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摘要：全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重。“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性、長期性和艱巨性必須引起我們的高度重視?！叭r(nóng)”問題的解決，一方面需要政策措施作支撐，另一方面，也需要法制作保障。從某種程度來講，依法解決“三農(nóng)”問題，才是治本之策。

本期刊發(fā)《依法治農(nóng)依法護(hù)農(nóng)依法興農(nóng)》一文，旨在闡明為解決“三農(nóng)”問題提供法制保障是人大工作的題中應(yīng)有之義，更是人大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作的現(xiàn)實(shí)抓手。要深化認(rèn)識，提高解決“三農(nóng)”問題的自覺性；強(qiáng)化監(jiān)督，增強(qiáng)解決“三農(nóng)”問題的實(shí)效性；奮發(fā)有為，樹立解決解決“三農(nóng)”問題的堅定性。對進(jìn)一步做好新時期人大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作具有一定的現(xiàn)實(shí)性、針對性，供各地參考。■圍繞中心，增強(qiáng)解決“三農(nóng)”問題的自覺性

黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，同時指出，沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康。實(shí)現(xiàn)小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。因此，黨中央把解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。人大工作理所當(dāng)然要服從和服務(wù)于這一中心，把依法解決“三農(nóng)”問題作為人大義不容辭的職責(zé)，圍繞中心，服務(wù)大局，不斷增強(qiáng)解決“三農(nóng)”問題的自覺性。

“三農(nóng)”問題的提出。十一屆三中全會以來，在農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，至1984年，中國農(nóng)民過上了歷史上最好的日子，溫飽問題得到了解決，中國經(jīng)濟(jì)也同時出現(xiàn)了“黃金增長”期。1998年，經(jīng)濟(jì)增長放緩，農(nóng)民負(fù)擔(dān)和“民工潮”出現(xiàn)，城市工人下崗，一些城市開始設(shè)置各種條件限制農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民在負(fù)擔(dān)加重、就業(yè)受阻的雙重壓力下陷入困境，“三農(nóng)”問題由經(jīng)濟(jì)問題變?yōu)樯鐣栴}。到2000年，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題進(jìn)一步突出，湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平上書總理，陳訴了“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”。由此，捅開了“三農(nóng)”問題的窗戶紙。2003年總理談農(nóng)業(yè)問題時指出，歷史上稅費(fèi)改革進(jìn)行過不止一次，每次稅費(fèi)改革后，由于當(dāng)時社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的局限性，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在下降一段時間后會漲到一個比改革前更高的水平，趨向了原先改革目的的反面，這就是歷史上所謂的“黃宗羲定律”。他同時指出，共產(chǎn)黨人是徹底為人民群眾謀利益的，我們一定能夠把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡下來，一定能夠把過多供養(yǎng)的人減下來，一定能夠走出“黃宗羲定律”的怪圈。“三農(nóng)”問題由此從社會問題上升為政治問題。黨的十六屆三中全會提出了樹立科學(xué)的發(fā)展觀，堅持以人為本，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等“五個”統(tǒng)籌促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?！叭r(nóng)”問題是中國社會經(jīng)濟(jì)的永久主題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)質(zhì)是解決“三農(nóng)”問題。“五個”統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的根本要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我們黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變，是解決“三農(nóng)”問題戰(zhàn)略思維的重大創(chuàng)新。把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展擺在五個“統(tǒng)籌”的第一位，其背景是“三農(nóng)”問題到了最嚴(yán)峻、最緊迫的程度，已成為中國發(fā)展的“瓶頸”制約，“三農(nóng)”問題又是一個關(guān)系全局很敏感的重大經(jīng)濟(jì)政治問題。目前，農(nóng)業(yè)比重大、農(nóng)民數(shù)量大、農(nóng)村貧困面積大；農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體、農(nóng)村是薄弱社區(qū)。這主要表現(xiàn)在，全國農(nóng)村還有3000萬人尚未解決溫飽，近6000萬人處于低水平、不穩(wěn)定的溫飽。有40.2%的農(nóng)民不能盡到贍養(yǎng)老人的義務(wù)；有33.4%的農(nóng)民無力供養(yǎng)子女讀完法定的九年義務(wù)教育……這一現(xiàn)狀說明,全面建設(shè)小康社會重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，“三農(nóng)”問題甚至?xí)@得更加突出。近年來耕地面積銳減，糧食產(chǎn)量下降，農(nóng)村社會矛盾突出，給我們敲響了警鐘。

現(xiàn)階段，我國進(jìn)入了工業(yè)化中期，正是城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵時期。一方面，經(jīng)濟(jì)增長主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；另一方面，農(nóng)民增收缺少重要支撐，不能再為工業(yè)化提供積累。正如總理指出，我們必須站在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度研究和解決“三農(nóng)”問題，實(shí)行以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)互動，協(xié)調(diào)發(fā)展。不統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅“三農(nóng)”問題解決不了，城市的很多問題也難解決，城市也難更好發(fā)展。

“三農(nóng)”問題的核心是解決農(nóng)民增收問題。只有不斷增加農(nóng)民收入，才能不斷增加農(nóng)業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的繁榮、提高農(nóng)村的購買力，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能民富國強(qiáng)。現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)民人均純收入差距拉大，種種跡象表明差距還在進(jìn)一步擴(kuò)大。

一是城鄉(xiāng)收入絕對差拉大。2003年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)8472元，農(nóng)民人均純收入2622元，相差5850元，而1978年收入的差距只有210元。我省2003年城鎮(zhèn)居民收入為7042元，農(nóng)民為2230元，相差4812元，而1978年兩者相差只有211元。二是城鄉(xiāng)收入比拉大。1978年全國城鄉(xiāng)收入比為2.6：1，2003年為3.1：1。我省城鄉(xiāng)收入比，1978年為2.88：1，2003年為3.16：1。這種收入比較，僅僅是以現(xiàn)金形式體現(xiàn)，如果考慮到實(shí)物、福利、補(bǔ)貼等情況，城鄉(xiāng)收入比實(shí)際差距可能達(dá)到1：5左右。三是城鄉(xiāng)收入增長速度拉大。從1997年到2003年，農(nóng)民收入增速最高為1997年達(dá)4.6%，平均增速不到4%。而同期城鎮(zhèn)居民收入增速為8%。城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)消費(fèi)的差距、社會事業(yè)的差距、社會保障的差距和城鄉(xiāng)建設(shè)的差距。

“三農(nóng)”問題歷來是我們關(guān)注的重點(diǎn)，我們黨是執(zhí)政黨，代表了最廣大人民的根本利益。如果“三農(nóng)”問題不能很好解決，占有人口大多數(shù)的農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益不能得到有效保障，最終將削弱我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。這不僅是一個嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，而且是關(guān)系全局的社會問題，也是一個重大的政治問題。我們的黨和政府是統(tǒng)籌的主體，統(tǒng)籌就是兼顧協(xié)調(diào)，不是顧此失彼，更不是平均著力。統(tǒng)籌各方都要向“三農(nóng)”傾斜，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，工農(nóng)業(yè)發(fā)展失序，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失調(diào)，整合資源，全面協(xié)調(diào)發(fā)展。要進(jìn)一步圍繞解決“三農(nóng)”問題這一中心，不斷增強(qiáng)解決“三農(nóng)”問題的使命感、責(zé)任感和緊迫感。要充分發(fā)揮人大職能，堅持依法治農(nóng)、依法興農(nóng)、依法護(hù)農(nóng)，為促進(jìn)農(nóng)民增收營造良好的法制環(huán)境，提供有力的法制保障?！鰪?qiáng)化監(jiān)督，增強(qiáng)依法解決“三農(nóng)”問題的實(shí)效性

憲法和法律賦予了人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)。其中監(jiān)督權(quán)是人大重要的職權(quán)之一。做好法律監(jiān)督和工作監(jiān)督是人大工作的重要內(nèi)容，也是增強(qiáng)解決“三農(nóng)”問題實(shí)效性的重要途徑，是依法解決“三農(nóng)”問題的著力點(diǎn)。只要我們圍繞解決“三農(nóng)”問題這一中心，把黨委決策、人大監(jiān)督和政府實(shí)施相結(jié)合，齊抓共管，形成合力，就一定會有所作為，也完全能夠大有作為。

加強(qiáng)法律監(jiān)督，運(yùn)用法律手段，為解決“三農(nóng)”問題提供法制保障。解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)緊迫性，迫切需要強(qiáng)有力的政策措施作支撐。同時，解決“三農(nóng)”問題的長期艱巨性，又必然要求以法制來保障。解決“三農(nóng)”問題，一靠強(qiáng)化工作監(jiān)督，落實(shí)增收政策。二靠加強(qiáng)法律監(jiān)督，提供法制保障。

提高立法質(zhì)量。根據(jù)2004年省人大農(nóng)委工作要點(diǎn)，今年有兩項(xiàng)立法任務(wù)，要確保立法質(zhì)量，力爭年內(nèi)出臺。

《水法》實(shí)施辦法修正案。水是生命之源、生存之本。水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的首要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的命脈，是可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。四川水資源的形勢嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在三個方面即“水少、水渾、水臟”。修訂這部全社會都很關(guān)注、事關(guān)全局的法規(guī)，我們要力求把握水法精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合我省實(shí)際，深入調(diào)查，反復(fù)協(xié)商，集思廣益，力爭制定出針對性、操作性、實(shí)效性強(qiáng)，高質(zhì)量的實(shí)施辦法。把有限的水資源開發(fā)好、管理好、利用好，依法治水、依法興水，把水資源的開發(fā)利用納入法制軌道。

施細(xì)則修訂。我省草原面積達(dá)3.13億畝，是全國第五大牧區(qū)，占我省總面積的43%。草原還是我省廣大牧民的生存之本，是我省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，同時，草原還承擔(dān)著重要的生態(tài)功能。我省的草原現(xiàn)狀不容樂觀，沙化、鼠害、蟲害、過度放牧現(xiàn)象等較為嚴(yán)重。我們在修訂草原法實(shí)施細(xì)則時，既要立足現(xiàn)狀還要著眼長遠(yuǎn)，站在可持續(xù)發(fā)展的高度，做到保護(hù)與利用并重，使草原法實(shí)施細(xì)則的修訂，能真正促進(jìn)我省草原建設(shè)的健康發(fā)展。

增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。今年農(nóng)業(yè)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督任務(wù)較重，一是協(xié)助常委會對貫徹實(shí)施農(nóng)村土地承包法的執(zhí)法檢查，二是人大農(nóng)委關(guān)于種子法的執(zhí)法檢查。這兩部法律的貫徹實(shí)施關(guān)系著農(nóng)民切身利益保護(hù)，所涉及的問題也較多。要采取三級聯(lián)動方式，在檢查的廣度、深度、力度上下功夫，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的實(shí)效。

農(nóng)村土地承包法的執(zhí)法檢查。土地是農(nóng)民最終的退路和保障，是農(nóng)民的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。一句話，是農(nóng)民的命根子。目前，農(nóng)村土地存在著三大問題：一是違法違規(guī)征用、占用農(nóng)戶承包地。二是農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象突出。三是在土地流轉(zhuǎn)中，損害農(nóng)民利益的情況時有發(fā)生。1987-2001年，全國征用耕地2400萬畝，至少有3400萬農(nóng)民的人均占有土地減少到0.3畝以下或者完全喪失土地。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國2942個失地農(nóng)戶的調(diào)查，46%的農(nóng)戶生活水平下降，失地農(nóng)戶共有7187個勞動力，安置就業(yè)的只占2.7%，被迫閑在家里的達(dá)20%。農(nóng)民大量上訪，其中60%以上都與土地有關(guān)，大量失地?zé)o業(yè)農(nóng)民已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。

面對農(nóng)村土地的嚴(yán)峻形勢，國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，省人大常委會緊扣中央部署，確定今年對農(nóng)村土地承包法的貫徹實(shí)施進(jìn)行一次全省性執(zhí)法檢查。省市縣三級人大農(nóng)委要全力以赴，積極主動把這部法律檢查作為今年三級人大農(nóng)委工作的重中之重，精心組織，務(wù)見實(shí)效。

農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例的執(zhí)法檢查。農(nóng)作物種子直接關(guān)系到糧食安全，直接關(guān)系到農(nóng)民增收。目前，農(nóng)作物種子的品種不斷增加，種子管理現(xiàn)狀不容樂觀。以次充好，假種子等還不同程度地存在，種子坑農(nóng)事件時有發(fā)生。與此同時，在制種、流通等環(huán)節(jié)還存在這樣那樣的問題。對農(nóng)作物種子重要性的認(rèn)識還需要不斷提高，種子的管理措施和手段還要不斷完善。在農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例執(zhí)法檢查中，要突出“針對性”。在制種、流通等重要環(huán)節(jié)上加強(qiáng)監(jiān)督。

今年，我們還要有選擇地做好個案監(jiān)督。主要是社會反映強(qiáng)烈、比較典型的涉農(nóng)案件。

強(qiáng)化工作監(jiān)督，認(rèn)真貫徹中央1號文件精神，用“加減乘除”法促進(jìn)農(nóng)民增收。1982年中央發(fā)了第一個1號文件，肯定了包產(chǎn)到戶，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，開創(chuàng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的新局面。隨后在1983年、1984年、1985年、1986年連續(xù)出臺了中央1號文件。這5個1號文件的出臺，使幾千年溫飽不保的農(nóng)民，在歷史的瞬間基本解決了溫飽。今年2月8日中央再次就“三農(nóng)”問題發(fā)出了1號文件，這是時隔18年后的1號文件，也是55年來第一個關(guān)于農(nóng)民增收的專題性文件。認(rèn)真貫徹中央1號文件精神，要用“加減乘除”法來促進(jìn)農(nóng)民增收。

加法，就是要全方位、多渠道地增加對農(nóng)業(yè)的投入和對農(nóng)戶的支持。減法，就是要減稅減負(fù)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。乘法，就是要發(fā)揮科技、管理對農(nóng)村生產(chǎn)力的乘數(shù)效應(yīng)。進(jìn)一步提高科技對農(nóng)業(yè)的支撐，使農(nóng)民從科技進(jìn)步、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)化以及農(nóng)產(chǎn)品加工增值中獲得更多實(shí)惠。除法，就是要加快農(nóng)業(yè)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，廢除體制性障礙和歧視性政策，使農(nóng)民真正享受國民待遇?？s小分母，做大分子，使農(nóng)民從農(nóng)業(yè)和非農(nóng)收入中增加收入，得到實(shí)惠?！鰥^發(fā)有為，增強(qiáng)解決“三農(nóng)”問題的堅定性

今年，各級人大農(nóng)委要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職能，努力研究新形勢下人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的新情況，把依法辦事同與時俱進(jìn)相結(jié)合，進(jìn)一步開創(chuàng)人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作新局面。

勤于思考，認(rèn)清形勢。善于學(xué)習(xí)，勤于思考，這是提高執(zhí)政水平之必須。當(dāng)前需要思考的首要問題是認(rèn)清“三農(nóng)”問題的新情況和新任務(wù)。筆者認(rèn)為，“三農(nóng)”新情況集中表現(xiàn)為：耕地銳減，部分農(nóng)民失地失業(yè)；糧食減產(chǎn)，威脅糧食安全；農(nóng)民增收困難，影響經(jīng)濟(jì)社會全局，使城鄉(xiāng)差距拉大，社會矛盾增多。從全國和省“兩會”情況看，代表和委員對解決“三農(nóng)”問題的建議、意見，成為“兩會”最大的看點(diǎn)和關(guān)注的焦點(diǎn)。僅省十屆人大二次會議主席團(tuán)確定的18件議案，關(guān)于“三農(nóng)”的就有7件，占議案總數(shù)的39%。同時，中央和國務(wù)院對解決“三農(nóng)”的決心和力度超過了歷史上任何一個時期。

這些新情況給人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的同志提出了新任務(wù)。一是從感情上關(guān)心農(nóng)民。學(xué)會并引導(dǎo)農(nóng)民用法律和政策保護(hù)合法權(quán)益，維護(hù)正當(dāng)利益，為農(nóng)民說話，為農(nóng)民辦事，為失地農(nóng)民排憂解難。二是從法律上保護(hù)農(nóng)業(yè)。以法律來保護(hù)農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)是人大農(nóng)業(yè)立法的初衷。尤其在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人大要按“三個代表”的要求，堅持以人為本，履行職責(zé)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個安全有序、公平競爭的法制環(huán)境。三是從工作上關(guān)注農(nóng)村。農(nóng)村改革進(jìn)入一個身后無退路、腳下是雷區(qū)的關(guān)鍵時期，應(yīng)該運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段加大統(tǒng)籌力度，構(gòu)建各種資源向“三農(nóng)”傾斜的體系，樹立和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，使農(nóng)民的合法權(quán)益真正得到保護(hù)。

加強(qiáng)交流，取長補(bǔ)短。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，面對新形勢，人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作既要依法辦事，又要與時俱進(jìn)，有所創(chuàng)新。在這方面，許多地方人大農(nóng)委有不少好的經(jīng)驗(yàn)、好的做法。這就需要各級人大之間，進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系，溝通情況，相互學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，達(dá)到增進(jìn)了解，共同提高的目的。四川省人大每年召開一次全省人大農(nóng)業(yè)工作座談會，圍繞一個主題，探討問題，交流經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)工作。實(shí)踐證明，這對推動人大的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作很有意義。

發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)，有所作為。一是進(jìn)一步增強(qiáng)法治觀念。作為地方人大權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員和工作人員，必須要有很強(qiáng)的法治觀念和較高的法律水平。自覺摒棄人治觀念，樹立法治權(quán)威，自覺消除工作上的行政痕跡，切實(shí)做到“一不失職，二不越權(quán)”，遵循法治原則，依照法定程序辦事。二是圍繞中心工作，突出重點(diǎn)，依法監(jiān)督。在監(jiān)督工作中，必須認(rèn)真解決關(guān)系全局的重大問題和人民群眾關(guān)心的實(shí)際問題，督促政府及有關(guān)部門妥善處理好事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。三是加強(qiáng)人大監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化建設(shè)?？偨Y(jié)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，確定監(jiān)督事項(xiàng)，規(guī)范監(jiān)督行為，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，是當(dāng)前監(jiān)督工作迫切需要解決的重要課題。只有監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化，才能使監(jiān)督活動更加有力、富有成效。