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行政管理論文

【內容提要】政府的產生源于人民的公意達成和公意授權，這就決定了行政管理的服務性質。21世紀，服務將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務，為國家服務，為社會服務，將是行政服務的主要對象；而效率與效益，將是行政服務的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務的標準，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。

【關鍵詞】行政管理/服務/衡量尺度

21世紀，以服務為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國家、為社會服務，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務水平的內在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。

一、服務：21世紀中國行政管理的職能設計

管理在本質上就是服務，服務理所當然成為政府職能的必然選擇。21世紀中國政府必然也應樹立“小政府、大服務”的行政理念，進行職能的再設計。

1.管理就是服務管理是社會發(fā)展到一定階段的產物，在本質上管理與服務是統(tǒng)一的。社會生產力的發(fā)展，使社會主體產生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權利讓渡出來，形成公共權力，由全體成員選舉的少數代表掌握。掌握權力的少數人根據其成員的要求，管理公共事務，維護組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。管理的實質，就是利用組織及其成員賦予的權力為公眾利益服務。因此，從本質上講，管理就是服務。

2.服務是政府職能的必然選擇政府是公民間契約的產物，它在本質上是一種為公民和社會共同利益服務的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務性質不可能改變，只不過是服務的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進社會的發(fā)展和進步服務，為社會日益增長的物質和文化需求服務，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應是為社會和公眾提供服務的行政。服務是政府的首要職能。現代西方各國政府的職能再設計也正是出于這種選擇。

20世紀70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進行重新定位和設計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務職能，實現了由過去重管理控制輕服務、“以政府為中心”到開始注重公共服務、“以滿足人民的需求為中心”的轉變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發(fā)展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務”。因此，最終實現政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

3.轉變觀念：“小政府”與“大服務”服務在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習慣于全面干預，強調行政管理。這首先是因為，我們的各級領導行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務機關，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務。我們的政府仍然習慣于“全能”角色，不該管的也要管，結果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會團體也習慣于政府的全面干預和行政控制，不僅不爭取自己應有的權利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權力主體沒意識到自己的權力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權力，忽視了權力主體的權力。現代政府職能的轉變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務。其次，還要求權力主體觀念也要有所轉變，要認識自己的權力，爭取自己的權力，限制政府的權力，主動要求政府提供服務，最終實現“小政府、大服務”的理想格局。

二、政府該為誰服務

既然服務是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務呢？

1.為公民服務從政治學角度理解：“契約理論”認為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎上的，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權能委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，充當公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務”，否則，公民有權收回委托之權能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機關本身并不直接創(chuàng)造社會財富，它們的運轉和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應有之義，應有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。

經濟學尤其是制度經濟學和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經濟學理論認為，政府管理過程就是基礎設施、治安、政策、法律等公共產品的生產過程。而公民則是政府提供的公共產品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質量的公共產品的生產與服務爭取消費者的支持［1］。按照這種理解，政府不僅要為公民服務，而且要提供盡可能好的服務，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎。

各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務。

2.為國家服務行政管理是國家發(fā)展的產物，它通過自身的管理活動來發(fā)揮、實現國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務于統(tǒng)治階級。行政管理在本質上是為國家服務的，政府代表并為國家的利益開展活動。

任何國家都有安全的需要［2］，從內外兩個方面表現出來。內部安全是統(tǒng)治階級維護和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權喪失，保持國內穩(wěn)定。政府為實現內部安全，維護統(tǒng)治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統(tǒng)治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護內部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級利益服務。外部安全就是要保證主權國家的主權和領土完整，不受它國侵犯，維護國家的尊嚴。政府代表國家通過外交、戰(zhàn)爭等方式實現國家的這種安全需要。

在內外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級還要努力發(fā)展本國的經濟、文化、教育、科技等事務，以鞏固自己的經濟基礎。政府通過執(zhí)行經濟和社會事務的管理職能，為國家經濟文化等發(fā)展服務。當然，政府代表國家與它國開展經濟和科技等方面的競爭，進行綜合國力的較量，也是政府為國家服務的應有之義。

3.為社會服務政府職能除了為國家服務和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務的非強制性的一面，這是由國家和社會關系決定的。專制社會，國家與社會的關系出現了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超?？刂啤，F代民主社會，才真正體現了社會決定國家，國家按照社會的指意運作的內在涵義。國家與社會的這種關系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權組織與社會、國家機構與社會民眾的關系。一句話，是上層建筑服務于經濟基礎的關系”［3］，所以，國家要為社會服務。政府則代表國家執(zhí)行這種服務職能，這種服務具體表現為政府為市場服務，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護市場秩序、進行宏觀調控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調、檢查監(jiān)督”；為社會良性行為服務，如：環(huán)境保護、治理污染、維護生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務，如提供公共產品、保障公民權益。

三、21世紀中國政府：掌舵而非劃槳

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務，是我國各級政府必須思考的關鍵問題。

1.掌舵與劃槳現代國家的政府，既具有決策與指揮的職責，又具有執(zhí)行和操作的職責。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標性的引導，而劃槳則是實現目標的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務，而“劃槳”則是具體的服務。

2.掌舵而非劃槳彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府，這是一個‘治理’的政府”［4］（P25）。當代管理者也認為：“任何想要把治理和‘實干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“實干”的機構，而是“決策機構”。因為“政府并不善于劃槳”［4］（P32），政府的職責只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務是保證服務提供得以實現。

3.滿足公眾的需要政府是決策機構，如何掌舵，即提供什么樣的服務，并不能由政府自身說了算，而要根據服務對象，尤其是政府服務的直接受益人——公眾的要求而確定。

政府使用納稅人的錢，為公眾服務，理應“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務，滿足公眾的需要，就是說政府的服務要面向公眾，而不是面向權力；政府對公眾的利益、需要和要求應具有靈敏的反應能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務對象的滿意為標準。

4.把競爭機制注入到提供服務工作中去政府服務也是一種經濟行為，需要進行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務中引入市場機制，把競爭注入到政府服務工作當中將有助于實現政府服務“低成本、高收益”的預期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務質量、打破政府壟斷的有效途徑。

政府服務中引入競爭機制，主要考慮三個方面。一是政府內部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務的機構，如印刷、會計、采辦、通訊數據處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務質量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓等通過招標方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務”，由市場來完成，可減輕政府負擔，以便政府更好地“掌舵”。

競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務質量有所改觀。

四、效率與效益：政府服務的價值評判

行政效率與效益是行政服務的核心問題，貫穿于行政服務的各個環(huán)節(jié)，是全部行政活動追求的目標，也是檢查政府工作質量的客觀標準，政府服務的好壞都要經過效率與效益這一對價值判斷標準的檢驗。高效率基礎上的高效益是良好行政服務追求的目標。

1.效率與效益的可比性廣義的行政效率是質與量的統(tǒng)一，包括質量和數量兩個方面的規(guī)定性。數量上的規(guī)定性，是指行政服務總產出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質的規(guī)定性，是指行政服務的社會和政治價值，看其是否達到了有益于社會，能夠為大多數人謀福利的既定價值目標，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務的價值評判標準，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中

獲取相應的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務活動遠離了原定目標，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負值，在一定條件下，兩者成反比。只有當兩者以最恰當的方式結合起來，并產生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。

2.短期與長期的統(tǒng)一性衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當長的時間，才能作出恰當的評價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠利益，更不應為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠效率和效益的行政行為，都不可能真正實現行政服務的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當多的行政服務領域，例如環(huán)境保護等，更應把眼光放長遠些，把長遠利益與眼前利益結合起來，實現行政服務的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。

3.以“三個有利于”為標準，以“人民滿意”為尺度效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現效率基礎上的高效益。究竟什么樣的服務才是高效率基礎上的高效益，則有一套客觀的判斷標準和尺度：就是看政府服務是否有利于發(fā)展生產力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據“人民是否滿意”這個尺度來進行衡量。

我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產力水平很低，遠遠不能滿足人民和國家需要”，落后的生產力和人民日益增長的物質文化生活需求之間存在著嚴重的矛盾。這種現實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務是發(fā)展生產力”（鄧小平語）。通過生產力的發(fā)展，來增強社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據“三個有利于”標準進行判斷。我國的政府是服從和服務于這一根本任務的，其服務質量的優(yōu)劣，服務效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會主義的生產力，是否增強了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。

“三個有利于”是一種實踐標準。政府的服務是否達到了這一標準，最終要依據“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務是否符合人民的根本利益和長遠利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質量、高效率和高效益服務的最具權威性和決定性的價值評判。

【參考文獻】

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［4］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府［M］．上海：上海譯文出版社，1996．