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“基層政府公司化”集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財政收入為最高動力。GDP是這個公司的營業(yè)額，財政收入是這個公司的利潤。

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長，農(nóng)民生活水平顯著提高，但是，出現(xiàn)的社會矛盾也相當(dāng)突出。問題主要集中于城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大、社會發(fā)展滯后、公共物品短缺，民眾對政府的政治信任降低，社會出現(xiàn)緊張態(tài)勢。我們將這種社會不和諧加劇的情況表述為“治理危機(jī)”?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”的提出，標(biāo)志著中國政府已經(jīng)高度重視這個問題。

本人認(rèn)為，農(nóng)村治理危機(jī)的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關(guān)于政府與市場關(guān)系的理論來分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。這種“發(fā)展型政府”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度作用，既是對中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高度增長的解釋，也是對社會不和諧加劇的解釋。

政府在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和作用，是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的核心問題之一。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的外部環(huán)境，最重要的就是通過法律來保護(hù)人們的財產(chǎn)權(quán)利。但20世紀(jì)下半頁東亞經(jīng)濟(jì)的起飛提供了一個與此不同的“政府－市場關(guān)系”模式：東亞國家的政府不僅僅只是在外部穩(wěn)定和保護(hù)市場環(huán)境方面起作用，更重要的是，政府通過一系列政策（產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等）直接介入市場運行，在微觀上干預(yù)市場。而政府的干預(yù)政策也產(chǎn)生了促使經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的效果。

1982年，約翰遜（ChalmersJohnson）提出“發(fā)展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通產(chǎn)省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。這個模式介于蘇聯(lián)中央計劃型模式和美國的自由市場模式之間政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，但又不是蘇聯(lián)式的全面控制；市場是政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具，但又不同于美國式的自由市場。發(fā)展型政府通過有選擇的產(chǎn)業(yè)政策、支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，往往通過兩個因素起作用：其一，國家為企業(yè)提供生產(chǎn)要素，由政府指揮金融系統(tǒng)以低于市場利率的優(yōu)惠信貸提供產(chǎn)業(yè)升級或者擴(kuò)充規(guī)模所需要的資金；其二，國家用政策保護(hù)企業(yè)，用優(yōu)惠利率和限制競爭的政策來扶持企業(yè)，以鼓勵產(chǎn)業(yè)升級和擴(kuò)大出口。

研究者認(rèn)為，發(fā)展型政府之所以能發(fā)揮作用，與東北亞政府的特性密切相關(guān)：政治體制中的“統(tǒng)治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統(tǒng)治而官僚控制，官僚隊伍擁有采取主動和有效合作行動的足夠空間；官僚隊伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)（pilotagency）”，如日本通產(chǎn)省、韓國的經(jīng)濟(jì)企劃院等。

與“發(fā)展型政府”相對的是“掠奪型政府（predatorystate）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”?！奥訆Z型政府”以部分非洲國家為原型，指“以統(tǒng)治者與利益集團(tuán)的個人關(guān)系為基礎(chǔ)，以政府統(tǒng)治集團(tuán)與社會上的特殊利益集團(tuán)互相勾結(jié)、盤剝社會為特征的政府”?！奥訆Z型政府”體現(xiàn)在統(tǒng)治者的私利對公共利益的侵犯上，政府因為受統(tǒng)治集團(tuán)的特殊利益所限制而缺少持續(xù)的發(fā)展意愿。作為一種政府干預(yù)市場的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵而是限制私人企業(yè)的發(fā)展，并以高于經(jīng)濟(jì)增長率的水平增加政府自身收入。

在發(fā)展型和掠奪型的“政府－市場”關(guān)系之外，還存在著以美國式的“政府－市場關(guān)系”為藍(lán)本的“監(jiān)管型國家”?！氨O(jiān)管型政府”模式強(qiáng)調(diào)政府不直接干預(yù)市場，而是通過制定規(guī)則、提供法治環(huán)境等方式來影響市場的運行和約束企業(yè)。與“政府－市場（企業(yè)）”或者“政府－社會（利益集團(tuán)）”的合作模式不同，監(jiān)管型政府不與企業(yè)進(jìn)行直接的合作，而是以監(jiān)管者的身份來定位自身的活動。

“發(fā)展型政府”的概念早期主要用于對東北亞地區(qū)的分析，但隨著中國改革開放以后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，學(xué)者開始將這個模式運用到對中國的解釋中。

從最基本的層面來判斷，中國經(jīng)濟(jì)在改革開放以后經(jīng)歷的持續(xù)高速發(fā)展的過程與政府在市場中發(fā)揮的重要作用是分不開的，因而將中國列入“發(fā)展型政府”的類型體系中也就理所當(dāng)然。隨著研究的深入，有學(xué)者認(rèn)識到，在其他“發(fā)展型政府”中起主要的領(lǐng)航和推動作用的是中央政府部門，而在中國，這一角色則由地方政府來扮演，于是中國也被定位為“地方發(fā)展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通過對這一作用機(jī)制的微觀研究，提出了“地方國家法團(tuán)主義”（LocalStateCorporatism）：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會成員一樣行動；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府與企業(yè)密切合作。地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，正像是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司。

戴慕珍的代表作《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起飛：經(jīng)濟(jì)改革的制度基礎(chǔ)》（RuralChinaTakesOff,1999），對地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過四種方式控制和介入企業(yè)的經(jīng)營運作：一是工廠管理。地方政府把企業(yè)承包或租賃給個人而不是實行私有化，這有助于政府對企業(yè)進(jìn)行干預(yù)和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調(diào)撥給地方的計劃內(nèi)價格的物資和本地?fù)碛械南∪辟Y源，進(jìn)行有選擇地分配；三是行政服務(wù)。包括協(xié)助企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)品合格證、獎勵以及減稅的機(jī)會等常規(guī)服務(wù)，動員下轄的所有機(jī)構(gòu)和組織扶植重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至直接給予企業(yè)行政撥款；四是投資與貸款。通過控制投資和貸款來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方政府可以為企業(yè)提供貸款擔(dān)保、評定企業(yè)貸款等級、支持當(dāng)?shù)爻闪胨綘I化的信貸組織等等。

激勵地方政府積極推動鄉(xiāng)村工業(yè)化的制度性因素主要包括財政體制改革和農(nóng)業(yè)非集體化：分灶吃飯的財政體制改革激勵了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極性，而農(nóng)業(yè)的非集體化使發(fā)展工業(yè)成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扮演了企業(yè)家的角色。

1990年代中國農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了新的變化。80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長主要來自集體經(jīng)濟(jì)，地方政府偏愛集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而私營企業(yè)很少會被給予貸款和原材料供應(yīng)方面的幫助；進(jìn)入80年代末，國家的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再。但戴慕珍認(rèn)為，“地方國家法團(tuán)主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過有選擇性的私有化加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，對少數(shù)重要的、獲利較多的企業(yè)繼續(xù)保持控制，關(guān)閉問題嚴(yán)重的企業(yè)，以銷售、租賃等形式對其他企業(yè)進(jìn)行改制；另一方面，把扶持的對象和范圍擴(kuò)展和延伸到私營企業(yè)?！罢缢麄冊葞椭w企業(yè)那樣，地方官員通過調(diào)動資金、提供技術(shù)幫助、尋求市場機(jī)會、頒發(fā)執(zhí)照來支持轄區(qū)內(nèi)私營企業(yè)的發(fā)展”，通過這種方式，私營企業(yè)也被整合進(jìn)“地方國家法團(tuán)主義”的框架之中。

美國哥倫比亞大學(xué)政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和閭曉波的著作《當(dāng)代中國農(nóng)村的無代表納稅》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探討中國的發(fā)展戰(zhàn)略為什么導(dǎo)致農(nóng)民、中央政府和地方政府之間出現(xiàn)緊張關(guān)系。他們認(rèn)為，盡管中央政府經(jīng)常支持農(nóng)民的要求，但是，它已經(jīng)不能通過為農(nóng)村創(chuàng)立一套公平的、可信的負(fù)擔(dān)體制來解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。中國有12億人口，嚴(yán)峻的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)、社會、民族的多樣性，對于政策制訂和行政管理產(chǎn)生了巨大的難題。因為中國是一個單一制而非聯(lián)邦制的國家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔(dān)了更多的任務(wù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，主要出現(xiàn)在中西部“農(nóng)業(yè)中國”省份而很少出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達(dá)的東部省份，是因為國家在設(shè)計和指導(dǎo)適合兩方面政策時面臨的困難所致，也受到中國龐大的官僚體制缺陷的影響。

這本書也討論了中國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位問題。他們認(rèn)為，中國的地方政府兼具掠奪型和發(fā)展型特點。雖然中國高速的經(jīng)濟(jì)增長具有“發(fā)展型”的特點，但由于普遍存在的腐敗與官商關(guān)系中的主義（Clientalism），他們認(rèn)為中國地方政府的掠奪型特征值得注意。

“地方國家法團(tuán)主義”對地方政府介入企業(yè)運作實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體機(jī)制進(jìn)行了描述分析。“地方政府公司化”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動的主要內(nèi)容和方式。現(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落了，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運作、介入企業(yè)運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動的強(qiáng)烈沖動，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。

因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來概括基層政權(quán)的運行邏輯?！盎鶎诱净奔斜憩F(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是這個公司的營業(yè)額，財政收入則是這個公司的利潤。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的綱領(lǐng)下，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。在這個過程中，基層政府表現(xiàn)出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現(xiàn)在相對于中央政府而言的自主性，即財政上的分灶吃飯使得他們在財政發(fā)展方面有自主行動，也體現(xiàn)在相對于農(nóng)村社會而言的自主性，在日常運轉(zhuǎn)中忽略農(nóng)村社會的需要、忽略平衡各種社會利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現(xiàn)為，既利用國家體制的資源，又逃避體制的約束。

“基層政府公司化”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了巨大的積極作用，但同時，它也促使“治理危機(jī)”出現(xiàn)：第一，大量資源被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在現(xiàn)有的考核體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最為重要的指標(biāo)，這使得基層政府有強(qiáng)烈的意愿將各種資源用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)；而在動員型的政治體制下，國家與社會之間的關(guān)系不平衡，農(nóng)村社會的要求對基層政權(quán)沒有制度性的約束力，基層政府沒有提供公共物品的動機(jī)。第二，無法有效地化解基層社會內(nèi)部的緊張和沖突：一方面，基層政府對于社會沖突的處理缺少動力；另一方面，基層政權(quán)本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源，尤其體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動中。第三，政府無力滿足基層社會對公共服務(wù)和公共物品的需要，因而相應(yīng)地也就無法獲取政治支持。

同為“發(fā)展型政府”，為什么東北亞地區(qū)沒有出現(xiàn)中國式的“治理危機(jī)”？本人認(rèn)為，中國的“地方發(fā)展型政府”是一個重要的因素。東北亞地區(qū)的“發(fā)展型政府”往往是中央政府中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)航機(jī)構(gòu)”，它發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是中央政府的一個具體部門所負(fù)責(zé)的工作。而在中國，作為一級政府的地方政府充當(dāng)“發(fā)展型政府”的角色，這直接影響到本級政府其他事業(yè)和服務(wù)的開展。

因此，在東北亞地區(qū)，“發(fā)展型政府”帶來的負(fù)面效果主要集中在市場機(jī)制的不完善上；而在中國，則還帶來了基層政府公共服務(wù)的供給短缺、社會發(fā)展滯后等嚴(yán)重問題。

政府公司化的特征是當(dāng)前“治理危機(jī)”的基本成因。目前農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)的治理問題，可以直接從地方政府的組織結(jié)構(gòu)和日常運行找到解釋，或者說，基層政府的公司化特征，與農(nóng)村治理危機(jī)有直接的邏輯關(guān)系。雖然中央政府提出建設(shè)“服務(wù)型”政府的要求，但是基層政府并沒有相應(yīng)地調(diào)整自身的職能、活動和目標(biāo)。治理危機(jī)的出現(xiàn)，其實是政府轉(zhuǎn)型滯后的直接結(jié)果。因此，“科學(xué)發(fā)展”不僅僅是理念問題，更重要的是政府運行體制的問題。

要從根本上解決“治理危機(jī)”，必須立足于政府自身的改革創(chuàng)新。發(fā)展型政府必須向監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。將基層政府直接介入市場運作、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性轉(zhuǎn)向發(fā)展社會事業(yè)、提供公共物品和服務(wù)，對于中國的基層政府來說，這是一個歷史性的重大轉(zhuǎn)變。從以往的基層政府改革情況來看，上級政府發(fā)動的改革在基層往往缺少持續(xù)的動力，機(jī)構(gòu)精簡已是困難重重，遑論扭轉(zhuǎn)運行機(jī)制了。要實現(xiàn)基層政府運行機(jī)制的轉(zhuǎn)換，必須從基層社會培育動力，從這個角度來看，政府自身的改革必須輔之以基層民主。通過基層民主，使基層政府的運轉(zhuǎn)被置于民眾的監(jiān)督和問責(zé)之下，使得政府的運行建立在社會需求的基礎(chǔ)上，才能真正克服基層政府的公司化傾向，才能真正將基層政府的運行機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為核心。