，尤其在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，城市化進程得到了迅速發(fā)展，出現(xiàn)了一大批農(nóng)墾、工礦業(yè)基地、鐵路及公路交通樞為中心的新興專業(yè)城市。在新興城鎮(zhèn)迅速形成和發(fā)展同時，一些歷史悠久老城市也得到了擴建和改造；新老城市共同發(fā)展。據(jù)資料統(tǒng)計，西部地區(qū)市級城市已達110個。其中設(shè)市最多的為內(nèi)蒙古自治區(qū)為20個，其中，地級市4個，縣級市16個。其次為新疆、廣西和云南，分別為19個，18個，17個。廣西的地級市最多，有南寧、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、欽州、貴港等8個地級市。其中，很多為西部大開發(fā)實施后新增的城市。

（二）我國西部民族自治地區(qū)城市化特點[3]

1．城市發(fā)展以小城市為主。與全國城市發(fā)展的總體態(tài)勢一致，小城市在民族區(qū)域自治地方的比重很大。高于全國平均水平14.85個百分點。而中等城市、大城市、特大城市的比重低于全國。在民族自治地方新增加的城市中，90%以上為中小城市。

2．城市化水平很低，且發(fā)展不平衡。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，我國民族自治地區(qū)的城市化水平有了很大提高，但整體水平仍低于全國平均水平，有很大差距，其市鎮(zhèn)人口比重比全國平均水平低2.2個百分點。另據(jù)城市規(guī)劃司資料，每平方公里人口數(shù)僅為東部沿海地區(qū)的8.7%。民族區(qū)域自治地方城市分布主要集中在內(nèi)蒙古、新疆、廣西和云南四省區(qū)。1996年四省共有城市74個，占民族地區(qū)總數(shù)57.36%。寧夏、青海、西藏等省區(qū)城市較少。西藏僅有拉薩、日喀則兩個小城市。

3．城市綜合經(jīng)濟實力較弱。我國大多數(shù)經(jīng)濟實力強的城市分布在東南沿海地區(qū)，并且主要集中于環(huán)渤海灣、長江三角洲和珠江三角洲三大城市帶，民族地區(qū)經(jīng)濟實力較強的城市很少。據(jù)統(tǒng)計，1993年全國全部城市國內(nèi)生產(chǎn)總值超過28647億元。而全國199個地區(qū)級以上城市，國內(nèi)生產(chǎn)總值超過200億元的城市40個，占20%。而民族地區(qū)僅有7個城市人均值過萬元。但也不排除個別城市特殊情況，如克拉瑪依、昆明、北海等。另外，在民族地區(qū)的許多城市，尤其在中小城市，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，企業(yè)效益差，虧損面大，失業(yè)、下崗人員很多，第三產(chǎn)業(yè)也欠發(fā)達，實力較弱。

三、城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度的關(guān)系及城市化浪潮對民族區(qū)域自治制度的影響

（一）城市化浪潮與民族區(qū)域自治制度關(guān)系

民族區(qū)域自治制度，是民族與地區(qū)，政治與經(jīng)濟相結(jié)合的偉大創(chuàng)舉、英明決策。它推動了民族區(qū)域自治地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入，而改革深入與經(jīng)濟發(fā)展是導(dǎo)致城市化浪潮出現(xiàn)直接原因。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，更加快了城市化浪潮進程。反過來，城市化浪潮又反作用于民族區(qū)域自治制度，要求對民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生作用和影響。城市化浪潮為民族區(qū)域自治制度發(fā)展既帶來了前所未有的良好機制，也創(chuàng)造了良好環(huán)境，在當前形勢下又產(chǎn)生了很多新的問題，要求民族區(qū)域自治制度本身面對新的形勢，要不斷改革、發(fā)展和完善，以期與城市化浪潮相適應(yīng)，與時展相適應(yīng)，創(chuàng)造更輝煌成績。它們之間是因果互動、相互推進、相互完善的關(guān)系，密不可分。在民族區(qū)域制度發(fā)展過程中，城市化是必不可少的一個重要過程。民族區(qū)域自治制度的發(fā)展，就是要適應(yīng)潮流發(fā)展，不斷完善自己。

（二）城市化浪潮對西部大開發(fā)過程中民族區(qū)域自治制度的影響

首先，城市化浪潮出現(xiàn)，最直觀表現(xiàn)為人口向城市集中與鄉(xiāng)村人口城市化。人口的集中，意味著人才、資源、技術(shù)等的集中。尤其在西部大開發(fā)中，國家的一系列優(yōu)惠政策，使得東部的物質(zhì)、資金、技術(shù)等向西部轉(zhuǎn)移，更加大了集中優(yōu)勢，為西部開發(fā)與民族自治經(jīng)濟發(fā)展提供了大量物質(zhì)、技術(shù)、人才、資金、項目等支持。

其次，西部地區(qū)城市化浪潮，加強了東西部及西部內(nèi)部的合作與交流。隨著交往深入，民族間了解也將逐漸深入，從而有利于鞏固民族自治制度所要求的平等、團結(jié)、友愛、互助的新型民族關(guān)系實現(xiàn)。

第三，西部大開發(fā)中城市化浪潮，人口相對集中，對于社會穩(wěn)定、政治動態(tài)也比較容易掌握、控制，也為民族自治地方區(qū)域自治制度的發(fā)展提供了安定的社會環(huán)境。

第四，西部大開發(fā)帶動的城市化浪潮，也有利于西部民族區(qū)域自治地方教育發(fā)展。教育水平、質(zhì)量、觀念等都將有重大改觀，一方面可以吸引大量人才，另一方面，也可以提高整個民族素質(zhì)，更多的培養(yǎng)少數(shù)民族自己的干部。

第五，西部大開發(fā)中城市化浪潮，在改變西部民族自治地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，管理水平等多方面也有重要作用。

四、西部大開發(fā)過程中，在城市化浪潮趨勢下，民族區(qū)域自治制度的合理走向

（一）在城市化浪潮中，城市工作的合理走向

1．城市規(guī)劃、建設(shè)與管理方面。在民族區(qū)域自治地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了一種“中心城市——小城鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村”構(gòu)成的三位一體的新型網(wǎng)絡(luò)模式。這種網(wǎng)絡(luò)模式適應(yīng)民族自治地區(qū)的特點，也有利于民族區(qū)域自治地方的發(fā)展。這種層級網(wǎng)絡(luò)，容易形成區(qū)域范圍內(nèi)的中心，通過中心的輻射作用，帶動周圍地區(qū)建設(shè)。所以，在民族自治地方，可以廣泛推廣這種模式。另外，還要注意以下幾方面問題：

（1）對新老城市、大城市與小城市、城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展，要區(qū)別開來。制定不同發(fā)展戰(zhàn)略，不能依靠行政命令一刀切。

（2）城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)要結(jié)合起來，注重建立城市中為農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)服務(wù)的市場部門，盡可能利用農(nóng)村豐富資源與城市的開闊市場潛力，兩者有機結(jié)合，共同推動地區(qū)建設(shè)。

（3）改革老城市管理體制，新城市的管理從開始就要規(guī)范、科學(xué)，適應(yīng)市場要求。具體講，逐漸取消戶籍限制，規(guī)范城市其它行政，環(huán)保、科研、服務(wù)、監(jiān)督等部門。同時，還要借鑒發(fā)達國家與東部發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗，避免走彎路。

（4）遵循我國城市發(fā)展總的指導(dǎo)思想原則，即“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”。

2．城市民族工作

城市化浪潮，使得城市人口增加，民族成分也變得極其復(fù)雜。在民族自治地方，民族工作原本就存在很多問題，再加上城市化的影響，就更需加強了。

（1）制定適合民族自治地方特點的城市工作細則，以解決城市民族工作無法可依的問題，完善法制工作。

（2）加強民族區(qū)域自治地區(qū)城市民族宣傳工作，保障自治區(qū)內(nèi)在自治民族之外的其它少數(shù)民族的平等權(quán)利。利用城市廣泛動能，集中管理，多面管理。

（二）在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在法律制度方面的走向：

1．理順《民族區(qū)域自治法》與《中華人民共和國憲法》及其它基本法關(guān)系，明確權(quán)限，避免法律沖突。應(yīng)從兩方面著手：（1）賦予自治區(qū)、自治州和自治縣人民代表大會常務(wù)委員會單行條例的制定權(quán)、修改權(quán)，使單行條例的制定、修改工作得以較快進行。（2）將民族自治地方的變通規(guī)定和補充規(guī)定的制定機關(guān)一律改為民族自治地方的人大及常委會，改變變通規(guī)定與補充規(guī)定的制定機關(guān)與批準程序各授權(quán)法規(guī)不一致的狀況。

2．盡快推動民族自治地區(qū)相關(guān)法律的制定

（1）加快自治州自治縣人大自治法規(guī)制定條例的制定，就自治法規(guī)權(quán)限、范圍、原則等作出明確規(guī)定。

（2）推動五大自治區(qū)自治條例出臺。我國的五大民族自治區(qū)都沒有自治條例出臺，造成中央、地方關(guān)系混亂。

（3）制定民族自治地方稅收基本法。稅收基本法是指對稅收共同性問題進行規(guī)定，以統(tǒng)領(lǐng)約束、協(xié)調(diào)各種單行稅收法律、法規(guī)。一是要明確稅收主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。二是征稅主體、納稅主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

3．修改、補充《民族區(qū)域自治法》

（1）修訂自治法中關(guān)于自治縣改市的規(guī)定，增加民族自治市建制。我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，我國民族區(qū)域自治單位分為：自治區(qū)、自治州、自治縣，沒有民族自治市的市建制。而在我國有些地方的自治縣（鎮(zhèn)）已達到建市的標準，由于自治法沒有自治市的規(guī)定，只能設(shè)定普通的市建制。這樣一來，民族自治地方將逐漸減少。即使改“市”后仍保持自治性質(zhì)的地方也會因缺乏法律保障而顯得蒼白無力。所以，有必要在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中增加民族自治市的建制。

（2）修訂、補充自治法中關(guān)于自治區(qū)、自治州、自治縣人大常委會無單行條例的制定權(quán)和修改權(quán)的規(guī)定。按現(xiàn)行憲法、法律規(guī)定，民族自治地方單行條例的制定權(quán)和修改權(quán)只能由人大行使，而人大每年只有一次會議，況議題較多，無詳細時間審議法規(guī)案。而人大常委會每年至少6次，況作為人大常設(shè)機關(guān)，應(yīng)有制定與修改權(quán)。

4．減少自治權(quán)限制，擴大、完善自治權(quán)。[4]

（1）減少自治權(quán)限制。在我國民族區(qū)域自治地區(qū)，由于種種原因，中央所賦予自治權(quán)受到很多限制，阻礙了民族區(qū)域自治地區(qū)的自主性與建設(shè)進程。而城市化浪潮帶動了人們法律意識的增強，要求減少限制，擺脫束縛，更快發(fā)展地區(qū)的社會經(jīng)濟與文化事業(yè)。

（2）擴大自治權(quán)。我國現(xiàn)有的民族區(qū)域自治制度是在舊有的政治體制和計劃體制下的產(chǎn)物，其中很多條款已老化?，F(xiàn)有的自治權(quán)力內(nèi)容已不能涵蓋城市化所帶來的變化的全部，很多新的事物及關(guān)系沒有相對應(yīng)的法律條例，缺乏法律保障。在產(chǎn)生沖突時，也就難以依靠法律手段解決。所以，自治權(quán)的擴大勢在必行。

（3）完善自治權(quán)。

①變通權(quán)的完善。憲法和自治法規(guī)定，上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族區(qū)域自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。但在實際操作中，往往是上報后，上級機關(guān)既不否定，也不批復(fù)。因此，要增加一些變通權(quán)規(guī)定，使之具體化，也更具操作性。

②完善經(jīng)濟管理自決權(quán)。經(jīng)濟管理自決權(quán)是自治權(quán)的重心，也是保證自治地方富有內(nèi)在活力和發(fā)展特色的關(guān)鍵所在。在《民族區(qū)域自治法》中，經(jīng)濟管理自決權(quán)受到種種束縛。因此，要放寬投資、金融、外經(jīng)貿(mào)等方面法律限制，擴大權(quán)力。

③完善財政自決權(quán)。財政自決權(quán)是城市化浪潮中新增的權(quán)力。具體完善內(nèi)容應(yīng)包括：舉借外債的權(quán)力、減免共享稅自決權(quán)、擴大地方稅種限制等。

④完善《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于資源的開發(fā)與共享的規(guī)定。在我國的民族自治地區(qū)，地區(qū)資源優(yōu)勢是城市化浪潮的主要推動力。而在自治法中，關(guān)于資源開發(fā)、共享都是準用性、責任性法律規(guī)范。權(quán)力是特定國家機關(guān)賜與的，沒有自主性。而且關(guān)于本地區(qū)可開發(fā)的哪些資源沒有明確規(guī)定，可供開發(fā)資源很少。即使有些資源開發(fā)已初見成效，又會被上級國家機關(guān)統(tǒng)一去。自治地方很難發(fā)揮自治地區(qū)資源優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟。

⑤完善方法技術(shù)；完善自法規(guī)制定、報批、公布程序。完善地方性法規(guī)和自治法規(guī)的立法解釋、應(yīng)用解釋程序。

（三）在西部大開發(fā)過程中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在教育方面的發(fā)展前途與合理走向

1．改變教育格局。長期以來，我國民族分布廣泛，逐漸形成了大雜居、小聚居，交錯雜局的特點。少數(shù)民族散居于全國各地。人口分散、民族眾多是民族區(qū)域自治地方的特點之一。雖然西部地區(qū)民族集中，但是這我國少數(shù)民族主要分布在西南、西北、中南、東北的高寒邊遠地區(qū)和牧區(qū)，交通不暢，信息傳遞慢，加上經(jīng)濟落后，觀念封閉，教育水平很低。西部大開發(fā)實施，使得民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟有了很大提高，城市化現(xiàn)象普遍，人口也相對集中，教育的格局也伴隨“城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村”這一區(qū)域格局發(fā)展起來。教育向這些局部中心地靠攏，集中了周圍地區(qū)的教育設(shè)施，也就形成了一種優(yōu)勢，很適合民族自治地方的特點。這就決定了民族自治地區(qū)的教育格局，即“城市——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農(nóng)村”的三位一體網(wǎng)絡(luò)格局。

2．改變教育模式。我國的少數(shù)民族大都有自己的宗教信仰，宗教觀念很濃。很長時間以來，民族地區(qū)的教育多是通過宗教文化實現(xiàn)的，宗教觀念直接影響到教育的發(fā)展方向。這樣的事實，決定了民族區(qū)域自治地區(qū)的教育不可能完全脫離宗教影響而獨立存在，至少在較長時段內(nèi)，改變不會太大。但城市化浪潮帶來了不同民族文化撞擊，現(xiàn)代的教育觀念直接沖擊著宗教式的教育模式。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，更為現(xiàn)代教育發(fā)展提供了充足條件。所以，從歷史考慮與現(xiàn)實發(fā)展來看，我們應(yīng)順應(yīng)潮流發(fā)展，改變教育模式，走一條現(xiàn)代教育與宗教民族教育相結(jié)合的道路。當然，不可否認，在西部較發(fā)達地區(qū)，宗教影響淡薄地區(qū)，完全能夠發(fā)展現(xiàn)代教育。但在考慮民族區(qū)域自治地方教育模式時，不可盲目而又激進的孤注一擲，要考慮到民族與地區(qū)現(xiàn)實。

3．普及、完善初、中等級教育，重視發(fā)展高等教育，樹立一批知名的學(xué)術(shù)帶頭人和優(yōu)勢技術(shù)項目，大力培養(yǎng)少數(shù)民族自己的干部。教育是國之大計，也是民族發(fā)展的希望，要加大對教育的資金投入以教育為主。同時，又不能只著重數(shù)量和速度，要注意教育的質(zhì)量，提高教育水平。

（四）在西部大開發(fā)過程中，在城市化浪潮影響下，民族區(qū)域自治制度在經(jīng)濟方面合理走向

1．從西部民族區(qū)域自治地方的實際出發(fā)，結(jié)合國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，制定自己的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

（1）西部民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略要與國家和地區(qū)的經(jīng)濟布局和發(fā)展等規(guī)劃相一致，要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，分工協(xié)作，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）西部地區(qū)面積廣闊，如全面發(fā)展，共同開發(fā)，不分主次，將嚴重分散開發(fā)能力。因此，在制定西部民族自治地方經(jīng)濟戰(zhàn)略時，應(yīng)該“由點到線，由線到面”，逐層逐級開發(fā)。對于發(fā)展基礎(chǔ)比較好，條件已成熟，具有較強輻射能力和帶動能力的地區(qū)應(yīng)重點予以扶持，使這些地區(qū)先發(fā)展起來，然后逐層推進，實現(xiàn)全面發(fā)展。同時，在內(nèi)部發(fā)展上也應(yīng)當相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展，取得內(nèi)部優(yōu)勢。

（3）制定西部民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，具體講，主要包括：1）突出教育科技，走科教興西戰(zhàn)略；2）不能走資源發(fā)展型道路，只能走科技發(fā)展道路；3）走可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，使人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；4）突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

2．西部地區(qū)資源豐富，在發(fā)展西部民族自治地方經(jīng)濟時，要突出自身特點，發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成自己的支柱產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)生產(chǎn)中心，增強自身經(jīng)濟發(fā)展的動力和對外輻射能力。

(1)利用礦產(chǎn)資源，自然資源，實現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。我國西部民族地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，蘊含量和品種數(shù)量占全國60%以上，水資源70%以上及生物資源90%，例如云南的磷儲量223億噸，居全國第一，世界第二。貴州煤炭儲量居全國第三，西藏礦藏資源少，卻擁有全國最豐富的水資源。可是，到目前為止，很多資源的開發(fā)利用率只有15%左右，甚至更低。資源尚待開發(fā)利用程度很高，抓住這一優(yōu)勢，形成民族自治地方的經(jīng)濟增長點，是西部民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。

(2)利用環(huán)境、人文、生物等資源，開發(fā)旅游業(yè)。西部民族自治地方多姿的自然風光和異彩紛呈的自然人文景觀是旅游業(yè)發(fā)展的寶貴資源。以云南為例，就有舉世聞名的巖溶勝地——石林，金沙江虎跳峽，世界最深的梅里雪山峽谷，奇美的造形地貌三江并流景觀。其次，傳統(tǒng)悠久的歷史文化，獨特的民族風情以及具有民族特色的手工藝、建筑等，都為我國西部民族自治地方旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。而且，旅游業(yè)的自然興起，正成為經(jīng)濟發(fā)展之一個新的增長點。成本低、收益大，同時也要注意環(huán)境保護，爭取走生態(tài)發(fā)展之路。

(3)利用我國西部民族自治地方大多地處邊關(guān)的優(yōu)勢，發(fā)展對外貿(mào)易。我國陸地邊境線很長，與15個國家接壤。在西部民族自治地方，有30多個民族的路境血緣關(guān)系，加上民族自治地區(qū)資源優(yōu)勢與境外有較強互補性，發(fā)展?jié)摿艽?。利用這些便利條件，可以將傳統(tǒng)的邊民互市規(guī)范化，發(fā)展為多形式、多層次、全方位對外開放，使之向高領(lǐng)域、縱深發(fā)展。

3.借鑒東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗并結(jié)合自身特點，堅持改革開放、利用國家給予的優(yōu)惠政策，積極引進外資技術(shù)，發(fā)展外向型經(jīng)濟。同時，又要有新舉措、新思路。

(1)通過國家立法保證西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。加速制定能夠推動西部大開發(fā)實施的相關(guān)法律、法規(guī)。通過立法，保障投資者利益，以法律保持西部開發(fā)有序進行，避免大起大落。將東部“過剩資金”有效吸引到西部。

(2)發(fā)揮市場作用，建立良好的市場機制。

1)利用廉價的勞動力及豐富自然資源，在西部民族自治地區(qū)建立若干全國性生產(chǎn)資料、人才、技術(shù)交易市場，推動生產(chǎn)資料市場化。

2)打破地域束縛及計劃體制影響，全面開放，建立市場協(xié)作機制。一是對外開放，與國際及國內(nèi)東部發(fā)達地區(qū)建立協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)利益一體化發(fā)展。二是面向內(nèi)部開放，推動區(qū)際間協(xié)作分工。由于我國各少數(shù)民族信仰、風俗習(xí)慣、語言等方面差異，民族意識強，相互交流較少，協(xié)作自然少。因此，需要擺脫民族觀念束縛，尤其是民族主義、地方主義的狹隘觀念，建立區(qū)際間協(xié)作，細化分工，利用相對差及互補來推動整個西部民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展。

(3)要充分發(fā)揮各種經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，特別是金融杠桿的促進作用。

1)在西部大開發(fā)中，給予西部民族自治地區(qū)在價格、利率、匯率、信貸等方面特殊優(yōu)惠政策。通過政策傾斜，享受相對更優(yōu)惠的待遇。

2)可以在西部民族自治地方適行西部地區(qū)發(fā)展債券，在國家財政中設(shè)立西部開發(fā)專項基金，專用于西部地區(qū)的投資開發(fā)建設(shè)。還可以建立一個證券交易中心，為西部民族地方的投資、融資活動提供一個便捷渠道。

3)西部開發(fā)中民族自治地方發(fā)展，最大困難就是缺乏啟動和發(fā)展資金。積極的措施很多：a.可以吸引外來投資；b.最根本辦法是改革民族自治地稅收制度；c.也可以適度推行股份合作制。這樣既不增加國家的投入，又盤活了現(xiàn)有的資金，也可能解決引進體制上實際存在問題。具體辦法是在農(nóng)村，以村民自愿前提下共同集資入股興辦股份合作制企業(yè)。政府可以下派科技人員負責運作、管理。在城市，也可參照此模式發(fā)展；d.增加銀行信貸力度，降低貸款利息，鼓勵西部少數(shù)和民族人民貸款發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)。

(五)在城市化浪潮中，民族區(qū)域自治制度在地方建制上的合理走向

隨著改革深入與經(jīng)濟發(fā)展，民族自治地區(qū)出現(xiàn)了城市化浪潮。在有些經(jīng)濟發(fā)展較快地方，很多城市的經(jīng)濟指標已達到市的標準，甚至有所超越。而實際上的城市建制與實際極不相稱，仍保留著原有舊建制，有的雖然為市建制，卻呈現(xiàn)出非自治化趨勢。

1.這種情況，在我國目前實踐中有以下幾種情況：[5]

(1)縣(旗)或自治縣改市。如西部地區(qū)廣西壯族自治區(qū)的防城各旗、自治縣，設(shè)立防城港市和港口區(qū)、防城區(qū)，將原屬欽州地區(qū)管轄的上思見劃歸防城港市；內(nèi)蒙古的額爾古納左旗改為根河市，額爾古納右旗改為額爾古納市；海南省的東方黎族自治縣改為東方市等。

(2)鎮(zhèn)改市。根據(jù)民政部1993年制定的標準，建制鎮(zhèn)改市應(yīng)是有非農(nóng)業(yè)人口6萬以上或人員不足6萬，年國民生產(chǎn)總值達2億元的可以設(shè)市。同時規(guī)定，對民自治州人民政府行政公署駐地，經(jīng)濟比較發(fā)達縣，設(shè)市條件可適當放寬。如云南德宏泰族自治州的四宛町原屬隴川縣的一個鎮(zhèn)，于1985年直接升格為縣級市。廣西的東興原屬防城港市的一個鎮(zhèn)，90年代初，隨著中越關(guān)系的解凍和升漫，邊境貿(mào)易日益紅火，1996年東興鎮(zhèn)改為市。再如，內(nèi)蒙古的阿爾止原屬扎蘭屯市的一個鎮(zhèn)，因毗鄰蒙古人民共和國，近年來邊境貿(mào)易逐漸興起，同時阿爾山又是內(nèi)蒙古自治區(qū)旅游勝地，有著名的阿爾山溫泉，1996年經(jīng)國務(wù)院批準，阿爾山鎮(zhèn)改為市。

(3)撤地設(shè)市或縣級市升格為地級市。根據(jù)民政部1993年設(shè)市標準，市區(qū)從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人口25萬以上，其中市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)人口的從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)人口20萬以上，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元以上，工業(yè)總產(chǎn)值在80%以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值25億元以上；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，在國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達35%以上，地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入2億元以上，已成為若干縣范圍內(nèi)中心城市，可升格為地級市。近幾年中，只有廣西欽州地區(qū)撤地設(shè)市，貴港市升格為地級市。

(4)市管市。即地方市代管縣組市和縣格局。如云南，昆明化管安寧市，廣西防城港市代管東興市等。

以上四種情況，反映了我國西部民族自治地方城市化浪潮中，城市建制體制發(fā)展趨勢，但是在民族區(qū)域自治地區(qū)，撤銷原來自治建制，也就撤銷了自治地方自治權(quán)力，產(chǎn)生了非自治化傾向，使得自治地越來越少或者雖在事實上保留了自治權(quán)力，卻沒有法律保障可言。這兩種可能，都不利于民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展，也不利于民族自治地方自治制度實施。合理的走向就是要順應(yīng)城市化浪潮，以有利于民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展及自治制度的完善為原則，結(jié)合民族自治地方實際，響應(yīng)民族自治地方設(shè)立民族自治市的要求。增加《民族區(qū)域自治法》中民族自治市的建制，然后依法對那些指標達到設(shè)市標準的民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣改為民族自治市。對此，我們要加深理解：

首先，我們應(yīng)認識到這里的民族自治縣、民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))改設(shè)民族自治市不同于前面的改市。前面的自治縣(州)改市，使得民族自治地方自治權(quán)力喪失，即使保留地失去了法律保障。而這里的設(shè)立民族自治市，不僅保留了自治地方自治權(quán)力，同時還使得自治地方相應(yīng)獲得了國家對于市的優(yōu)惠政策、措施，尤其在西部大開發(fā)過程中，這種優(yōu)惠政策、措施就更顯得至關(guān)重要了。

其次，自治州(縣)改設(shè)自治市是一個重大探索與突破。因為在我國《民族區(qū)域自治法》中沒有“自治市”的提法。在《民族區(qū)域自治法》中，規(guī)定民族區(qū)域自治地方的建制體系為自治區(qū)、自治州、自治縣，沒有“自治市”的建制。這主要因為計劃經(jīng)濟條件下，我國的民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟發(fā)展相對落后，沒有條件建立自治市。而伴隨城市化浪潮出現(xiàn)，特別是西部大開發(fā)，民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展，條件日益成熟，呼聲也越來越高。需要建立民族自治市，完善民族區(qū)域自治制度的城市建制體系。

最后，自治州(縣)改設(shè)民族自治市，具有無法比擬的優(yōu)越性，它體現(xiàn)了三個有利于原則，能給民族區(qū)域自治地方發(fā)展注活力，促進新型民族制度建立；它不僅使原來自治地方保留了民族區(qū)域自治所要求的自治權(quán)力，而且獲得了市級的優(yōu)惠政策、待遇，與國家、民族、地方利益統(tǒng)一。還有設(shè)立民族區(qū)域自治市，有利于改變?nèi)藗儗γ褡宓貐^(qū)不發(fā)達、落后的印象，而且“市’本身就是一種品牌，設(shè)立民族自治市從一側(cè)面反映了民族自治地方的經(jīng)濟建設(shè)成就。

2.具體作法是：

(1)修訂《憲法》、《民族區(qū)域自治法》，在有關(guān)行政區(qū)劃單位體系的條款上，增加民族自治市建制，從法律上保障民族自治市合理地位。

(2)對于已改為普通縣級市或市的原自治縣，可依法變?yōu)槊褡遄灾问?。對于沒有改變，但條件已達到標準的民族自治地方，可直接升級變?yōu)槊褡遄灾问小?/p>

3.關(guān)于自治市名稱的確立。主要應(yīng)以我國《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第13條規(guī)定：“民族自治地方的名稱，除特殊情況外，按照地方名稱、民族名稱、行政地位的順序構(gòu)成?！睋?jù)此，可以確立以下兩條自治市命名原則：［6］

(一)地方+民族名稱+族+自治市。中國漢藏語系民族的名稱多為單音節(jié)，如藏、羌、苗、壯、侗、瑤、白、傣、黎等；阿爾泰語系的滿族，其族名全稱為滿州，在漢語中多簡稱為滿，也可算作單音節(jié)族名。以上述少數(shù)民族為主體而建立的自治市，其命名原則應(yīng)為：地名+民族名稱+族+自治市。這種命名法符合現(xiàn)代漢語的雙音節(jié)構(gòu)詞法，讀起來瑯瑯上口。

(二)地名+民族名稱+自治市。中國阿爾泰語系民族名稱多為雙音節(jié)和多音節(jié)，如蒙古、錫伯、朝鮮、維吾爾、哈薩克、烏孜別克等；漢藏語系的少數(shù)民族的名稱，也有一部分為雙音節(jié)，如布依、納亞、土家等。這些民族的自治市名稱，多數(shù)可省支民族名稱后面的“族”字，以圖簡潔。不過，對于跨境民族，不管其名稱多長，其自治市名稱都應(yīng)在其民族名稱后加“族”字，以免人們將自治民族名稱與鄰國國名相混淆。如應(yīng)稱“××朝鮮族自治市”、“××蒙古族自治市”、“××哈薩克族自治市等，因為我國邊鄰有“朝鮮民主主義共和國”、“蒙古國”、“哈薩克斯坦”，三國直接以民族名其國，我國的自治市前的民族名稱如不綴以“族”字，極易產(chǎn)生岐義、誤解。

參考文獻：

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5．宋濤，《完善與發(fā)展民族區(qū)域自治制度思考》，《民族研究》，1982年2卷，9期，58-61頁。

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10．鮑明，《城市化浪潮下我國民族區(qū)域自治制度合理走向》，《教育學(xué)院院?！罚?000年。

[1]《民族辭典》，主編，施正一，四川民族出版社1984年P(guān)49。

[2]夏書章：《市政學(xué)》，高等教育出版社，1997年10月版第226頁。

[3]張海翔：《論我國民族地區(qū)城市化》，《民族研究》，1998年第9期，31-32頁。

[4]宋濤：《完善與發(fā)展民族區(qū)域自治制度思考》，《民族研究》，1998，P58-61

[5]張海翔：《記我國民族地區(qū)城市化》，《民族研究》，1998.9P26-36。