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行政管理論文

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，對(duì)民族地區(qū)的行政管理歷來(lái)是中國(guó)行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，形成了皇權(quán)統(tǒng)治下獨(dú)具特色的中國(guó)民族地區(qū)多元行政管理制度。這一制度不僅形成了少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理制度文化的基本內(nèi)核，而且也成為新型行政管理制度轉(zhuǎn)換的起點(diǎn)。研究中國(guó)少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理制度文化與民族地區(qū)行政管理的相互聯(lián)系與有機(jī)結(jié)合，不僅有助于繼承發(fā)展少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，也有助于民族地區(qū)行政管理體制的改革和民主法制的建設(shè)。

一、少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度的多元特征

截至新中國(guó)成立，展現(xiàn)在人們面前的中國(guó)少數(shù)民族社會(huì)形態(tài)是一幅豐富多彩的人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的立體畫(huà)卷。人類(lèi)由低向高縱向演進(jìn)的社會(huì)歷史發(fā)展形態(tài)，被中國(guó)少數(shù)民族在同一時(shí)空中以橫向展開(kāi)，使原始公社制、奴隸制、封建領(lǐng)主制、封建地主制等前資本主義諸社會(huì)形態(tài)同時(shí)并存。這種歷史景觀(guān)構(gòu)成了中國(guó)少數(shù)民族行政管理制度的多元模式。發(fā)展不平衡條件下中國(guó)少數(shù)民族行政制度的多元特征，是少數(shù)民族內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸方面的差異性在行政制度上的同一時(shí)空中的橫向展現(xiàn)，其基本內(nèi)涵包括兩層意思：一是在皇權(quán)統(tǒng)治條件下，統(tǒng)治階級(jí)以基本組織形式和管理手段對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行政治統(tǒng)治和行政管理，即在我國(guó)以郡縣制框架來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族的直接政治統(tǒng)治和行政管理。與此同時(shí)，皇權(quán)統(tǒng)治又受到時(shí)空地域的制約，對(duì)于尚不能直接統(tǒng)治的少數(shù)民族地區(qū)，以一種漸進(jìn)過(guò)渡的方式來(lái)實(shí)行制度認(rèn)同和社會(huì)整合，即以我國(guó)諸朝實(shí)行的羈縻制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族間接的政治統(tǒng)治和行政管理。這樣就構(gòu)成了郡縣制與羈縻制并存的少數(shù)民族行政管理制度的二元結(jié)構(gòu)；二是在少數(shù)民族地區(qū)，一方面，封建中央王朝或通過(guò)郡縣制或通過(guò)羈縻制將封建行政管理要素注入少數(shù)民族地區(qū)；另一方面，少數(shù)民族在歷史發(fā)展過(guò)程中，形成了具有本民族特點(diǎn)的傳統(tǒng)行政管理制度，尤其是民族基層傳統(tǒng)行政管理制度。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各少數(shù)民族在新中國(guó)成立前夕分別處于原始公社制、奴隸制、封建領(lǐng)主制、封建地主制等前資本主義諸社會(huì)形態(tài)，這樣就又構(gòu)成了封建王朝皇權(quán)統(tǒng)治下少數(shù)民族行政管理制度的多元模式。造成這一結(jié)果的原因是多方面的，因之而呈現(xiàn)的多元統(tǒng)治制度特征也是多方面的：

1、少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度多元特征的地理環(huán)境因素

自然地理環(huán)境對(duì)人類(lèi)社會(huì)的影響是深刻而廣泛的。不同的自然地理環(huán)境條件下，不僅會(huì)產(chǎn)生不同的生產(chǎn)、生活方式，而且也會(huì)產(chǎn)生與之相適應(yīng)的社會(huì)組織方式和行政管理方式。生活在山林中的少數(shù)民族，由于山高林密、水激塹深，交通十分不便，地理環(huán)境十分封閉。這不僅造成了山地民族游獵游耕、刀耕火種的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和原始共產(chǎn)主義的交換分配方式，而且使其家庭社會(huì)組織、行政管理等具有獨(dú)特的山林特點(diǎn)。一方面這些民族社會(huì)組織還保留著濃厚的以血緣為紐帶的氏族部落形式；另一方面，以地緣為紐帶的村社組織興起并有逐步取代前者的趨勢(shì)。而由于各民族所處的局部自然地理環(huán)境又有差別，以及由此產(chǎn)生的周邊經(jīng)濟(jì)、政治、民族等經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的差異，使各山地民族的社會(huì)組織形式和行政管理模式又出現(xiàn)了多樣化的格局。如云南山地民族中，傈僳族社會(huì)實(shí)行的是稱(chēng)為“坑”的父系大家族的社會(huì)組織形式和行政管理模式，怒族的社會(huì)組織形式包括氏族、胞族、家族及村社等形式并形成不同的管理方式。而佤族則是家庭、家族、村寨和部落不同等級(jí)社會(huì)結(jié)構(gòu)并存，并在此基礎(chǔ)上形成了王子行政管理模式。雙系并存的拉祜族社會(huì)組織形式，采用的是一種“卡些卡列”行政管理模式。景頗族社會(huì)中存在的“貢晶貢薩”與“貢龍貢查”兩種性質(zhì)不同的行政管理制度，阿昌族的三級(jí)行政，瑤族的“瑤目”制度等都反映了這些民族行政制度的多樣性。

居住于廣闊草原的民族，不僅創(chuàng)造了游牧生產(chǎn)方式，而且創(chuàng)始了與之相適應(yīng)的行政管理模式。蒙古人的萬(wàn)戶(hù)、千戶(hù)、百戶(hù)制度，滿(mǎn)蒙民族的八旗和八旗制度等，都突出表現(xiàn)了這一點(diǎn)。西藏特殊的自然地理環(huán)境，造就了政教合一的政治經(jīng)濟(jì)和行政管理模式。大、小涼山特殊的自然地理環(huán)境，使彝族社會(huì)一直保留著奴隸制“家支制度”。傣族的領(lǐng)主制，哈尼、彝、白、納西等民族的土司制，西北諸族政教合一的傳統(tǒng)管理模式等，都可以從自然地理環(huán)境方面找到它們存在的客觀(guān)依據(jù)。

2、少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度多元特征的經(jīng)濟(jì)因素

在人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，產(chǎn)生不同的生產(chǎn)組織形式和管理形式，是由于基于不同的生產(chǎn)力基礎(chǔ)，并由此發(fā)揮著不同的經(jīng)濟(jì)功能、服務(wù)于不同的經(jīng)濟(jì)目的。處于原始狀態(tài)下的中國(guó)諸少數(shù)民族，由于個(gè)體尚未獲得獨(dú)立于自然界的能力，只能使個(gè)人的一切行為與群體緊密地聯(lián)系一起。這種群體聯(lián)系便在民族、部落（如許多少數(shù)民族中的大家庭制度、家族公社制度）等形式下，把社會(huì)政治、行政管理、生產(chǎn)、生活以及軍事等各種內(nèi)容集中于同一組織內(nèi)。在私有制條件下，當(dāng)個(gè)人勞動(dòng)力的生產(chǎn)能夠超出他維持生命的費(fèi)用而有顯著剩余時(shí)，群體組織之間以掠奪來(lái)增加自身生產(chǎn)能力的情況也就隨之發(fā)生，各自都通過(guò)對(duì)其他群體生產(chǎn)力的掠奪與否來(lái)獲得自身進(jìn)一步發(fā)展的條件。這樣，社會(huì)成員間的社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、行政關(guān)系等都發(fā)生了質(zhì)的變化。如佤族的王子行政、景頗族的山官制度、藏族的政教合一制度、彝族的奴隸制度、傣族的領(lǐng)主制以及盛行于諸多少數(shù)民族中的土司制度的不體現(xiàn)了這一點(diǎn)。而當(dāng)民族社會(huì)發(fā)展到國(guó)家組織形式，其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)變成有組織的階級(jí)剝削活動(dòng)，而作為國(guó)家權(quán)力之一的行政管理機(jī)構(gòu)便成為實(shí)現(xiàn)這一活動(dòng)目的的重要工具。

中國(guó)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多層次，導(dǎo)致了其傳統(tǒng)民族行政管理制度的多樣性。原始公社制、奴隸制、封建領(lǐng)主制、封建地主制經(jīng)濟(jì)多種形態(tài)在半封建半殖民地的社會(huì)總背景中并存；采集、漁獵、畜牧，以及包含著刀耕火種、鋤耕、犁耕等內(nèi)容的農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和部分民族地區(qū)少量的近代機(jī)器工業(yè)等多種生產(chǎn)技術(shù)手段并存；簡(jiǎn)單價(jià)值形態(tài)下的偶然的互惠互易，一般價(jià)值形態(tài)下的擴(kuò)大了的物物交換，一般貨幣交換以及在資本主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了多民族的行政管理模式的并存。

3、少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度多元特征的文化因素

中國(guó)各少數(shù)民族的行政管理制度不僅有著在此基干之上的經(jīng)濟(jì)要素的烙印，而且也有著相應(yīng)的思想文化烙印。在一些民族中，存在著一種“重自由、輕遷徙”的民族性格。這種民族性格與剝削制度下建立起來(lái)的行政關(guān)系產(chǎn)生巨大的矛盾，當(dāng)這些民族遭受各種政治壓迫、經(jīng)濟(jì)剝削和軍事掠奪時(shí)，他們往往會(huì)采取兩種方式來(lái)打破這種秩序，包括行政秩序。一是不斷地進(jìn)行反抗，迫使統(tǒng)治階級(jí)取消或放松政治壓迫和經(jīng)濟(jì)剝削。二是當(dāng)力量懸殊，反抗失敗時(shí)，他們又會(huì)采取退避遷徙來(lái)保障其“自由”。在宗教觀(guān)念濃厚的民族中，宗教不僅是他們民族的一種精神支柱，而且也會(huì)將宗教變?yōu)樗麄兊囊环N組織形式和管理形式。宗教組織、宗教管理、宗教活動(dòng)與行政行為融為一體。在等級(jí)觀(guān)念濃厚的奴隸制、領(lǐng)主制民族社會(huì)中，等級(jí)壓迫、等級(jí)管理、等級(jí)剝削被認(rèn)為天經(jīng)地義，從而為等級(jí)的行政制度奠定了思想基礎(chǔ)。

文化要素對(duì)民族行政管理制度的影響，還在于基于民族文化心理上的制度認(rèn)同。一種行政管理制度的產(chǎn)生，是基于民族共同體社會(huì)成員心理認(rèn)同后的選擇。正是這種心理認(rèn)同的選擇，使這種制度一旦確立下來(lái)，就會(huì)得到公眾的承認(rèn)與擁護(hù)，從而會(huì)自覺(jué)地接受制度的約束，尤其對(duì)于原始共產(chǎn)主義狀態(tài)下的少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度更是如此。同時(shí)，正是基于這種公眾的制度認(rèn)同基礎(chǔ)，使少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理制度能夠千百年沿襲下來(lái)。雖然在其發(fā)展過(guò)程中它的形式和內(nèi)容會(huì)發(fā)生變異，但是植根其中的深層次的文化特點(diǎn)卻會(huì)持久保留著。某些內(nèi)容會(huì)演變?yōu)橐环N民俗，成為民族生活方式的一部分。在我們對(duì)少數(shù)民族社會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，雖然新的行政管理制度已建立了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，然而在民族社會(huì)中，傳統(tǒng)的民族行政管理的某些內(nèi)容與形式仍然在發(fā)揮著作用。如在一些少數(shù)民族村寨，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)生某些問(wèn)題時(shí)，人們雖然也找當(dāng)?shù)卣ソ鉀Q，但更多的會(huì)沿用傳統(tǒng)的方式去解決問(wèn)題，原有的村社頭人或長(zhǎng)老仍能發(fā)揮相當(dāng)?shù)淖饔?。正是基于這一特點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨和中央人民政府才確定了對(duì)民族上層的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，當(dāng)新的行政管理體制建立后，任用一些民族上層人物充當(dāng)各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，這不僅是因?yàn)槊褡迳蠈拥膫€(gè)人影響所致，而且更由于民族公眾制度認(rèn)同的文化要素所致，因?yàn)閭鹘y(tǒng)文化造就的傳統(tǒng)行政管理制度，既包括人們對(duì)其組織形式的認(rèn)同，也包括對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)人物的認(rèn)同。

綜上所述，少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理制度的多元模式，是其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的產(chǎn)物。造成這一結(jié)果有經(jīng)濟(jì)的、自然地理環(huán)境的、民族文化和民族心理的諸要素。隨著民族社會(huì)的發(fā)展，尤其是新社會(huì)的要素不斷注入少數(shù)民族社會(huì)肌體，以及民族區(qū)域自治行政管理制度的實(shí)施，少數(shù)民族傳統(tǒng)多元結(jié)構(gòu)的行政管理模式已發(fā)生根本性的變化，多元行政管理制度模式已為民族區(qū)域自治行政管理制度所代替。

二、民族自治地方行政管理制度與傳統(tǒng)管理模式的有機(jī)結(jié)合及其走向預(yù)測(cè)

1、體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度與現(xiàn)行行政管理模式的有機(jī)結(jié)合

中國(guó)民族自治地方行政管理制度是在各少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)跨越的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上開(kāi)始建立的。當(dāng)新的社會(huì)制度在中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)確立時(shí)，傳統(tǒng)的行政管理制度必然只能成為過(guò)去，而不允許再有將來(lái)。一方面，新的生產(chǎn)關(guān)系，不會(huì)再允許舊的行政管理制度存在，來(lái)成為自己發(fā)展的桎梏；另一方面，新的國(guó)家政權(quán)，規(guī)定了各族人民是國(guó)家的主人，一切行政機(jī)構(gòu)都是為人民服務(wù)的工具，一切行政官員和公務(wù)員都是人民的公仆。因而，各族人民也不會(huì)允許千百年來(lái)壓在他們頭上的傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)繼續(xù)壓迫和奴役他們。然而，由于各個(gè)民族所處的自然條件和社會(huì)歷史條件不同，受外界因素的影響也不同，因而在歷史前進(jìn)的過(guò)程中既有共性但又不是整齊劃一的。由于中國(guó)少數(shù)民族所處的歷史起點(diǎn)較低，原始共產(chǎn)主義社會(huì)的許多因素還濃厚地存在于其生產(chǎn)生活方式之中，作為新制度的一些外在形式，在許多民族看來(lái)似乎與他們的傳統(tǒng)體制、觀(guān)念、道德有所相似，可引起他們心靈上的共振和認(rèn)同感，從而使新舊兩種制度的交替顯得較為平衡與和諧，較易被少數(shù)民族所接受。然而，社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)生活方式與原始共產(chǎn)主義畢竟有著本質(zhì)的差別。少數(shù)民族對(duì)社會(huì)主義新制度的認(rèn)同與理解不能長(zhǎng)期停留在這樣一種樸素的層次上。當(dāng)少數(shù)民族地區(qū)新的生產(chǎn)關(guān)系建立以后，通過(guò)一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期使特定階段生產(chǎn)力的具體要求得到充分滿(mǎn)足以后，新的社會(huì)制度和行政制度應(yīng)該發(fā)揮其對(duì)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極推動(dòng)作用，以體現(xiàn)其本質(zhì)的內(nèi)在優(yōu)越性。

另一方面，少數(shù)民族走上社會(huì)主義道路僅僅是其傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)向新的社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變的開(kāi)始，雖然這些地區(qū)的社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系和包括新的行政制度在內(nèi)的上層建筑已經(jīng)建立，但是社會(huì)主義最本質(zhì)的要求即發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的任務(wù)并不可能自然而然地隨之完成，社會(huì)主義的思想觀(guān)念更不可能一夜之間在這些民族內(nèi)部扎根，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化對(duì)民族社會(huì)和民族心理的影響也還將長(zhǎng)期存在，傳統(tǒng)制度模式給少數(shù)民族造成的心理積淀還比較扎實(shí)。例如，歷史上由于對(duì)封建統(tǒng)治的懼怕與仇恨，對(duì)封建中央政府派出的官府貪贓枉法的反感，少數(shù)民族往往不愿與官府打交道，而更樂(lè)于接受民族習(xí)慣法的約束和傳統(tǒng)行政管理體制的治理方式?！懊缛藸?zhēng)訟不入官府，即入亦不以律例科之，推其屬之公正善言語(yǔ)者，號(hào)曰行頭，以講曲直”。（《行邊紀(jì)聞》）如廣西河池地區(qū)的瑤、壯族，“有爭(zhēng)，以高年為寨老，判斷不能平者，始告諸官”。（《慶遠(yuǎn)府志》）由于這些原因，使少數(shù)民族長(zhǎng)期以來(lái)形成了“官有條、民有約”

，或“官有律條、民有眾約”的觀(guān)念，“壞事不進(jìn)官衙”的習(xí)慣，而民族地方社會(huì)的傳統(tǒng)習(xí)慣法和行政管理體制也得以長(zhǎng)期延續(xù)下來(lái)，成為中央行政管理體制和國(guó)家法律法規(guī)的重要補(bǔ)充。因此，在新的行政管理制度已建立了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期以后，植根于民族傳統(tǒng)文化的少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理制度的某些內(nèi)容和形式仍然會(huì)在民族社會(huì)中發(fā)揮作用，具體表現(xiàn)在當(dāng)少數(shù)民族村寨社會(huì)發(fā)生某些問(wèn)題時(shí)，人們當(dāng)然也找當(dāng)?shù)卣徒M織去解決，但更多的會(huì)沿用相應(yīng)的傳統(tǒng)方式去解決問(wèn)題，而且當(dāng)?shù)卣徒M織在解決這些社會(huì)問(wèn)題時(shí)，也非常重視村社長(zhǎng)老的意見(jiàn)和建議，原有的村社長(zhǎng)老或頭人仍能發(fā)揮相當(dāng)?shù)淖饔?。所以，?duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度文化的影響和作用，我們應(yīng)采取實(shí)事求是的態(tài)度，一方面，應(yīng)教育廣大少數(shù)民族群眾自覺(jué)拋棄傳統(tǒng)制度文化中愚昧、迷信的落后成分，另一方面，對(duì)其優(yōu)秀、合理的成分應(yīng)該支持并鼓勵(lì)其發(fā)展，使之升華為社會(huì)主義制度文化內(nèi)容。同時(shí)更重要的是要充分發(fā)揮社會(huì)主義行政管理制度的優(yōu)越性，使廣大少數(shù)民族通過(guò)親身的感受，以達(dá)到對(duì)新制度的認(rèn)同和理解。

當(dāng)前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，在政治體制改革進(jìn)一步深入的背景下，民族自治地方傳統(tǒng)行政制度與現(xiàn)行行政管理模式的結(jié)合主要是要處理好現(xiàn)代化與民族化的關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，民族自治地方必須堅(jiān)定不移地向現(xiàn)代化目標(biāo)前進(jìn)，沒(méi)有現(xiàn)代化，民族自治地方各族人民就不可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，實(shí)現(xiàn)共同繁榮，就不可能有民族自治地方各民族人民的未來(lái)。但是，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化，決不意味著否定民族自治地方的民族化，相反，發(fā)展現(xiàn)代化更需要發(fā)揚(yáng)光大民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，更需要豐富完善民族個(gè)性特點(diǎn)。九屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于修改《民族區(qū)域自治法》的決定，將第三十八條第二款修改為“民族地方的自治機(jī)關(guān)組織、支持有關(guān)單位和部門(mén)收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書(shū)籍，保護(hù)民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化?！边M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在現(xiàn)代化過(guò)程中要注意保護(hù)、繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化。因?yàn)槊撾x民族自治地方民族自身特點(diǎn)的現(xiàn)代化不是真正的現(xiàn)代化，它既不會(huì)為民族自治地方各族群眾所承認(rèn)，更不會(huì)為他們所接受。

此外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，民族地區(qū)交通、通訊條件的逐步改善，少數(shù)民族對(duì)外界的了解日益增多，偏僻、閉塞的少數(shù)民族社會(huì)也在悄悄地發(fā)生著變化，傳統(tǒng)社會(huì)組織的約束力正在程度不等地失去效力。市場(chǎng)機(jī)制的引進(jìn)和對(duì)外開(kāi)放的實(shí)施，使少數(shù)民族社會(huì)在發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，也受到了一些負(fù)面影響，因經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生的糾紛日益增多，打架、斗毆、偷盜、吸毒、販毒等影響社會(huì)治安的現(xiàn)象也逐漸增多。而由于傳統(tǒng)制度模式給少數(shù)民族造成的文化心理積淀的影響，在法律上表現(xiàn)為民族的族體意識(shí)常常蓋過(guò)公民意識(shí)，在處理上述社會(huì)問(wèn)題時(shí)，往往從潛意識(shí)出發(fā)，依靠本民族的習(xí)慣法或族體內(nèi)長(zhǎng)老和首領(lǐng)的意見(jiàn)來(lái)解決民事糾紛，常常發(fā)生僭越現(xiàn)行行政管理制度和法律法規(guī)程序自理社會(huì)事務(wù)的行為。因此，現(xiàn)行行政管理制度與少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理模式的結(jié)合，要從民族特點(diǎn)出發(fā)，充分發(fā)揮少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理模式的作用，對(duì)其族體具有較強(qiáng)約束作用的習(xí)慣法或約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約，可以作為現(xiàn)行行政管理制度和法律法規(guī)的有益補(bǔ)充，發(fā)揮其防微杜漸、嚴(yán)懲為戒、孤立悖逆的作用。同時(shí)輔之以現(xiàn)行行政管理制度和法律常識(shí)的宣傳與教育，加強(qiáng)公民意識(shí)和法律意識(shí)，使民族自治地方的管理向著法制化的方向邁進(jìn)。

2、民族自治地方行政管理制度走向預(yù)測(cè)

確定以民族區(qū)域自治的形式建立少數(shù)民族的行政管理制度是歷史發(fā)展正確而必然的選擇，同時(shí)，繼承和發(fā)揚(yáng)少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度文化的優(yōu)秀內(nèi)含并使之與現(xiàn)行行政管理模式有機(jī)結(jié)合，是少數(shù)民族自治地方行政管理制度發(fā)展的基本特點(diǎn)。從少數(shù)民族自治地方行政管理制度的這一特點(diǎn)出發(fā)，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)行政管理制度走向可從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：

一是民族自治地方行政制度的完善與發(fā)展，必須以發(fā)展生產(chǎn)力為前提。少數(shù)民族新舊行政制度的轉(zhuǎn)變是建立在其社會(huì)的舊質(zhì)向新質(zhì)的歷史性飛躍的基礎(chǔ)上的。離開(kāi)了這一前提，新的行政制度既不可能產(chǎn)生，也不可能發(fā)展。而這一切變化與發(fā)展都是以生產(chǎn)力的發(fā)展為前提的。少數(shù)民族走上社會(huì)主義道路只是第一步，只有真正使生產(chǎn)力獲得發(fā)展進(jìn)步，新的行政管理體制才有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而目前民族自治地方行政管理體制不完善的根本原因之一，就在于生產(chǎn)力滯后于生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展程度。這種生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑存在的反差，不僅是民族自治地區(qū)生產(chǎn)力長(zhǎng)期發(fā)展緩慢的原因，也反映了低下的生產(chǎn)力所構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以支撐包括行政管理制度在內(nèi)的社會(huì)主義的上層建筑。因此，少數(shù)民族要真正實(shí)現(xiàn)向社會(huì)主義的過(guò)渡，在完成生產(chǎn)關(guān)系變革和人民政權(quán)的建立后，還要實(shí)現(xiàn)第二次飛躍，即大力發(fā)展生產(chǎn)力，建立社會(huì)主義必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。這次飛躍，其深度、廣度都超過(guò)第一次。

二是民族自治地方行政管理制度的完善與發(fā)展，必須進(jìn)行政治體制改革。延續(xù)近半個(gè)世紀(jì)的民族自治地方行政體制為少數(shù)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，應(yīng)該給予充分的肯定和地位。然而，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展和改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，這種體制越來(lái)越跟不上時(shí)代的步伐，越來(lái)越暴露出其內(nèi)在的弊端。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的今天，這種傳統(tǒng)的行政管理體制已不適應(yīng)民族自治地方改革開(kāi)放深入發(fā)展和迅速由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的需要。如果不盡快進(jìn)行包括行政體制在內(nèi)的政治體制改革，就如同志在十四大報(bào)告中所指出的，“不在這方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，改革難以深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制難以建立?！倍姓w制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和政治體制改革實(shí)際啟動(dòng)的共同要求。如果民族自治地方的行政管理體制改革能同經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革通過(guò)協(xié)調(diào)達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，那么就可以形成不同類(lèi)別體制改革之間的相互支撐力，實(shí)現(xiàn)民族自治地方的整體改革。此外，民族自治地方行政管理體制改革本身也是由諸多要素組成的有機(jī)整體，這就要求其在改革時(shí)必須著眼于全局和整體，追求整體效果和綜合效益，因此民族自治地方行政管理體制改革要堅(jiān)持綜合改革的原則，即包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、科學(xué)文化體制、教育體制、行政管理體制等各方面的配套改革，而當(dāng)前民族自治地方行政管理體制改革的重點(diǎn)應(yīng)放在深化機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能上。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府職能狀況對(duì)于提高民族自治地方生產(chǎn)力發(fā)展水平，推動(dòng)民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的發(fā)展有著十分重要和關(guān)鍵的作用。通過(guò)行政改革，應(yīng)當(dāng)使民族自治地方行政管理機(jī)構(gòu)的各個(gè)層次、各個(gè)部門(mén)形成相互協(xié)調(diào)、配合默契、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、符合需要的統(tǒng)一整體。同時(shí)，要使民族自治地方行政管理體制改革朝著實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化的目標(biāo)進(jìn)行，克服行政管理過(guò)程中存在的隨意性和長(zhǎng)官意志。在觀(guān)念上，民族自治地方各級(jí)行政管理人員要解放思想，樹(shù)立超前意識(shí)，發(fā)揚(yáng)跨越精神，努力在管理思想、管理設(shè)備、管理手段、管理人員等方面都實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，創(chuàng)造出更高更好的行政效能。

三是民族自治地方行政管理制度的完善與發(fā)展必須堅(jiān)持“兩個(gè)文明”一起抓。毫無(wú)疑問(wèn)，民族自治地方要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力。但是，民族自治地方的物質(zhì)文明建設(shè)離不開(kāi)精神文明建設(shè)。民族自治地方行政管理機(jī)關(guān)在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，也要抓精神文明建設(shè)。這不僅是民族自治地方行政管理機(jī)關(guān)的基本職能，也是其自身完善與發(fā)展的需要。民族自治地方的行政管理機(jī)構(gòu)，其基本的職能就是帶領(lǐng)各族人民群眾去改造世界，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的繁榮與發(fā)展。改造世界包括兩方面內(nèi)容：改造客觀(guān)世界與改造主觀(guān)世界。從民族地區(qū)的歷史實(shí)踐看，少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)主義思想觀(guān)念的確立經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過(guò)程。在其社會(huì)形態(tài)實(shí)現(xiàn)歷史跳躍之初，隨同先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)制度一道涌入少數(shù)民族社會(huì)的社會(huì)主義新思想，以其巨大的能動(dòng)力沖擊著少數(shù)民族社會(huì)的傳統(tǒng)文化氛圍，給民族文化注入了新的生機(jī)與活力，同時(shí)也為新的行政管理制度的建立提供了思想基礎(chǔ)。但是，由于新的思想缺乏強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為依托，小生產(chǎn)、原始生產(chǎn)難以完整容納新思想的豐富內(nèi)涵，傳統(tǒng)觀(guān)念所形成的壁壘使新的觀(guān)念的滲透有相當(dāng)?shù)碾y度，加之長(zhǎng)期以來(lái)指導(dǎo)思想上的偏差，使社會(huì)主義思想對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)舊觀(guān)念的沖擊顯得后勁不足。要使社會(huì)主義精神文明真正扎根于少數(shù)民族社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，真正抓好民族地區(qū)精神文明建設(shè)，民族自治地方行政機(jī)關(guān)應(yīng)做好以下工作：一要大力發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的文化素質(zhì)；二要制定特殊的人才與智力開(kāi)發(fā)政策，使民族地區(qū)能夠參與激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；三要在精神文明建設(shè)中具有開(kāi)拓精神，樹(shù)立開(kāi)放意識(shí)、民主意識(shí)、效率意識(shí)、系統(tǒng)意識(shí)、信息意識(shí)等；四是民族自治地方各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)任何決策都必須立足于現(xiàn)代化與民族化的有機(jī)統(tǒng)一之上，堅(jiān)持民族化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化，使之成為民族現(xiàn)代化；在發(fā)展現(xiàn)代化的過(guò)程中，豐富和完善民族化，使之實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民族化。