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摘要：我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘陌俜种?0到80，大多數(shù)農(nóng)村人口收益低微，“看病難、看病貴”的問題非常突出，因此，對(duì)廣大農(nóng)民健康的關(guān)注以及農(nóng)村醫(yī)療保障改革，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的重中之重。在“新醫(yī)改方案”出臺(tái)的大背景下，通過比較外國(guó)相關(guān)法律制度，對(duì)我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障的現(xiàn)有制度和不足進(jìn)行研究與分析，提出進(jìn)行改革和完善的對(duì)策，從而切實(shí)維護(hù)和保障廣大農(nóng)民的權(quán)益，落實(shí)憲法和法律的要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村醫(yī)療保障；比較；立法

2009年4月，我國(guó)《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案(2009-2011年)》（簡(jiǎn)稱“新醫(yī)改方案”)正式出臺(tái)，提出了要建立覆蓋全民的基本醫(yī)療保障制度的總目標(biāo)，并且明確規(guī)定了政府在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的主導(dǎo)地位。根據(jù)“新醫(yī)改方案”提出的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)劃，在3年內(nèi)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的參保(A)率將達(dá)到90％以上；2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到120元／年/人，增幅為50％，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的最高支付限額，逐步提高到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上；基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)到2011年將不低于20元／年/人，完成中央規(guī)劃支持的2．9萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)任務(wù)，再支持改擴(kuò)建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，每個(gè)縣1-3所，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)每個(gè)行政村都有衛(wèi)生室。雖然“新醫(yī)改方案”的實(shí)施會(huì)使農(nóng)民參合覆蓋面達(dá)到了一定規(guī)模，但我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度在根本上依然存在著諸多問題，如果這些問題得不到解決，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障改革的進(jìn)程將會(huì)受到嚴(yán)重影響。因此，實(shí)行農(nóng)村醫(yī)療保障制度的法制化，加快農(nóng)村醫(yī)療保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療制度的跨越性發(fā)展，已經(jīng)成為眾望所歸。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村醫(yī)療保障制度的缺陷

（一）政府職能缺失

政府作為國(guó)家行使行政管理職能的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著行政決策的責(zé)任。世界任何國(guó)家的政府，無論是在本國(guó)醫(yī)療保障體制的建立與運(yùn)行中，還是在醫(yī)療保險(xiǎn)資金提供上，或是在國(guó)家醫(yī)療保障制度的設(shè)計(jì)、管理、監(jiān)督等方面都起到舉足輕重的作用。作為農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要組成部分，農(nóng)村醫(yī)療保障制度無論從制度構(gòu)架還是組織運(yùn)行，都離不開政府的支持和扶助，這已經(jīng)從我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的曲折發(fā)展歷程中反復(fù)得到驗(yàn)證，尤其是當(dāng)前的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推廣工作，更顯示出政府作用的不可或缺性。

筆者認(rèn)為，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為一項(xiàng)政府主導(dǎo)下的醫(yī)療保障制度，具有明顯的公共產(chǎn)品的特質(zhì)，政府提供公共服務(wù)的最基本手段就是制度的供給，政府在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立和發(fā)展上有著不可推卸的責(zé)任。然而就我國(guó)目前的情況來看，政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障的財(cái)政支持力度嚴(yán)重不足。盡管中央政府已明確表示將對(duì)農(nóng)村醫(yī)療給予資金扶持，但關(guān)于扶持比例是多少、資金如何到位等這一系列問題缺乏相應(yīng)的責(zé)任規(guī)范和制裁辦法。在實(shí)際運(yùn)作過程中主要是依賴地方政府的行政手段來推進(jìn)的。再加上由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制來確保政府為農(nóng)村醫(yī)療保障投入配套和充足的經(jīng)濟(jì)資源，致使政府投入資金常常不能到位。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從本質(zhì)上屬于農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保障制度，只能由作為社會(huì)代表的政府出面向所有社會(huì)成員供給社會(huì)醫(yī)療保障制度，從而達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)公眾健康利益的最大化。因此，政府在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的設(shè)計(jì)、推廣及具體的實(shí)施上，其角色的定位以及職能的健全起到至關(guān)重要的作用，并且應(yīng)在綜合性農(nóng)村醫(yī)療保障制度體系構(gòu)建的法律保證、出資扶助、運(yùn)行監(jiān)督和部門協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)中有所作為。

（二）監(jiān)管機(jī)制缺失

對(duì)于我國(guó)的目前不完善的農(nóng)村醫(yī)療保障制度而言，需要國(guó)家和社會(huì)長(zhǎng)久的、有效的監(jiān)督和管理。首先，我國(guó)缺乏對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。當(dāng)農(nóng)民出現(xiàn)醫(yī)療問題時(shí)，最早接觸的是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，醫(yī)療是一種專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)性服務(wù)，使得某些醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了獲取更高的利潤(rùn)而要求病人購(gòu)買價(jià)格昂貴的藥品，對(duì)無力支付費(fèi)用的病人采取拒絕治療或者讓其提前出院等做法。目前，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)也大量充斥著私營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員，很多原來公有的衛(wèi)生院(所)在市場(chǎng)化改革中也變成了私人承包經(jīng)營(yíng)，利益的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致假醫(yī)假藥、亂收費(fèi)等現(xiàn)象充斥農(nóng)村醫(yī)療市場(chǎng)。其次，缺乏對(duì)衛(wèi)生行政部門的監(jiān)管。衛(wèi)生行政部門是醫(yī)療管理權(quán)力的執(zhí)行者，其行政能力的質(zhì)量直接關(guān)系著醫(yī)療保障制度發(fā)揮作用的大小。如果對(duì)衛(wèi)生行政部門監(jiān)管不力，必將導(dǎo)致社會(huì)醫(yī)療體系的混亂以及腐敗的滋生。再次，缺乏對(duì)地區(qū)社會(huì)保障部門的監(jiān)管。社會(huì)保障部門被譽(yù)為公民生存基線的掌握者，把持著諸多方面的社會(huì)保障資源，這就更需要對(duì)地區(qū)社會(huì)保障部門的行為進(jìn)行有效的、透明的監(jiān)管和管理。

（三）法律保障缺失

我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障法律制度建設(shè)整體滯后，我國(guó)至今為止尚沒有一部全面調(diào)整農(nóng)村醫(yī)療保障社會(huì)關(guān)系的法律或法規(guī)。尤其在農(nóng)村醫(yī)療保障的立法價(jià)值取向、政府職能定位、資金籌集方式、法律實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制等方面存在許多不足。2002年，國(guó)家頒布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，2003年，衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。需要指出的是，前面提到的《意見》和《指導(dǎo)意見》都是由國(guó)務(wù)院相關(guān)部委制定的、帶有強(qiáng)烈行政管理色彩的政策性文件，而國(guó)務(wù)院制定并組織實(shí)施的《突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制》等行政法規(guī)只涉及農(nóng)村醫(yī)療保障制度的單個(gè)層面。因此，以上立法都還是停留在行政法規(guī)、規(guī)章的立法層面上，其內(nèi)容都過于簡(jiǎn)略，隨意性大，法律效力也相對(duì)較低，這就容易導(dǎo)致法律規(guī)定的不確定和適用時(shí)的困難。

二、外國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度的實(shí)踐

英國(guó)是最早實(shí)行全民醫(yī)療保險(xiǎn)的國(guó)家，其國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)類型最具代表性。英國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)的原則主要體現(xiàn)為：第一，要對(duì)每個(gè)公民(包括農(nóng)民)提供廣泛的醫(yī)療服務(wù)；第二，衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)大部分從國(guó)家稅收中支出；第三，衛(wèi)生服務(wù)體系由社區(qū)初級(jí)服務(wù)、地區(qū)醫(yī)療服務(wù)和中央醫(yī)院服務(wù)三個(gè)級(jí)別組成。1948年，英國(guó)通過了《國(guó)民醫(yī)療保健服務(wù)法》，實(shí)行對(duì)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)的國(guó)有化改革，即醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員是國(guó)家衛(wèi)生工作人員，公立醫(yī)院占全部醫(yī)院總數(shù)的95%，包括綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院。1964年，英國(guó)頒布了《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》，規(guī)定凡是英國(guó)公民，無論其有多少財(cái)產(chǎn)，均可免費(fèi)享受公立醫(yī)院的醫(yī)療，患者只需付掛號(hào)費(fèi)。目前在英國(guó)醫(yī)療總費(fèi)用中，來自政府稅收的費(fèi)用約占79%，其他費(fèi)用來自社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、患者自己負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用以及其他收入。

美國(guó)是實(shí)施商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)模式的典型代表。在美國(guó)，80%以上的國(guó)家公務(wù)員、私營(yíng)企業(yè)雇員和農(nóng)民都是商業(yè)保險(xiǎn)制度的參加者。美國(guó)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的主要模式是：醫(yī)療保險(xiǎn)主要由市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和管理，政府只負(fù)責(zé)老年人和貧困者的醫(yī)療保險(xiǎn)。保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)主要由個(gè)人和企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府基本不負(fù)擔(dān)。該模式的主要缺陷是社會(huì)公平性較差，還有相當(dāng)多低收入的小企業(yè)雇員、個(gè)體勞動(dòng)者和農(nóng)民家庭享受不到醫(yī)療保險(xiǎn)。

日本的農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)在20世紀(jì)30年代就已經(jīng)有所萌芽，戰(zhàn)時(shí)頒布的《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》開始把健康保險(xiǎn)的范圍普及到農(nóng)民?！秶?guó)民健康保險(xiǎn)法》的宗旨是解決農(nóng)民及小手工業(yè)者無醫(yī)療保險(xiǎn)的問題，縮小城鄉(xiāng)之間和企業(yè)之間在保險(xiǎn)覆蓋率和保險(xiǎn)待遇上的差距。1959年，日本農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度正式建立，其中醫(yī)療保險(xiǎn)基金的大部分來自政府補(bǔ)助，個(gè)人只交納少部分保險(xiǎn)費(fèi)。1961年，日本進(jìn)入了全民醫(yī)療保險(xiǎn)的時(shí)代。日本的醫(yī)療保險(xiǎn)體制分為雇員健康保險(xiǎn)和國(guó)民健康保險(xiǎn)兩大類。雇員健康保險(xiǎn)制度的適用對(duì)象主要是全國(guó)擁有5人以上的企業(yè)的雇員及其家屬，均被強(qiáng)制加入雇員健康保險(xiǎn)；國(guó)民健康保險(xiǎn)以區(qū)域?yàn)閱挝唬筛鱾€(gè)基層地方政府負(fù)責(zé)管理，其對(duì)象為農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、無業(yè)者和不能享受雇員健康保險(xiǎn)的退休人員以及上述三等親以內(nèi)的撫養(yǎng)家屬。除了上述保險(xiǎn)外，日本農(nóng)民互助保險(xiǎn)組織的存在也大大減輕了農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

韓國(guó)政府比較重視農(nóng)村的社會(huì)保障，其醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全體農(nóng)民。1963年，韓國(guó)頒布了第一部《醫(yī)療保險(xiǎn)法》，實(shí)行自愿性保險(xiǎn)，參保人數(shù)不多。從20世紀(jì)70年代后期起，韓國(guó)開始實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)。1981年，在農(nóng)村進(jìn)行第一批試點(diǎn)，1988年，開始在全國(guó)農(nóng)村強(qiáng)制實(shí)施，覆蓋率為90%的農(nóng)民，10%的貧困農(nóng)民由政府提供醫(yī)療救濟(jì)費(fèi)用。然而韓國(guó)并沒有專門針對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療保障制度以及單獨(dú)的醫(yī)療保障法律，農(nóng)民的醫(yī)療保障從屬于整個(gè)韓國(guó)的全民醫(yī)保體系。韓國(guó)在發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療保障制度上采取的是先城市后農(nóng)村的方法。在1960年之前，韓國(guó)農(nóng)村的醫(yī)療保障幾乎是空白。20世紀(jì)90年代后期，農(nóng)民已經(jīng)和別的階層一樣被完全納入到社會(huì)保障的各個(gè)范圍之內(nèi)，逐步建立了覆蓋整個(gè)社會(huì)的醫(yī)療保障體系。

泰國(guó)針對(duì)農(nóng)民及流動(dòng)人口而推行的是一項(xiàng)全民醫(yī)療服務(wù)計(jì)劃名為“30銖計(jì)劃”。它是由中央財(cái)政按照一定標(biāo)準(zhǔn)，將資金預(yù)撥到省，省衛(wèi)生管理部門再分配給相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。參與本計(jì)劃的國(guó)民到定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，無論是門診還是住院，每診次只需支付30銖的掛號(hào)費(fèi)(對(duì)收入低于2800銖的農(nóng)民可予以免繳)，即可得到一系列的醫(yī)療服務(wù)：第一，預(yù)防保健，包括體檢、計(jì)劃免疫、婦幼保健及艾滋病預(yù)防等；第二，門診和住院服務(wù)，包括醫(yī)學(xué)檢查、治療及《國(guó)家基本用藥目錄》規(guī)定的藥品和醫(yī)療用品；第三，不多于2次的分娩；第四，正常住院食宿；第五，口腔疾病治療等。

印度自1947年獨(dú)立以來，一直在致力于構(gòu)建免費(fèi)的農(nóng)村醫(yī)療保障制度?，F(xiàn)有的印度農(nóng)村醫(yī)療系統(tǒng)包括四個(gè)層面：村衛(wèi)生中心、初級(jí)衛(wèi)生中心、社區(qū)衛(wèi)生中心、地區(qū)醫(yī)院。村衛(wèi)生服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)母嬰健康、計(jì)劃生育和預(yù)防接種，也發(fā)放一些非?；镜乃幤贰３跫?jí)衛(wèi)生中心很像中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，但是沒有病床，較為嚴(yán)重或需要住院的病人只能送往社區(qū)衛(wèi)生中心或地區(qū)醫(yī)院。社區(qū)衛(wèi)生中心和地區(qū)醫(yī)院類似于中國(guó)的縣醫(yī)院和地區(qū)醫(yī)院，其設(shè)施和醫(yī)護(hù)人員配備相對(duì)較為齊全，一般只接受社區(qū)衛(wèi)生中心轉(zhuǎn)來的無法處理的病人。新政府上臺(tái)后出臺(tái)的2005-2012年“全國(guó)農(nóng)村健康計(jì)劃”，提出了一系列旨在加強(qiáng)現(xiàn)有農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的措施：將衛(wèi)生醫(yī)療預(yù)算提高到GDP的2%-3%；要求地區(qū)政府根據(jù)“全國(guó)農(nóng)村健康計(jì)劃”制定“地區(qū)健康計(jì)劃”，包括醫(yī)療、衛(wèi)生、供水、營(yíng)養(yǎng)等各個(gè)方面的內(nèi)容，以全面提高農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)條件和醫(yī)療服務(wù)水平。另外，印度還大力推行面向非正規(guī)產(chǎn)業(yè)和非正規(guī)就業(yè)者的醫(yī)療保障制度。

三、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度

綜觀外國(guó)的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，可以看出各國(guó)在建立農(nóng)村醫(yī)療保障體系時(shí)都充分考慮了本國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際，其中有諸多值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)政府在農(nóng)村醫(yī)療保障中的責(zé)任

如同英國(guó)政府一樣，我國(guó)政府首先應(yīng)明確農(nóng)村醫(yī)療保障制度的定位，并將其納入到國(guó)家社會(huì)保障體系當(dāng)中。首先，可以鼓勵(lì)私營(yíng)醫(yī)院參與到國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)中來，調(diào)動(dòng)一切可以利用的資源為我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度服務(wù)；其次，政府應(yīng)利用各種途徑多渠道籌集農(nóng)村醫(yī)療保障資金，例如引導(dǎo)社區(qū)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、外資機(jī)構(gòu)及個(gè)人的捐助，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)提倡和開展社會(huì)捐助行為，充實(shí)農(nóng)村合作醫(yī)療基金。還可以將農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶社會(huì)保障稅，征收后進(jìn)行專戶儲(chǔ)蓄，專用于農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面。再次，我國(guó)政府要加大對(duì)公共衛(wèi)生的投入，目前公共衛(wèi)生服務(wù)體系比較薄弱、服務(wù)能力有限，一些重大傳染病、地方病、職業(yè)病沒有得到有效預(yù)防。

(二)建立完善的監(jiān)管機(jī)制

只有建立公正獨(dú)立的農(nóng)村醫(yī)療制度監(jiān)督機(jī)制，才能對(duì)合作醫(yī)療籌資、組織、管理等各環(huán)節(jié)以及各方主體的行為進(jìn)行監(jiān)督，從而確保新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期審查各定點(diǎn)醫(yī)院對(duì)參合農(nóng)民采取的醫(yī)療方案或醫(yī)生開具的處方單，重點(diǎn)審查藥品的選擇和用藥量、大型設(shè)備檢查的必要性、新特藥和自費(fèi)項(xiàng)目的控制情況以及是否存在誘導(dǎo)性住院等。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療市場(chǎng)的監(jiān)管力度，嚴(yán)格農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、醫(yī)療設(shè)備等方面的準(zhǔn)入審批權(quán)，依法取締非法行醫(yī)、無證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等違法活動(dòng)。政府還應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定或限制藥品的使用范圍和醫(yī)療價(jià)格，如果超過此限制條件，醫(yī)院就應(yīng)受到質(zhì)詢，或?qū)Τ^的部分，醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不予報(bào)銷；嘗試按疾病類別規(guī)定醫(yī)療費(fèi)用限額，實(shí)行醫(yī)院費(fèi)用總量控制等。

(三)建立多層次、多形式的農(nóng)村醫(yī)療保障制度

就目前農(nóng)村醫(yī)療的保障制度的現(xiàn)狀而言，我國(guó)應(yīng)建立多層次、多形式的醫(yī)療保障體系。在中國(guó)不同地區(qū)，廣大農(nóng)村在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)人均收入和醫(yī)療支付能力持續(xù)處于較低水平，維護(hù)“低水平，廣覆蓋”的合作醫(yī)療是農(nóng)民基本醫(yī)療需求的保障。因此，可根據(jù)各地實(shí)際情況，選擇不同的農(nóng)村醫(yī)療保障模式。同時(shí)，還可以建立補(bǔ)充醫(yī)療保障制度作為基本醫(yī)療保障制度的補(bǔ)充。鼓勵(lì)農(nóng)民通過農(nóng)村專業(yè)合作組織、專業(yè)協(xié)會(huì)等為會(huì)員集體投保等方式解決醫(yī)療保障問題，在東部沿海農(nóng)村及城市郊區(qū)等富裕地區(qū)，農(nóng)民還可以自愿尋求商業(yè)保險(xiǎn)的保障，以滿足他們不同層次的醫(yī)療保障需求。需要指出的是，建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度也十分必要。這是專門針對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立的特殊醫(yī)療保障制度，資助貧困農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，可有效緩解因病致貧和因病返貧等現(xiàn)象。

(四)進(jìn)行城鄉(xiāng)資源整合，優(yōu)化資源配置

在建立多層次、多形式的農(nóng)村醫(yī)療制度的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意資源的優(yōu)化整合，避免浪費(fèi)，努力使城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置傾向公平，扭轉(zhuǎn)衛(wèi)生發(fā)展“重城輕鄉(xiāng)”的思想和做法。目前，全國(guó)的醫(yī)療資源70％以上集中在城市，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的高新技術(shù)，先進(jìn)設(shè)備和優(yōu)秀人才都集中在大城市大醫(yī)院。普通農(nóng)民得了病在當(dāng)?shù)氐貌坏接行е委熁蛘卟恍湃萎?dāng)?shù)氐尼t(yī)療機(jī)構(gòu)，只能投奔大城市大醫(yī)院。因此，需要重新配置城鄉(xiāng)醫(yī)療資源，減低農(nóng)村醫(yī)療費(fèi)用，扭轉(zhuǎn)醫(yī)療衛(wèi)生資源“規(guī)模失控”與“資源短缺”的不平衡局面?？晒膭?lì)城市“三甲”醫(yī)院積極在周邊農(nóng)村地區(qū)開設(shè)分院，輸出優(yōu)秀醫(yī)療人才資源。

(五)加強(qiáng)立法，為農(nóng)村醫(yī)療保障制度提供法律支持

法律可以保證制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，避免制度的隨意性，增強(qiáng)制度的可信賴性。而且上升到法律層次，使農(nóng)民對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)會(huì)有提高，大大增強(qiáng)其對(duì)保險(xiǎn)的信任程度。自1884年德國(guó)首先制定《疾病保險(xiǎn)法》以來，世界各國(guó)的醫(yī)療保障制度立法工作紛紛興起。例如日本，除了《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》外，還制定了其他一系列相關(guān)法律法規(guī)，以保障農(nóng)村醫(yī)療保障制度的發(fā)展。而且，日本的國(guó)民健康保險(xiǎn)在整個(gè)管理經(jīng)營(yíng)監(jiān)督過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都有法律的制約，法律制約的效應(yīng)遠(yuǎn)大于權(quán)力制約效應(yīng)，保證了機(jī)構(gòu)運(yùn)行暢通無阻。

然而，我國(guó)至今為止尚未制定一部全面調(diào)整醫(yī)療保障社會(huì)關(guān)系的法律，在這方面缺乏一套可依據(jù)的具體標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快制定我國(guó)的《醫(yī)療保障法》，將與農(nóng)村醫(yī)療保障制度有關(guān)的立法納入其中，首先要做的就是提升相關(guān)地方立法的力度。農(nóng)村醫(yī)療保障制度的建立，涉及到中央政府和地方政府財(cái)政支持，涉及到稅費(fèi)改革及中央與地方財(cái)權(quán)劃分等復(fù)雜的問題。中央政府主要是宏觀調(diào)控，平衡地區(qū)間的醫(yī)療保障狀況，地方政府則是解決好當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療保障問題。在國(guó)家立法和地方立法上，前者應(yīng)該從大層面上充分考慮情況，制定符合大發(fā)展目標(biāo)的農(nóng)村醫(yī)療保障法律；后者則顯得靈活一些，可以根據(jù)地方具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村醫(yī)療保障覆蓋率等方面的因素考慮制定法律法規(guī)，可以在財(cái)政責(zé)任、統(tǒng)籌級(jí)別、醫(yī)療補(bǔ)助等方面保留合理的差異性。需要指出的是，立法時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮城鄉(xiāng)差距因素，解決地域不平衡性所造成的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖主要在農(nóng)村推廣，但城鄉(xiāng)這種二元地域?qū)箼C(jī)制，存在著此消彼長(zhǎng)的不平衡性。據(jù)調(diào)查顯示：占我國(guó)人口總數(shù)70％的農(nóng)民享有的醫(yī)療財(cái)政補(bǔ)助僅為總補(bǔ)助的30％，而人口數(shù)不到30％的城鎮(zhèn)居民卻占用了多達(dá)70％的醫(yī)療財(cái)政支出。這種保障權(quán)利分配的地域不平衡性導(dǎo)致了廣大農(nóng)民不斷陷入“因病致貧，因貧致病，因病返貧”的惡性循環(huán)中。如果這一問題得不到解決，法律對(duì)此沒有任何價(jià)值傾向，那么我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障立法便失去其生命力和價(jià)值性。

結(jié)論

完善我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度是是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問題。在我國(guó)由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡、政府職能缺失、財(cái)政投入不足、醫(yī)療資源結(jié)構(gòu)不合理，加之農(nóng)民對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保障制度的認(rèn)識(shí)有限導(dǎo)致了現(xiàn)今我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障困難重重。因此，只有進(jìn)一步完善政府職能，拓寬資金籌集渠道，嚴(yán)格監(jiān)管并進(jìn)行專門性的立法才能有效推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度的發(fā)展，才能真正的促進(jìn)社會(huì)公平，改善民生。