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行政管理論文

權(quán)力結(jié)構(gòu)：基本分析框架

正如商品是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本要素和起點(diǎn)一樣，權(quán)力則是政治學(xué)研究的基本要素和起點(diǎn)。自從國(guó)家產(chǎn)生以后，人們就生活在一種權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)之中。國(guó)家通常包括三大要素：統(tǒng)治權(quán)、人民和土地。其中，統(tǒng)治權(quán)居于核心地位。所以，馬克思主義政治學(xué)經(jīng)常將國(guó)家等同于統(tǒng)治權(quán)。這種統(tǒng)治權(quán)又可分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和文化權(quán)力。其中，政治權(quán)力又居于特殊地位，它對(duì)國(guó)家成員具有強(qiáng)制性、普遍性和難以抗衡的特征。本文所說(shuō)的權(quán)力主要是指政治權(quán)力。

權(quán)力依靠某種資源而產(chǎn)生，而一旦產(chǎn)生以后又成為可供利用的資源。根據(jù)權(quán)力的擁有者，權(quán)力有著不同的配置方式，并產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

權(quán)力體現(xiàn)著支配性，任何時(shí)候都不會(huì)均衡分布。在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，總是由一部分人，甚至個(gè)別人占有較多權(quán)力資源，從而處于權(quán)力中心。對(duì)于權(quán)力中心，我們可以將其稱(chēng)之為權(quán)力內(nèi)核。由權(quán)力內(nèi)核，一層層推己及人、由近至遠(yuǎn)可稱(chēng)之為權(quán)力的邊層，從而構(gòu)成內(nèi)核——邊層權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，內(nèi)核——邊層的設(shè)定來(lái)自于這樣一種事實(shí)或假設(shè)：權(quán)力反映支配——服從關(guān)系。在任何一個(gè)共同體里，都不可能每個(gè)人占有均等的權(quán)力資源，也不可能每個(gè)人同時(shí)作出決定，因而權(quán)力的占有及其影響是有差別和層次的。無(wú)論是帝國(guó)，還是多元民主國(guó)家，都有一個(gè)擁有最高和最多權(quán)力的首腦，區(qū)別僅僅在于首腦是否受到制約。

在由統(tǒng)治權(quán)、人民、領(lǐng)土構(gòu)成的國(guó)家里，統(tǒng)治權(quán)居支配地位。但是，即使在極權(quán)制下，統(tǒng)治者也不可能壟斷所有權(quán)力資源，對(duì)所有人產(chǎn)生同樣的支配、控制和影響力量。人民并不是任何時(shí)候都是國(guó)家的受動(dòng)者，在一定條件下甚至是國(guó)家的決定者。由此就會(huì)產(chǎn)生國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系。

面對(duì)領(lǐng)土，統(tǒng)治者行使管轄主權(quán)。統(tǒng)治者在管轄領(lǐng)土社會(huì)的過(guò)程中必須借助于相應(yīng)的組織、機(jī)構(gòu)，同時(shí)也需要一定的技術(shù)手段和支付一定的成本。在土地遼闊、人口眾多的國(guó)家，一般都實(shí)行分級(jí)管理。由此就會(huì)形成中央與地方的權(quán)力關(guān)系。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中央擁有較多的權(quán)力資源，居于主導(dǎo)地位。但地方也不是完全消極被動(dòng)的存在，也有可能以各種方式影響中央，特別是那些權(quán)力來(lái)自民眾的地方與中央的互動(dòng)性更強(qiáng)。

由權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力互動(dòng)、中央與地方的權(quán)力互動(dòng)是我們研究中國(guó)改革的基本分析框架。

歷史延續(xù)性：內(nèi)核——邊層結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有對(duì)中國(guó)改革的解釋大多參照前東歐和蘇聯(lián)國(guó)家。這種對(duì)比可以反映不同的改革道路和特色，但無(wú)法解釋為什么選擇某一道路，并形成其特色。本文認(rèn)為，中國(guó)的改革主要受其內(nèi)在邏輯的影響。其重要因素就是內(nèi)核——邊層權(quán)力結(jié)構(gòu)的歷史延續(xù)性。

中國(guó)最大的歷史傳統(tǒng)是高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和大一統(tǒng)的專(zhuān)制集權(quán)國(guó)家。西方學(xué)者大多從專(zhuān)制集權(quán)的角度解釋中國(guó)，然而這些研究都是以國(guó)家完全遮蔽社會(huì)、強(qiáng)調(diào)單一的集權(quán)控制為分析前提的，沒(méi)有從國(guó)家與社會(huì)、中央與地方互動(dòng)的角度深入分析中國(guó)內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)及其變化，也很難有效地解釋中國(guó)改革，以致于有學(xué)者只好將改革時(shí)期稱(chēng)之為“后全能主義”時(shí)代。與所謂“后現(xiàn)代主義”等概念一樣，“后”實(shí)際上是缺乏對(duì)變革社會(huì)進(jìn)入深入分析的偷懶的模糊性提法。

自秦開(kāi)始，中國(guó)便被稱(chēng)之帝國(guó)，即以皇帝為中心的專(zhuān)制集權(quán)國(guó)家。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)核是血緣性的小農(nóng)家戶經(jīng)濟(jì)。專(zhuān)制集權(quán)制度在相當(dāng)程度來(lái)自于這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。根據(jù)對(duì)權(quán)力資源的占有和權(quán)力的影響程度，國(guó)家和社會(huì)形成以皇權(quán)為內(nèi)核的邊層結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)核——邊層結(jié)構(gòu)與家長(zhǎng)制由近及遠(yuǎn)的差序結(jié)構(gòu)相似。在帝國(guó)體制下，盡管皇帝擁有絕對(duì)權(quán)力，可以支配、控制和影響社會(huì)和地方，但并不能完全遮蔽社會(huì)和地方，社會(huì)和地方仍然存在一定的自主空間，并有可能與權(quán)力內(nèi)核發(fā)生互動(dòng)。而且鄉(xiāng)村基層社會(huì)和邊遠(yuǎn)地方成為皇權(quán)控制最薄弱的邊層。當(dāng)處于內(nèi)核的皇權(quán)腐敗衰弱或?qū)ι鐣?huì)剝奪過(guò)度之時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民反抗和地方反叛。這一方面可能填覆皇權(quán)，另一方面可能促使皇權(quán)改善統(tǒng)治。

進(jìn)入近代以來(lái)，內(nèi)核——邊層的權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。一是權(quán)力內(nèi)核無(wú)法應(yīng)對(duì)外部沖擊，并處于經(jīng)常性更迭狀態(tài)；二是權(quán)力邊層發(fā)生著新的變化，傳統(tǒng)帝國(guó)依賴(lài)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始解體。同時(shí)，內(nèi)核——邊層的互動(dòng)也有了新的變化。一方面，隨著現(xiàn)代化的進(jìn)展，交通、信息、軍事、官僚系統(tǒng)等技術(shù)條件得以改進(jìn)，國(guó)家統(tǒng)治權(quán)日益向社會(huì)和地方深入和延伸，國(guó)家行政權(quán)和管轄地趨于一體。另一方面，統(tǒng)治成本愈來(lái)愈大，并由于革命動(dòng)員和外部影響，激起基層社會(huì)和地方的廣泛反抗。往往革命正是從權(quán)力邊緣和統(tǒng)治最薄弱的鄉(xiāng)村社會(huì)和邊遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)始的。中國(guó)革命道路之所以選擇“農(nóng)村包圍城市”，是為內(nèi)核——邊層權(quán)力結(jié)構(gòu)所支配的。

革命后建立的新統(tǒng)治是將高度離散的社會(huì)整合為統(tǒng)一國(guó)家的過(guò)程，也是改造社會(huì)并在改造過(guò)程中使權(quán)力日趨集中的過(guò)程。首先是實(shí)行生產(chǎn)資料所有制改造，經(jīng)濟(jì)權(quán)力向國(guó)家或準(zhǔn)國(guó)家的集體集中。然后是社會(huì)關(guān)系改造，社會(huì)地位和社會(huì)角色取決于國(guó)家分配。通過(guò)改造，形成國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和以城市“單位制”和農(nóng)村“公社制”為基礎(chǔ)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。但即使在這種權(quán)力高度集中的過(guò)程中，內(nèi)核——邊層結(jié)構(gòu)仍然存在。

可控的放權(quán)式改革：邊層啟動(dòng)與內(nèi)核調(diào)控

中國(guó)改革為什么會(huì)發(fā)生，長(zhǎng)期以來(lái)是一個(gè)沒(méi)有完全解決的問(wèn)題，其中的一個(gè)重要原因是學(xué)術(shù)界對(duì)改革前的中國(guó)缺乏深入的認(rèn)識(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)只是簡(jiǎn)單地稱(chēng)其為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。從政治學(xué)角度看，比較流行的是全能主義。事實(shí)上，改革前的中國(guó)并沒(méi)有真正建立起這樣一種體制，至少在農(nóng)村沒(méi)有“庇護(hù)——依賴(lài)”機(jī)制。改革前，權(quán)力內(nèi)核并不是主要依靠強(qiáng)力控制，相反則是大量的社會(huì)動(dòng)員。所以，從權(quán)力結(jié)構(gòu)看，改革前的中國(guó)實(shí)際是一種統(tǒng)制主義，即權(quán)力內(nèi)核受單一的平均主義意識(shí)形態(tài)支配，這正是“包產(chǎn)到戶”盡管1950年代后期便產(chǎn)生并不斷抬頭而反復(fù)受到壓制的重要原因所在。

學(xué)術(shù)界一般都認(rèn)為中國(guó)的改革是分權(quán)式改革。這也是一個(gè)值得推敲的問(wèn)題。事實(shí)上，中國(guó)的改革從開(kāi)始并沒(méi)有分權(quán)的明確意識(shí)。只是隨著單一體制難以為繼，新的權(quán)力內(nèi)核才考慮下放權(quán)力。而且權(quán)力內(nèi)核在“放權(quán)”中居于主導(dǎo)地位，因此從嚴(yán)格意義上說(shuō)，中國(guó)改革與那種多元權(quán)力互動(dòng)基礎(chǔ)上且有明確制度預(yù)期的分權(quán)不同，是在權(quán)力內(nèi)核與邊層的互動(dòng)中發(fā)生和發(fā)展的“放權(quán)式改革”。放權(quán)式改革一方面來(lái)自于基層社會(huì)基于生存理性對(duì)統(tǒng)制主義的沖擊，另一方面基于新的權(quán)力內(nèi)核對(duì)統(tǒng)制主義及集權(quán)制的深刻反思。權(quán)力內(nèi)核的放權(quán)改革與邊層沖擊形成互動(dòng)。因?yàn)檫厡訂?dòng)的改革帶來(lái)明顯的收益。這就是新的權(quán)力內(nèi)核最擔(dān)憂也是最緊迫的民生問(wèn)題得到明顯解決，更重要的是創(chuàng)造了一種新的機(jī)制，推動(dòng)著制度創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和社會(huì)多樣化的取向，使中國(guó)改革從技術(shù)性變革走向制度性創(chuàng)新。

放權(quán)式改革的重要制度后果就是分析，即變壟斷性的單一權(quán)力為分享性的多樣性權(quán)力。放權(quán)式改革的分權(quán)后果還表現(xiàn)在政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部。在權(quán)力的核心層，起決定性作用的不再只是單個(gè)人意志，領(lǐng)導(dǎo)集體的作用愈來(lái)愈大。政府能夠在一定范圍內(nèi)自主行使權(quán)力，最重要的是地方獲得愈來(lái)愈多的自主權(quán)。當(dāng)然放權(quán)改革必然帶來(lái)分權(quán)后果，但分權(quán)也蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，即權(quán)力內(nèi)核有可能在分權(quán)過(guò)程中失去自己的控制力。隨著改革的深化，原有的利益同一性的社會(huì)發(fā)生分化，出現(xiàn)利益主體多樣化，并伴隨著社會(huì)離散、社會(huì)脫序、社會(huì)失范，甚至社會(huì)斷裂。但由于權(quán)力內(nèi)核的有效調(diào)控，即保持意識(shí)形態(tài)的連續(xù)性、放權(quán)的漸進(jìn)性等改革方略，使得中國(guó)改革始終能夠平穩(wěn)進(jìn)行。在中國(guó)，權(quán)力內(nèi)核對(duì)放權(quán)式改革加以調(diào)控的一個(gè)重要特點(diǎn)是運(yùn)用替代性手段，即首先發(fā)育新要素來(lái)取代舊要素，并運(yùn)用新要素承接舊體制遺留下來(lái)的問(wèn)題，重新整合社會(huì)。隨著改革深化，權(quán)力內(nèi)核愈來(lái)愈注重通過(guò)控制和分配資源調(diào)整利益關(guān)系并控制社會(huì)。正因?yàn)槿绱?，放?quán)式改革并未削弱權(quán)力內(nèi)核的核心控制力，正是這種核心控制力，使中國(guó)的改革能夠在高速推進(jìn)的過(guò)程中保持總體性穩(wěn)定。

內(nèi)核與邊層的互動(dòng)：放權(quán)式改革推進(jìn)

在中國(guó)改革進(jìn)程中，權(quán)力內(nèi)核與邊層的互動(dòng)依次表現(xiàn)為三種形式：其一是適應(yīng)性互動(dòng)，即權(quán)力內(nèi)核適應(yīng)邊層的改革，將局部經(jīng)驗(yàn)提升到全國(guó)性政策，進(jìn)行擴(kuò)展性改革；其二是引導(dǎo)性互動(dòng)，即權(quán)力內(nèi)核通過(guò)主動(dòng)性試驗(yàn)，加深對(duì)社會(huì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，建立宏觀體制架構(gòu)，推進(jìn)改革；其三是自變性互動(dòng)，即權(quán)力內(nèi)核在適應(yīng)性和引導(dǎo)性互動(dòng)中改變自身，以增強(qiáng)自己的影響力、吸引力，從而成為改革的主動(dòng)推動(dòng)者。

放權(quán)式改革的一個(gè)重要后果就是出現(xiàn)了一個(gè)自主性社會(huì)，由此形成權(quán)力內(nèi)核——邊層的互動(dòng)關(guān)系。在這種互動(dòng)過(guò)程中，權(quán)力內(nèi)核居主導(dǎo)性地位，權(quán)力內(nèi)核的行為很少受邊層的制約，尚是一種非均衡互動(dòng)。但權(quán)力邊層的變化也構(gòu)成了對(duì)權(quán)力內(nèi)核的挑戰(zhàn)：挑戰(zhàn)之一是邊層社會(huì)對(duì)權(quán)利內(nèi)核的侵蝕；挑戰(zhàn)之二是新的權(quán)力邊層的離散化傾向：挑戰(zhàn)之三是中央與地方的互動(dòng)尚未制度化；挑戰(zhàn)之四來(lái)自于社會(huì)和基層民主化的壓力。

面對(duì)邊層的變化和壓力，權(quán)力內(nèi)核必須作出相應(yīng)的變革，最主要的是加強(qiáng)制度創(chuàng)新。首先，權(quán)力內(nèi)核要改變領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步下放權(quán)力，盡可能從競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，主要成為社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定者和裁判者。只有這樣才能超越特殊利益之上，成為全體人民根本利益的代表；才能超越社會(huì)矛盾之上，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的吸附力。其次，運(yùn)用中央控制資源和分配財(cái)富的特殊權(quán)力，扶持弱勢(shì)群體，縮小貧富差距，防止邊層人群的脫序。第三，將中央與地方的分權(quán)制度化。隨著法治體制的建立，作為執(zhí)政黨，最主要的是控制中央的規(guī)制權(quán)和資源分配權(quán)，以此控制地方?；鶎拥胤綄?shí)行自治，一方面可以使地方行為有明確的制度性預(yù)期，激發(fā)其主動(dòng)性和創(chuàng)造性。另一方面，執(zhí)政黨更能集中精力把握前進(jìn)方向，協(xié)調(diào)各方利益，增強(qiáng)其吸附力。第四就是加快權(quán)力內(nèi)核的民主化進(jìn)程，特別是權(quán)力的更迭和權(quán)力獲取制度化、規(guī)范化、程序化，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性參與。如許多地方正在推行的“公推公選”和“票決制”。