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行政管理論文 摘要：本文從公共服務型政府的概念、特征、職能等方面進行了分析，提出了構建我國公共服務型政府的原則和方向。

關鍵詞：公共服務；職能；建立方向

一、公共服務型政府概念的界定及特征

公共服務型政府是指按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務、以回應公民和社會的需要為政府職能定位，建設依法、有效、透明、負責和公正的政府，其根本的目標是公眾滿意。因此，公共服務型政府既不是簡單地強調(diào)服務態(tài)度的轉變，即所謂“微笑服務”，也不僅僅是把政府的職能轉變?yōu)橐蕴峁┕卜諡橹?，而是強調(diào)這種對公共服務的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目標是公民滿意。從一般意義上來說，效率、公正、責任、規(guī)范、透明、合法等無疑都是現(xiàn)代政府的特征，也是現(xiàn)代社會中任何一個謀求合法性的政府必須倡揚的價值和目標。但現(xiàn)代政府最本質(zhì)的特征在于對其角色的基本設定，即按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和服務，回應公眾的要求。這也是服務型政府區(qū)別于其他類型政府，如透明政府、責任政府、效能政府的基點。

二、公共服務型政府的主要職能

作為公共服務型政府，應具備以下主要職能：

提供制度供給服務。作為秩序化的代表的政府，必須為人們和社會提供社會秩序的制度供給，也就是要為社會制定一個權威的、人人必須遵守的制度框架或者制度模式。制度供給的內(nèi)容非常多。如法律制度、政治制度、財產(chǎn)權制度、財政制度、市場經(jīng)濟制度、社會保障制度等等。服務型政府最好和最大的服務就是良好的制度供給。

提供良好的公共政策服務。服務型政府制定公共政策要從公共性的角度出發(fā)，為解決社會穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題制定政策。如環(huán)境保護、社會保障、義務教育政策、金融政策、財政政策等。政府在基本制度已經(jīng)確立以后，其主要的服務就是提供良好的公共政策服務。

提供公共產(chǎn)品。從理論上講，公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特征決定了不能通過市場解決，而只能由政府來提供。公共產(chǎn)品的提供可以根據(jù)實際需要，盡可能在政府支持的情況下，讓社會組織來提供，但是政府要做好組織工作。

提供公共服務。公共服務是政府機關及其工作人員滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品時的勞務行為的總稱。實際上，它是解決政府如何提供制度供給，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共產(chǎn)品的問題。服務型政府要求政府機關及其工作人員在服務行政理念的指導下，在服務程序、態(tài)度、效率等方面為當事人提供熱情、快捷和周到的服務，而不是冷漠的官僚主義者。

三、構建公共服務型政府的基本原則

分權原則：建設公共服務型政府要遵循科學分權原則。首先是政府、市場、第三部門的合理分權，使權利科學定位并準確歸位；其次是權力下放，科學分解職能，擴大地方府、市場和第三部門的自主治理權；再次是通過制度和體制創(chuàng)新使社會公眾切實享有政治、經(jīng)濟、社會事務的參與權和管理權。

法治原則：公共服務型政府是法治政府，是有序的政府。政府要依法行政，無論是服務的政策、手段，還是服務的程序都要法治化。法治原則要求政府建立健全適合現(xiàn)代服務行政要求的行政程序法和行政實體法，依法重構和規(guī)范行政審批制度。

責任原則：服務就是履行責任。責任原則要求政府建立一套完整而有制約機制的服務行政責任體系，使社會公眾能夠有效監(jiān)督政府，真正實行民主行政和責任行政。服務行政責任體系應當由經(jīng)濟、政治、法律、道德沮會等方面的責任制度構成。

效能原則：效能是效率、成績、功能的統(tǒng)一體，效能最大化是現(xiàn)代管理的本質(zhì)要求和最終目的?？茖W的發(fā)展觀更加注重政府的服務功能，因此，公共服務型政府不僅要追求可以量化的服務成效，更要追求能夠使經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的服務功能。

競爭原則：公共服務型政府是以現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制為運作平臺的，競爭型政府主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面表現(xiàn)為政府與市場、社會公眾之間的競爭關系，要求還權于市場和社會公眾，還利于民；另一方面表現(xiàn)為區(qū)域政府之間的競爭關系，要求引入企業(yè)經(jīng)營管理理念，服務、推動并參與競爭，政府通過競爭更好地履行公共服務職能。

四、構建公共服務型政府的方向

根據(jù)政府服務職能的定位，構建公共服務型的政府模式必須做到如下幾點：

（一）公共服務職能的顧客導向

新公共管理理論認為，政府的社會職責是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務。在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是“顧客”或“客戶”。企業(yè)家式的政府應該是能夠提供較高服務效率的政府，為了實現(xiàn)這一目標，政府服務應該以顧客要求或市場為導向。只有顧客驅(qū)動的政府，才能提供多樣化的社會需求并促進政府服務質(zhì)量的提高。

在傳統(tǒng)的政府公共服務體系下，政府常常以行政計劃替代公眾意愿，以精英設計替代公眾參與，忽視公眾的需求和偏好，公眾的影響較為有限，這就直接導致了大多數(shù)公共組織弄不清誰是它們的顧客或服務對象，而且服務水平低劣。以顧客或市場為服務導向，就是公共服務提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變的思路選擇，也是政府與社會之間正確關系的體現(xiàn)。其主要途徑有：一是擴大政府決策的公眾參與度。政府提供什么公共服務、怎樣提供，應當事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立有關了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序；二是政府公共服務如何應當以社會的評價為主，以服務對象的評價為主，加大公眾意見在評估中的作用。

（二）公共服務職能的市場化

通過引入市場競爭來提高政府服務的效能，是現(xiàn)代政府服務模式轉換的一個流行趨勢，也符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，公共服務在生產(chǎn)和提供上是可分的；在付費和使用上，公共產(chǎn)品和服務的非競爭性和非排他性，并不意味著它們只能由政府直接提供，通過重新設計政府與市場主體的分工，適用“誰受益誰付費”的原則，可以較為公正高效地來加以提供。因此，應當擴大市場競爭的領域。

在這里，競爭至少可以分為三類：一是公對私的競爭，即讓公營組織和私營組織都來提供公共服務，從而促使其競爭；二是私對私的競爭，即政府要求私營企業(yè)彼此競爭，以提供一些公共服務；三是公對公的競爭，即政府促使自己內(nèi)部組織之間進行競爭，以達到良好的服務效果。公共服務職能市場化的范圍包括以下幾個方面：

第一，在公共工程建設領域，凡是屬于經(jīng)營性或競爭性的項目，應當通過公共招標、內(nèi)部競爭、合同外包等市場方式營造市場競爭機制，不能事先假定公營部門就一定比民營部門強，或者民營部門就一定比公營部門強，關鍵是要有公正規(guī)范的競爭機制。

第二，除了義務教育、基礎科研、社會保障、公共安全等必須由政府提供的最基本公共服務外，在教育、衛(wèi)生、體育等公共服務領域，也應當營造競爭環(huán)境，利用競爭機制產(chǎn)生的壓力促使服務提供主體不斷改進服務質(zhì)量。

（三）公共服務職能的社會化

公共服務職能的社會化，主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉變?yōu)檎蒙鐣牧α坑缮鐣灾魏桶胱灾谓M織以及私營企業(yè)向公眾提供公共服務和產(chǎn)品。一些私營部門、獨立機構、社會自治和半自治組織等組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化。

公共服務職能的社會化是以顧客為中心的管理模式（顧客導向），公共服務的提供不再由政府獨自承擔，政府不再是管理公共事務的唯一機構，許多非政府機構加入到公共服務產(chǎn)品的提供隊伍中來，政府可以部分甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行。

對于公共服務的客體來講，公共服務職能的社會化意味著把對公共服務的內(nèi)容、方式及其評價的選擇權交給了公眾，這樣就會迫使公共服務的供給主體不得不把公眾作為顧客，樹立顧客意識，當服務不被顧客接受時，他們也就失去了自己的市場份額。

（四）公共財政體制的結構調(diào)整

所謂公共財政，就是為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務的政府分配行為，是與市場經(jīng)濟體制相適應的一種財政管理體制。它主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效”缺陷。從公共支出的領域來看，政府公共服務可分為經(jīng)濟性公共服務和社會性公共服務兩部分。經(jīng)濟性公共服務是政府為促進經(jīng)濟發(fā)展而直接進行各種投資；社會性公共服務是指政府通過轉移支付和財政手段支持教育、科技、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會發(fā)展項目。

構建公共服務型政府模式應逐步加大公共支出結構中社會性支出的比重，不斷提高社會性公共服務的地位與作用。從我國目前的情況來看，一方面應建立公共收入制度，逐步增加全社會的公共財政收入總額；另一方面應建立健全公共財政體制，調(diào)整和優(yōu)化政府公共服務結構，增加政府公共服務支出，重點增加社會性公共服務支出，逐步實現(xiàn)由生產(chǎn)投資型公共財政向公共服務型公共財政體制的轉變。堅持“以人為本”，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎設施等方面，為整個宏觀經(jīng)濟的發(fā)展提供一個良好的社會環(huán)境及經(jīng)濟環(huán)境。

（五）公共保障機制的建立與優(yōu)化

公共保障是指國家和社會為了維護社會成員的基本生存權利，保證和促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，對社會成員在面臨生、老、病、死、傷、困等各種生活境況時給予一定物質(zhì)幫助和福利服務的社會制度。其本質(zhì)是社會財富在時間和空間上的再分配，并具備明顯的國家性、強制性、再分配性和基本保障性。其目的是為改革、發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

構建公共服務型政府需要建立并優(yōu)化公共保障機制，變政府主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式為政府協(xié)助型的經(jīng)濟發(fā)展模式。現(xiàn)代意義上的政府，應扮演市場活動中的客體，理應為微觀市場主體提供服務保障，營造良好的發(fā)展環(huán)境，政府客體服務、服從于市場主體，這是規(guī)律。然而，過去我們的政府在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展方面能量很大，常常決定著一些微觀市場主體的興盛與衰敗，權力色彩濃厚，而公共服務型政府模式要求政府更多地提供服務，矯正主客體錯位的現(xiàn)象，保障市場機制的自發(fā)運行。

（六）公共突發(fā)事件應急機制的構建

當今世界的公共突發(fā)事件類型多、范圍廣。從公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡攻擊到恐怖襲擊，從交通安全到生產(chǎn)事故，影響人身安全、食品安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全、國家安全和社會穩(wěn)定的衛(wèi)生、金融、政治、經(jīng)濟等公共突發(fā)事件時有發(fā)生，損失慘重，影響巨大。

政府應急能力的建設并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應急職能、應急體制、應急投入等構成的一個系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應該是“確定應急職能范圍、構成應急體制框架、安排應急投入資源”，只有這樣才可能使整體應急處理能力達到最大化。

政府應急職能的界定包括三個方面：一是危機管理的劃分和主要內(nèi)容應該是準確的；二是中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工應是相對獨立、相互信任、相互協(xié)調(diào)的；三是服務于職能發(fā)揮的基本資源儲備、信息體系建設應是配套的。

（七）更新行政文化

行政文化是行政管理的靈魂。在現(xiàn)階段，主要是在各級政府和公務員隊伍中深入開展執(zhí)行文化的學習，大力推進政府執(zhí)行文化建設，強化執(zhí)行意識，改進執(zhí)行方式，加大執(zhí)行力度。大膽借鑒企業(yè)管理和私人部門的成功經(jīng)驗，創(chuàng)造性地運用企業(yè)家的思維方式和優(yōu)秀企業(yè)的管理理念，牢固樹立“管理就是服務”的觀念，用“企業(yè)家政府”的精神代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“官本位”思想，增加政府為社會、為企業(yè)服務的主動性和時效性，把顧客滿意，取得最佳績效作為衡量自身工作的準則。同時在公共管理部門中強化效率觀念，引入成本—效益分析，控制行政成本，提高行政效率。

（八）提高公務員素質(zhì)

公務員是公共服務型政府的人員載體，其素質(zhì)在很大程度上決定政府提供公共服務的能力、范圍和質(zhì)量。在公務員隊伍建設上要注重綜合性與專業(yè)性的結合，改變過去單一的人才知識結構和能力結構；深化公務員培訓的教學改革，使政府工作人員既掌握最新的政府治理理念和發(fā)展動態(tài)，又熟稔現(xiàn)代行政技術與方法，全面增強公務員的服務意識、創(chuàng)新觀念和執(zhí)行能力，建立一支學習型的高素質(zhì)公務員隊伍。