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城市化是現(xiàn)代化的必然要求。城市化進(jìn)程對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展其正相關(guān)性早已為人們所充分認(rèn)識(shí)。但城市化進(jìn)程也猶如一把雙刃劍，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了一定程度的負(fù)面效應(yīng)，這一點(diǎn)卻少有人予以關(guān)注。本文從村民自治角度對(duì)城市化進(jìn)程中所造成的“治理困境”予以分析，希望能引起進(jìn)一步討論。

一、城市化：破解“三農(nóng)”問題的有效途徑

“三農(nóng)問題”的核心或說實(shí)質(zhì)，是農(nóng)民問題。而農(nóng)民問題的根本問題又是農(nóng)民數(shù)量過多而導(dǎo)致的人地矛盾、增收緩慢、素質(zhì)難以提高等問題。因此解決農(nóng)民問題，根本出路在于減少農(nóng)民。只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民，只有農(nóng)民的小康，才有全國的小康。而減少農(nóng)民就必須大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，將大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

第一，農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移緩解了過量人口對(duì)土地的壓力。土地是農(nóng)民的基本生存資源，是農(nóng)民的“命根子”。但土地是有限的，而人口和勞動(dòng)力卻會(huì)無限增加，從而使土地相對(duì)逐漸減少。當(dāng)土地減少到無法維持農(nóng)民的基本生存保障所需時(shí)，將勢(shì)必引發(fā)社會(huì)的矛盾與動(dòng)蕩。在古代中國，由于重農(nóng)抑商，且土地占有不平等，因此人地矛盾也經(jīng)常出現(xiàn)，但那時(shí)尚可以通過發(fā)動(dòng)一次次的對(duì)內(nèi)戰(zhàn)爭，一方面是爭奪土地，另一方面是讓戰(zhàn)爭造成大量人員傷亡來緩解人地矛盾。而在現(xiàn)代社會(huì)，尤其是像我國這樣的后發(fā)型現(xiàn)代化國家來說，既不能通過內(nèi)戰(zhàn)，也不能通過對(duì)外領(lǐng)土擴(kuò)張來解決這一矛盾。唯有將農(nóng)民適度而有序地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)才是可行的辦法。

第二，城市化本身有利于增加農(nóng)民收入。城市化在緩解農(nóng)村人多地少矛盾，緩解社會(huì)壓力的同時(shí)，由于農(nóng)村人均占有土地面積的增加，同時(shí)由于城鎮(zhèn)居民增多而對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的大量需求，使得農(nóng)民耕種田地的效益也大為增加，收入大大提高；另一方面，城市化過程中將要大力增加城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展較為完善而良好的服務(wù)行業(yè)，對(duì)農(nóng)民來說，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商也是增加其收入的一條重要渠道。

第三，城市化有利于提高農(nóng)民自身素質(zhì)。制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的因素，除了人多地少、資本不足以外，還與農(nóng)民自身素質(zhì)較低有關(guān)。在安土重遷的“鄉(xiāng)土中國”，農(nóng)民的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，是靠祖祖輩輩傳下來的，也是實(shí)踐證明可以世世代代相用的，用不著也不必要學(xué)更多的知識(shí)。而在現(xiàn)代社會(huì)，現(xiàn)代化的客觀需要暴露了農(nóng)民素質(zhì)低下的問題。但城鄉(xiāng)二元體制將廣大農(nóng)民限制在狹小的農(nóng)村地域，農(nóng)民無法分享城市文明的成果，城鄉(xiāng)文明也呈二元狀態(tài)。城市是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物和集中體現(xiàn)者。農(nóng)民自身素質(zhì)的提高，必須走出農(nóng)村進(jìn)入城市。城市化使大量農(nóng)民進(jìn)城，他們?cè)诔鞘兄虚_闊了視野，增長了見識(shí)，更新了觀念，學(xué)會(huì)了運(yùn)用市場知識(shí)，從而提高了自身素質(zhì)。

因此，城市化是解決“三農(nóng)”問題的根本，這也是發(fā)達(dá)國家所走的一條普適性道路。但發(fā)達(dá)國家的歷史，是工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的“三者合一”、同步進(jìn)行的。而我國由于特殊國情，走的是先工業(yè)化、后城市化、現(xiàn)代化道路，城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程。特別是在20世紀(jì)50～80年代末，為我國典型的外延型工業(yè)化階段，即工業(yè)化主要以規(guī)模擴(kuò)張的方式進(jìn)行，這是最有利于城市化進(jìn)程的時(shí)期。但當(dāng)時(shí)由于實(shí)行人為地抑制城市化政策，放棄了這個(gè)實(shí)現(xiàn)城市化的良機(jī)。而進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，由于中國的經(jīng)濟(jì)增長越來越依靠科技進(jìn)步，技術(shù)排擠勞動(dòng)力的現(xiàn)象開始普遍發(fā)生，對(duì)城市化明顯不利。［1］因此當(dāng)我們意識(shí)到城市化的重要性時(shí)，已經(jīng)錯(cuò)過了城市化的最好時(shí)機(jī)。這直接的影響便是到目前為止，我國的城市化水平也只有30％多，離世界城市化平均水平的50％還低得多，距一些發(fā)達(dá)國家的80％以上的城市化率更是相去甚遠(yuǎn)。但從另一個(gè)方面看，這又是當(dāng)前我國城市化的有利時(shí)期。因?yàn)榘凑粘鞘谢囊话阋?guī)律，城市化水平在30—70％時(shí)期是城市化加快發(fā)展時(shí)期，一個(gè)國家的城市化水平在達(dá)到70％左右才能基本穩(wěn)定。［2］因此可以預(yù)見，未來20年，將是我國城市化加快發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期，將有大量的農(nóng)民“洗腳上岸”，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。

二、三種城市化途徑及鄉(xiāng)村治理困境的凸顯

無論是當(dāng)前還是今后，我國的城市化都存在三種重要途徑。

一是城郊農(nóng)村隨著城市本身的持續(xù)向外擴(kuò)張而被納入到城市區(qū)域，成為城市的一部分。在這個(gè)過程中，大的中心城市周圍出現(xiàn)若干新興中小城市，在中小城市周圍又形成眾多的小城鎮(zhèn)，從而形成特定區(qū)域的城市群、城市帶和城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)。在這一過程中，城郊農(nóng)民自然轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

二是一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村依靠自身優(yōu)勢(shì)地位和條件，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中成長為現(xiàn)代農(nóng)村小城鎮(zhèn)，繼而不斷有外來人口流入而發(fā)展成為小城市、中等城市乃至大城市，如深圳、張家港那樣。

三是隨著戶籍制度的改革，原本在城鎮(zhèn)中務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民不再回到農(nóng)村，而是直接轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。同時(shí)農(nóng)村中一部分經(jīng)濟(jì)條件較好或有一技之長的農(nóng)民也會(huì)隨著進(jìn)城條件的放寬和環(huán)境的改善而流出農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民。

這三種途徑以各自的方式加快了城市化進(jìn)程，將農(nóng)民大量地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，無論是對(duì)農(nóng)村還是對(duì)城鎮(zhèn)來說，都是一種“雙贏”的結(jié)果。城市化與村民自治也不是對(duì)立的。但對(duì)于城市化進(jìn)程來說，又確實(shí)對(duì)村民自治產(chǎn)生了相當(dāng)程度的不利影響，即城市化進(jìn)程在某種程度上凸顯了村民自治的困境。這要結(jié)合城市化的三種途徑分別分析。

第一，城郊農(nóng)村在城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)民失去土地，引發(fā)農(nóng)村治理危機(jī)。在城市化過程中，由于城市本身的擴(kuò)張，城區(qū)面積的向外拓展，在道路交通、房屋建筑等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及商業(yè)開發(fā)中，勢(shì)必要向城郊農(nóng)民征用土地。這需要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行必要的補(bǔ)償。但在實(shí)際操作中，農(nóng)民的土地被征用后，并未得到補(bǔ)償或是補(bǔ)償費(fèi)過低或是補(bǔ)償不到位等現(xiàn)象普遍存在，已成為城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)令人嚴(yán)重關(guān)注的問題。據(jù)專家估計(jì)，目前全國失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過2000萬人。而按目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國今后每年建設(shè)用地需要250萬畝到300萬畝，如果按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農(nóng)民失地。［3］對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定：對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，按前三年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值來計(jì)算。但由于近年來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“賣難”，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來的補(bǔ)償費(fèi)顯然太低，根本無法解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。但即便如此，一些地方還在打農(nóng)民的主意，連十分低廉的法定補(bǔ)償也不兌現(xiàn)。據(jù)國土資源部調(diào)查，襄荊高速公路荊州段給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)是5000元/畝，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)的一成。［4］農(nóng)民失去了土地這一賴以生存的基本生活資料，未來的生活便失去了保障。即便被劃入城區(qū)成了城鎮(zhèn)居民，也由于主客觀原因難以找到就業(yè)崗位，從而出現(xiàn)了許多“種田無地、上班無崗、辦廠無錢”的“三無游民”，有的甚至連住所也失去，居無定所。這樣的境遇，農(nóng)民又如何提起熱心來關(guān)心和參與村民自治這一農(nóng)村的民主形式和制度安排？況且目前的征地過程中，政府成為主角，村民委員會(huì)無法體現(xiàn)出“誰授權(quán)對(duì)誰負(fù)責(zé)”這一政治學(xué)的基本公理，無法解決城郊農(nóng)民最為緊要的利益問題，在村民看來，自治也沒什么用，從而將諸如村委會(huì)選舉之類的事視為“爛事”。更為嚴(yán)重的是，一些村干部利用城市化引發(fā)的土地升值動(dòng)村集體土地的“歪腦筋”，為自家大量批地，直接把集體土地變?yōu)樽约意n票；個(gè)別村干部利用職務(wù)之便，通過批租土地從中牟利。因而群眾意見很大，干群關(guān)系緊張。［5］村干部由于既不能解決村民迫切需要解決的問題一部分村干部本身又不廉潔，因而在村中說話挺不直腰桿，從而增加了治理的難度。

第二，一些外來人口大量涌入的村莊，由于不能解決外來人口參與村民自治的問題，影響村莊和社會(huì)的穩(wěn)定。一些發(fā)達(dá)地區(qū)或資源較好的村莊，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)效益好，對(duì)勞動(dòng)力的需求吸引了大量的外來人口，如深圳市坣崗村1992年以后，每年外來人口達(dá)3萬多人，是本村人口的20多倍［6］，中山市西山村戶籍人口734人，外來人口約4000人，是本村的5倍多［7］。這些村成為“超級(jí)村莊”。這樣的村莊往往是現(xiàn)代城鎮(zhèn)的雛形。依據(jù)《村組法》規(guī)定，只有本村村民才能參與諸如村委會(huì)選舉等村級(jí)事務(wù)。而是否為本村村民，一般以戶籍界定。這樣，大量的外來人口由于身在外地，既不便也不愿再參與原村級(jí)事務(wù)，又因?yàn)閼艏辉谛略诖迩f而不能參與新在村莊事務(wù)管理，但又要遵守所在村莊的村民自治章程。因而他們會(huì)沒有歸屬感，產(chǎn)生過客心理而不是主人心理，被歧視感強(qiáng)烈。如果其利益和意見缺乏制度化的表達(dá)渠道或工作上不如意，就往往會(huì)采取極端方式，從而留下社會(huì)穩(wěn)定的隱患。而這些村莊為了維護(hù)治安，不得不投入大量的人力物力，如中山市西山村治安投入每年需30萬元［8］。這是當(dāng)前的村民自治必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。

第三，一些村子由于農(nóng)民流出轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，使得鄉(xiāng)村“無精英化”嚴(yán)重，影響村民自治成效。近年來各地由于戶籍制度改革力度的加大，使得一些原本就在城鎮(zhèn)中務(wù)工經(jīng)商但只是由于戶口問題一直未能成為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民直接轉(zhuǎn)化為了城鎮(zhèn)居民；或者是農(nóng)村中一些經(jīng)濟(jì)條件較好、有文化、懂經(jīng)營、有一技之長的農(nóng)民也開始走出鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)落戶，成為城鎮(zhèn)居民。這些農(nóng)民總的說來，無論是在能力還是素質(zhì)上都要高于留守在村中的村民，可謂是“鄉(xiāng)村精英”。近年來由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、收入低、土地效益差，農(nóng)村中難以留住這些精英。這些精英憑其本事，在城鎮(zhèn)中務(wù)工經(jīng)商的收入一般說來要比在農(nóng)村務(wù)農(nóng)、守著那一畝幾分地要高得多，成為留守村莊村民們羨慕的對(duì)象，起了一種示范的作用，帶動(dòng)了更多的村民也愿意到城鎮(zhèn)中一試身手或碰碰運(yùn)氣。這些流出村莊的村民們，即使是那些還未成為城鎮(zhèn)居民但經(jīng)常在外的人員已對(duì)原村務(wù)“不感冒”。如在對(duì)武漢市農(nóng)民工的問卷調(diào)查顯示，40．5％的認(rèn)為對(duì)當(dāng)村干部“無所謂”，明確表示不想當(dāng)?shù)恼?8．6％［9］，對(duì)家鄉(xiāng)最近的村委會(huì)選舉有79．5％的表示沒有參加［10］。而那些在城鎮(zhèn)中扎根下來成為城鎮(zhèn)居民了的農(nóng)民更是永久地退出了原村級(jí)事務(wù)。這導(dǎo)致了當(dāng)前一些農(nóng)村出現(xiàn)了程度不同的“無精英化”現(xiàn)象。在有些地方，年輕的和有文化的人幾乎都流出鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)的主要是老人、婦女和孩子，從而被戲稱為“386061”部隊(duì)。如溫銳等人在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，福建省山區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)有12000勞動(dòng)力，其中8000多青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，留在農(nóng)村中種地的多是婦女、老人［11］?！叭ゾ⒒绷说拇迩f引發(fā)的直接后果便是無能人治村。一些村子連選一個(gè)滿意的當(dāng)家人都難，只能是“矮子中選高子”。由于鄉(xiāng)村無精英，既不能管好村子，更不能使村子致富，甚至連原有的水平也難以維持，不少村子成了無錢辦事、無人理事、無“法”管事的“空殼村”，日漸衰落。

三、城市化進(jìn)程中村民自治的出路

無論是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的需要還是農(nóng)民自身的內(nèi)在發(fā)展與要求來說，城市化都是一個(gè)合乎現(xiàn)實(shí)的選擇，一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。從根本上說，城市化與村民自治并不存在必然的矛盾。但不可否認(rèn)的是，城市化進(jìn)程又確實(shí)對(duì)村民自治產(chǎn)生了不利的影響，這是不能不重視的。探索如何在城市化進(jìn)程中村民自治的出路，則不僅對(duì)村民自治本身，而且對(duì)于城市化進(jìn)程都有重要意義。

（一）國家要從宏觀上重視和解決失地農(nóng)民問題，為村民自治營造穩(wěn)定氛圍和環(huán)境。

村民自治或說整個(gè)“三農(nóng)”問題，并不能僅僅從內(nèi)部可以自我解決，它本身可以解決的內(nèi)容很少。從系統(tǒng)論觀點(diǎn)來看，它直接依賴于整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)和環(huán)境。就國家層面來說，當(dāng)前尤為需要的是國家要從戰(zhàn)略上高度重視并切實(shí)解決城市化進(jìn)程中的農(nóng)民失地帶來的系列嚴(yán)重問題，為村民自治提供穩(wěn)定的社會(huì)氛圍和環(huán)境。從長遠(yuǎn)來和比較地來說，隨著城市化進(jìn)程的加快，一部分農(nóng)民失去土地是必然的，可以說，沒有農(nóng)民的失地，就沒有城市化，也就沒有中國的現(xiàn)代化。但農(nóng)民失地后引發(fā)的嚴(yán)重后果需要各級(jí)政府認(rèn)真對(duì)待并著力解決。當(dāng)前各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)著力解決的有以下幾個(gè)方面問題：

1．失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，失地農(nóng)民的就業(yè)安置是不成為問題的。國家可以直接通過行政手段把農(nóng)民安排進(jìn)國營企業(yè)單位，由農(nóng)民直接轉(zhuǎn)變?yōu)楣と顺蔀槌擎?zhèn)居民。但在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)用工方式已經(jīng)市場化，國家已不能再強(qiáng)行進(jìn)行人員安插，加之農(nóng)民總體上文化素質(zhì)低、技能差，因此對(duì)失地農(nóng)民的安置就成了擺在各級(jí)政府面前的一個(gè)嚴(yán)峻問題。這就需要探索從農(nóng)民進(jìn)入市場的方式尋求自主謀業(yè)之道。對(duì)此各級(jí)政府應(yīng)做的就是從宏觀上為農(nóng)民進(jìn)入市場謀業(yè)營造良好環(huán)境。當(dāng)前最重要的就是取消對(duì)農(nóng)民的身份性歧視，拆除對(duì)農(nóng)民的就業(yè)壁壘；同時(shí)根據(jù)城市的市場需求狀況，有針對(duì)性地優(yōu)先對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)技能，并廣開就業(yè)渠道，如組織對(duì)外勞務(wù)輸出等。

2．失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題

當(dāng)前對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償大多是一次性的貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)低且常不到位。就算能及時(shí)到位，由于失地農(nóng)民失去土地以后，基本的本來可以自給的油、米、菜等都要依靠過少的補(bǔ)償費(fèi)解決，在沒有穩(wěn)定的收入來源的情況下，并不能維持多久，“坐吃山空”，一兩年后的生活都會(huì)成問題。而如果農(nóng)民既因?yàn)楫?dāng)前生活成問題，未來又不可預(yù)期時(shí)，則會(huì)產(chǎn)生與政府對(duì)立情緒，政府今后的征地工作將難以開展。而且對(duì)當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定也是十分不利的，從而正如亨廷頓所言：“農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。［12］因此政府要從制度上、政策上加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題的解決。

失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，主要涉及的是保障基金的來源。由于農(nóng)民的收入低，土地補(bǔ)償費(fèi)本身少，尚不足以較長時(shí)間維持基本生活，因而農(nóng)民自發(fā)的解決社會(huì)保障基金是十分困難的。就社會(huì)保障的應(yīng)有之意［13］，國家應(yīng)是責(zé)任主體，因此在失地農(nóng)民的社會(huì)保障上，應(yīng)以國家財(cái)政支出為主。這就需要改變長期以來形成的社會(huì)保障城鄉(xiāng)二元體制，將農(nóng)民特別是失地農(nóng)民也納入社會(huì)保障體系；另一個(gè)重要來源是土地出讓收益，即政府從土地征用中得到了巨大收益，應(yīng)把其中一部分拿出來作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。

（二）改變征地方式，由政府行政命令方式轉(zhuǎn)為以市場為主，增強(qiáng)農(nóng)民及村民自治組織在征地中的談判地位。

當(dāng)前失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)過低，主要是政府成為征地主體。由于政府行為具有強(qiáng)制性，農(nóng)民一方必然處于弱勢(shì)地位，不可能與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)?？偟恼f來，這是政府與農(nóng)民爭奪利益的問題，這也是政府行為不規(guī)范的表現(xiàn)。在今后的征地工作中，政府要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地與商業(yè)性用地，針對(duì)不同用地采取不同征地方式。公益性用地如水利、交通、國防等一般不能用于商業(yè)開發(fā)，而即使是此類公益性用地，也不能用行政命令方式征用，而應(yīng)主要采用說服教育，并以土地價(jià)格為基礎(chǔ)，以相當(dāng)補(bǔ)償為原則，提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)。除特殊的公益性征地外，其余經(jīng)營性用地則要通過市場獲得價(jià)格，由市場決定土地補(bǔ)償費(fèi)，由用地單位和農(nóng)民及村民自治組織代表村集體自行談判協(xié)商。在這一過程中，就是有矛盾、有沖突，農(nóng)民也不至于直接針對(duì)政府。而政府在其中只需做好“裁判員”作用。同時(shí)，作為村民自治組織，在征地中侵害到村民集體利益的，村民委員會(huì)要站在集體立場，切實(shí)維護(hù)集體和村民利益，尤其不能損公肥私。并且村委會(huì)干部應(yīng)從村集體和村民長遠(yuǎn)利益考慮，掌管好、使用好征用農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償費(fèi)，將其主要用于為全體村民謀福利上，而不能圖一時(shí)爽快，將補(bǔ)償費(fèi)一次分掉而不顧及長遠(yuǎn)。更不能違法犯罪，貪污、挪用村集體所得款項(xiàng)。正如一些農(nóng)民所擔(dān)憂的：“村里把地賣了，如果能為村民長遠(yuǎn)生計(jì)著想，把收到的錢都用于在為村民謀福利上，我們少分一點(diǎn)甚至一點(diǎn)也分不到，都說得過去；但是，賣我們命根子錢都落入個(gè)人腰包，那我們就慘了?！保?4］

（三）對(duì)外來人口大量流入的村莊，要給予外來人口一定程度的決策、管理、監(jiān)督及經(jīng)濟(jì)利益的分配權(quán)利。

外來人口大量流入的“超級(jí)村莊”，要認(rèn)識(shí)到外來人口的流入雖然會(huì)帶來一些社會(huì)秩序的失范現(xiàn)象，但這是社會(huì)發(fā)展中的問題，是管理上的問題。外來人口的流入，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極地促進(jìn)作用，正如曾任廣東省委書記的林若所說：“沒有民工就沒有廣東的繁榮”，該省委一位負(fù)責(zé)人也說：“外來妹、打工仔對(duì)促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)應(yīng)該被載入史冊(cè)?！保?5］從長遠(yuǎn)來看，外來人口流入村莊，也是對(duì)傳統(tǒng)村莊向現(xiàn)代村莊的轉(zhuǎn)型、甚至向城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了大好機(jī)遇。因此各級(jí)政府在對(duì)流動(dòng)人口加強(qiáng)管理的同時(shí)，流入村莊也應(yīng)該從政治上、經(jīng)濟(jì)上給予其一定的權(quán)利，并且心理上接受他們，讓他們有歸屬感。當(dāng)前可以考慮“戶籍不在當(dāng)?shù)氐某Ｗ⊥鈦砣丝冢梢耘纱韰⒓庸ぷ骰蚓幼〉赜嘘P(guān)公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督”［16］，對(duì)于在居住地工作或居住超過一定年限的且遵守國家法律法規(guī)和當(dāng)?shù)卮迕褡灾握鲁痰?，可以申?qǐng)加入居住地戶籍成為村民，享受與居住地村民同等的政治及經(jīng)濟(jì)待遇。當(dāng)然，這涉及到我國戶籍制度的進(jìn)一步改革及《村組法》有關(guān)條文的修訂。

（四）積極探索多種方式解決農(nóng)村精英缺失問題

針對(duì)當(dāng)前一些地方村莊精英流出嚴(yán)重，使得村里缺乏活力的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了村民自治的發(fā)展前景，因此，應(yīng)積極探索多種形式解決這一問題。

1．合村并組。合村并組的目的與價(jià)值在于一方面由于稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出困難，通過合村并組減少了村干部職數(shù)，也就減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在給付村干部工資上的支出，同時(shí)也由于村干部職數(shù)的減少，使得村干部的收入有所增加，提高了村干部的工作積極性；另一方面，通過強(qiáng)村、強(qiáng)組合并弱村、弱組，讓強(qiáng)村、強(qiáng)組的干部治理弱村、弱組，解決了弱村、弱組無能人治理的問題，從而帶動(dòng)弱村、弱組的發(fā)展，有利于弱村、弱組走出治理困境。但合村并組存在的問題是，只有合并的村、組是鄰近的，村、組之間村民由于較為熟悉、利益關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、辦事方便等才有實(shí)質(zhì)意義。因此不是相鄰的村、組一般不宜合并，否則合并的初衷只會(huì)適得其反，陷入新的治理困境。但目前來看，村莊精英流出嚴(yán)重又表現(xiàn)為區(qū)域性的，有些相鄰的村、組之間都存在精英缺乏的問題，因此這樣的村、組即使合并也解決不了村治的難題。

2．對(duì)于無治理精英而又不宜合并的村、組，可以采取強(qiáng)村書記到弱村、弱組兼職或安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門工作的能力強(qiáng)的干部回村任職，打破選人上的“地域”框框的辦法，加強(qiáng)弱村、弱組的工作。但從長遠(yuǎn)來看，這只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)。

3．積極挖掘和培養(yǎng)村內(nèi)治理的人力資源。對(duì)于尚留在村中而又沒有什么社會(huì)經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)的高中或中專畢業(yè)生，可通過縣級(jí)財(cái)政出資、村集體出資和個(gè)人出資“三方出資”，每村選送一人由高校專門定向培養(yǎng)“大學(xué)生村官”，在法律、管理、市場知識(shí)、農(nóng)學(xué)技術(shù)等方面進(jìn)行較為系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)期滿回原村任職的辦法，培養(yǎng)新型的農(nóng)村干部。另一方面，要破除傳統(tǒng)上的認(rèn)為婦女不能參政、那是男人的事的鄉(xiāng)村觀念，樹立婦女也有精英的意識(shí)，教育、引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持婦女積極參政，讓婦女成為鄉(xiāng)村治理的新力量。

4．最為關(guān)鍵的一點(diǎn)，就是要建立健全激勵(lì)機(jī)制，留住優(yōu)秀的村干部。與工業(yè)化、城市化相適應(yīng)，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移是現(xiàn)代化的必然。但農(nóng)民進(jìn)城并不等于“農(nóng)村遺棄”，因?yàn)橐阅壳爸袊丝诘木薮蠡鶖?shù)而言，就算每年轉(zhuǎn)移2000萬人進(jìn)城，也得數(shù)十年時(shí)間才能使鄉(xiāng)村人口的絕對(duì)數(shù)比城市人口更少。因此農(nóng)村仍然需要大力去加強(qiáng)建設(shè)。否則城市化率再高，沒有農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)化、城市化和整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程也將會(huì)受到極大地制約。農(nóng)村的發(fā)展最需要的資源之一是人力資源，尤其是優(yōu)秀的治理資源。有沒有一個(gè)好的當(dāng)家人、帶頭人對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展至關(guān)重要。因此一定要想法設(shè)法留住優(yōu)秀的鄉(xiāng)村干部。要從政治上、工作上、生活上和物質(zhì)上建立健全對(duì)優(yōu)秀村干部的激勵(lì)機(jī)制。如加大宣傳力度突出村干部的社會(huì)地位；村干部的報(bào)酬不能低于本村當(dāng)年人均的勞動(dòng)收入；對(duì)于工作時(shí)間長、貢獻(xiàn)大、正常離職的村干部，要給予妥善安排和適當(dāng)補(bǔ)貼；建立退休、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度解決村干部的后顧之憂等。

注釋：

［1］孫立平著《斷裂——20世紀(jì)90年代以來的中國社會(huì)》［M］社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第77－78頁

［2］韓俊《“兩個(gè)趨向”論斷是解決“三農(nóng)”問題的重大理論創(chuàng)新》［J］《理論動(dòng)態(tài)》第1663期，2005年2月28日

［3］［4］［5］［14］葛如江、潘海平、王新亞《失地農(nóng)民：城市化浪潮中的新弱勢(shì)群體》，紅網(wǎng)（）2004-2-10

［6］［16］徐勇著《中國農(nóng)村村民自治》［M］，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第333頁，第337頁

［7］［8］［9］［10］［15］徐勇、徐增陽著《流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理》［M］中國社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第227頁，第231頁，第254頁，第256頁，第42－43頁

［11］溫銳著《勞動(dòng)力的流動(dòng)與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷——20世紀(jì)贛閩粵三邊地區(qū)實(shí)證研究》［M］，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第145頁

［12］［美］塞繆爾﹒亨廷頓著《變化社會(huì)中的政治秩序》［M］，三聯(lián)書店1989年版，第267頁

［13］“社會(huì)保障是國家以法律、規(guī)章確立對(duì)遇到疾病、傷殘、年老、死亡、失業(yè)、災(zāi)害或其他風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)的、物質(zhì)的和服務(wù)的幫助，以保障其基本生活需要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利制度。”（姜國祥、潘英主編：《中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)概論》［M］第二版，華東師范大學(xué)出版社2000年版，第296頁）