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[摘要]事業(yè)單位改革應(yīng)建立法定機構(gòu)制度，使“政-事關(guān)系”和事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)法定化?！爸鞴芗壥聵I(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級事業(yè)單位”模式、和多政府部門代表參與的“主管級事業(yè)單位”理事會制度框架，應(yīng)作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，這有助于解決“管辦分離”后，重建“政-事關(guān)系”和政治支持問題，并保證事業(yè)單位的獨立性。

[關(guān)鍵詞]法定機構(gòu)理事會事業(yè)單位法人治理

事業(yè)單位“管辦分離”改革后，事業(yè)單位與原主管部門之間的隸屬關(guān)系被解除，事業(yè)單位與政府部門之間應(yīng)形成什么樣的新型關(guān)系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現(xiàn)“治理真空”等問題，需要進一步研究。本文主張建立法定機構(gòu)制度，使“政-事關(guān)系”和事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)法定化，并提出“主管級事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級事業(yè)單位”模式，和一個以多政府部門代表參與的“主管級事業(yè)單位”理事會制度為基礎(chǔ)的制度框架，作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，為以后的制度細(xì)化設(shè)計提供一個分析基礎(chǔ)。

一、法定機構(gòu)制度和事業(yè)單位法人治理

法定機構(gòu)是指根據(jù)立法機構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某些條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營機構(gòu)。目前，部分地方已經(jīng)率先運用地方立法權(quán)，吸取法國、德國等大陸法系國家公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機構(gòu)制度，起草法定機構(gòu)條例，作為事業(yè)單位改革的部分內(nèi)容。

法定機構(gòu)制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機構(gòu)制度下，政府與作為法定機構(gòu)的事業(yè)單位之間的關(guān)系由法設(shè)定，即“政-事關(guān)系”法定化，確定“政-事關(guān)系”的基礎(chǔ)不再是行政機關(guān)的意志而是法律。任何法定機構(gòu)的設(shè)立，或該機構(gòu)新職能和新任務(wù)的產(chǎn)生，都需以特別立法為依據(jù)，政府對事業(yè)單位的支持、指導(dǎo)和監(jiān)控也必須以特定立法為依據(jù)。法定機構(gòu)根據(jù)立法有充分的管理、人事聘用和財政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，具有相對獨立性。

由此可見，法定機構(gòu)制度的實施，將實現(xiàn)事業(yè)單位由行政管理向法治管理的轉(zhuǎn)變。建立法定機構(gòu)制度，應(yīng)首先考量事業(yè)單位法人治理中的權(quán)力制衡和信息分配。

與傳統(tǒng)的事業(yè)單位受“主管部門垂直管理”的“統(tǒng)治型”機制不同，事業(yè)單位法人治理是一種權(quán)力相互制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)和慣例的框架下，以保護社會公眾和政府投資利益為核心的一套權(quán)力制衡安排和約束激勵機制。信息的分配決定權(quán)力的實際分配。法人治理要求權(quán)力制衡，就勢必要求信息的分配合理，減少不同權(quán)力主體之間的信息不對稱。與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中信息不對稱的特征集中表現(xiàn)為兩點：第一，事業(yè)單位以服務(wù)公眾利益為主要目標(biāo)，收取費用的目的是為了維護其基本運作而非營利，缺乏與經(jīng)濟利益相關(guān)的市場測試機制。企業(yè)法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而事業(yè)單位法人的消費者往往或者不是締約的對方，或者由于提供的服務(wù)通常是低廉的，或者事業(yè)單位所提供的服務(wù)本身具有壟斷性，從而使事業(yè)單位之間往往忽視了解競爭對方的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量及其價格等信息，也就難以準(zhǔn)確地把握自己的生產(chǎn)函數(shù)，競爭無形中受到限制，市場均衡價格必然受到扭曲，而投資者和社會公眾卻難以對其業(yè)績做簡單的定量評價。第二，在事業(yè)單位外部，消費者和公眾不具備定性評價監(jiān)測所必須的技術(shù)知識和能力。專業(yè)性越強的服務(wù)，在服務(wù)提供方和需求方之間的信息越不對稱。以公共醫(yī)療服務(wù)為例，醫(yī)務(wù)人員掌握專門的專業(yè)技能，真正的決定權(quán)在服務(wù)的提供者手中，多數(shù)情況下患者只是被動地接受。

作為法人治理組織框架的核心,理事會確定事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃,行使事業(yè)單位重大決策。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會制度的設(shè)計必須圍繞消除和降低由于信息不對稱所導(dǎo)致的成本，其重點應(yīng)著眼于制衡政府部門利益和約束事業(yè)單位行政首長的權(quán)力。筆者主張建立多政府部門代表參與的“主管級事業(yè)單位”理事會制度，以此為核心，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。

二、多政府部門代表參與的

“主管級事業(yè)單位”理事會制度

作為“管辦分離”改革后事業(yè)單位的最高權(quán)力機構(gòu)，理事會理應(yīng)成為事業(yè)單位連接政府關(guān)系的橋梁。

（一）采取多政府部門代表參與的“主管級事業(yè)單位”理事會制度，重建政府與事業(yè)單位關(guān)系

首先，建立“主管級事業(yè)單位”，即按照行業(yè)分類（如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等）形成規(guī)?；氖聵I(yè)單位集群，并新設(shè)一事業(yè)單位取代原“行政主管部門”職能，對規(guī)?；氖聵I(yè)單位集群進行統(tǒng)一管理。原各事業(yè)單位的行政主管部門中“辦事業(yè)”的職權(quán)和人員根據(jù)“人隨事走”的原則由該新設(shè)事業(yè)單位接收，實現(xiàn)“主管部門”及相關(guān)權(quán)力（利）和義務(wù)由政府部門向該新的事業(yè)單位，即“管理事業(yè)單位的事業(yè)單位”轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。由此形成“主管級事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級事業(yè)單位”模式。

其次，在“主管級事業(yè)單位”中，建立多政府部門代表參與的理事會制度，作為上述兩種重要權(quán)力的平衡機制。所謂“多政府部門代表參與”，是指各理事為各相關(guān)政府職能部門的分管官員，其理事身份由政府任命，使其理事行為成為一種公務(wù)行為。理事會提名包括行政首長和財務(wù)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的經(jīng)營管理者,報政府審核任命。行政首長和財務(wù)負(fù)責(zé)人執(zhí)行理事會的決策,對事業(yè)單位日常工作具有經(jīng)營管理權(quán)，向理事會匯報經(jīng)營管理狀況,接受理事會監(jiān)督。

這種多政府部門代表參與的“主管級事業(yè)單位”理事會設(shè)置的好處在于：

1.改變了“辦事業(yè)”的主體，改變“各自為事”、“事出多門”局面。我國事業(yè)單位效率低下的重要因素之一，是各個行政部門均有設(shè)置事業(yè)單位，形成各地方、各部門、各單位“各自為事”、“事出多門”局面，導(dǎo)致對事業(yè)單位中的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)不清,職權(quán)邊界不明,權(quán)力交叉和權(quán)力虛位并存,越位與缺位并存，而公共事業(yè)資源配置與利用的社會化原則又要求事業(yè)單位改革必須打破國家公共事業(yè)資源的行政化分割與部門或單位所有制，調(diào)整和配置各類事業(yè)資源，提高各類事業(yè)資源的利用效率。筆者提出的建立“主管級事業(yè)單位”，就是改變了“辦事業(yè)”的主體，為事業(yè)單位所占有的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管創(chuàng)新提供替代性組織基礎(chǔ)。一方面，打斷了原來事業(yè)單位與其“行政主管部門”之間的隸屬聯(lián)系，將“辦事業(yè)”的主體改為一個不具備行政權(quán)力的事業(yè)單位；另一方面，通過在“主管級事業(yè)單位”理事會中派駐代表，政府仍維持其作為出資者的間接控制權(quán)和作為行政部門的監(jiān)管權(quán)力，保證社會公共利益、社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.解決了在“管辦分離”后，重建“政-事關(guān)系”和政治支持問題

“管辦分離”前，非主管行政部門對某事業(yè)單位的認(rèn)同決定于其對該事業(yè)單位“上級主管行政部門”的認(rèn)同，換言之，兄弟行政單位之間互相的認(rèn)同延及作為行政單位“下級”的事業(yè)單位。在“管辦分離”后，事業(yè)單位脫離了原“行政主管部門”的“主管”，但也喪失了原先通過“主管部門”與兄弟行政部門之間的溝通渠道，其與各政府職能部門之間的溝通聯(lián)系變得獨立而直接，其正當(dāng)性和政治支持問題便顯得脆弱。然而，事業(yè)單位畢竟是國家創(chuàng)辦的從事公共服務(wù)的組織,“公共性”和“政府性”是其重要的特性。不論事業(yè)單位如何改制,都不可能(至少在短期內(nèi)不可能)是“非政府”的。我們不能將它們與國外的非營利組織相提并論,甚至也不能與改革開放以來社會自發(fā)成長起來的非營利組織相提并論。因此，“管辦分離”后，以何種模式重建“政-事關(guān)系”一直是事業(yè)單位改革討論的焦點問題之一。

筆者認(rèn)為，由各政府部門委派代表形成理事會的形式填補了原來單一“行政主管部門”脫離后形成的權(quán)威真空，可重建政府-事業(yè)單位的聯(lián)系溝通渠道，使事業(yè)單位取得政府行政部門的信任和公眾的認(rèn)同。同時，“主管級事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級事業(yè)單位”模式使政府各部門代表可以集中關(guān)注“事業(yè)單位集群”中的整體性問題。

3.多政府部門的平等參與能保證事業(yè)單位的獨立性?！岸嗾块T平等參與”的格局改變了“管辦分離”前事業(yè)單位只受單一主管行政部門特別“管束”和特別“呵護”的局面。這種理事會模式代表各政府部門的多種意志和利益傾向，“主管級事業(yè)單位”本身的權(quán)力得到合理控制，而對經(jīng)營管理層的監(jiān)管也更加全面和深入。與此相比，在“管辦分離”前，“主管部門”要么一管到底，事業(yè)單位完全成為“主管部門”的附庸；要么“放權(quán)過度”，一些主要提供社會公益性服務(wù)的事業(yè)單位過度市場化，其強烈的創(chuàng)收動機不受制約，忽視甚至背離、損害了社會公益目標(biāo)。因此，實行“主管級事業(yè)單位”理事會制度所體現(xiàn)的多政府部門代表性將改變原“主管部門”與事業(yè)單位之間的權(quán)力格局，使事業(yè)單位在各政府部門權(quán)力制衡中保持獨立性。

（二）“主管級事業(yè)單位”理事會制度的例外

“主管級事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“雙事業(yè)單位”模式可以適用于義務(wù)教育和公辦醫(yī)療等具有基本公共服務(wù)性質(zhì)的“事業(yè)單位群”。但對于某些服務(wù)性質(zhì)比較特殊、不適宜與其他事業(yè)單位歸為同類的事業(yè)單位（如公辦大學(xué)等，以下稱“直屬事業(yè)單位”），則可采取多政府部門代表參與的理事會治理模式，但該單位無下轄事業(yè)單位。

按照上述兩個層次的解決方案，今后的事業(yè)單位可分為三類：“主管級事業(yè)單位”、“下屬事業(yè)單位”和“直屬事業(yè)單位”?！爸鞴芗壥聵I(yè)單位”下轄大量“下屬事業(yè)單位”，“下屬事業(yè)單位”以下不得再設(shè)立其他事業(yè)單位；數(shù)量受嚴(yán)格控制的“直屬事業(yè)單位”的管理體制與“主管級事業(yè)單位”管理體制相同，但無下轄事業(yè)單位。對“主管級事業(yè)單位”和“直屬事業(yè)單位”，都應(yīng)采取“多政府部門代表決策型”的理事會模式。

（三）“下屬事業(yè)單位”的理事會模式

在“主管級事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“雙事業(yè)單位”模式中，“下屬事業(yè)單位”可以建立理事會，該理事會的功能設(shè)定應(yīng)定位于咨詢、監(jiān)督制衡和反映公眾利益。該“咨詢型理事會”具有三個功能：第一，用其專長參與該事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略的制定；第二，對該事業(yè)單位經(jīng)營管理層的權(quán)力進行制衡，對其財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績做出獨立的判斷，保證“主管級事業(yè)單位”對“下屬事業(yè)單位”行使控制權(quán)所必需的信息能力，防止“下屬事業(yè)單位”經(jīng)營管理者在信息傳遞過程中對信息的篩選、刪減和不當(dāng)增加；第三，體現(xiàn)公眾對“下屬事業(yè)單位”服務(wù)的關(guān)注，維護“下屬事業(yè)單位”的公益性目標(biāo)。與其功能相稱，“下屬事業(yè)單位”理事會成員以四方人員構(gòu)成為適宜：“主管級事業(yè)單位”派出代表、“下屬事業(yè)單位”行政首長、服務(wù)對象代表（如工會代表、商會代表、學(xué)生家長代表、消費者協(xié)會等民間團體代表和社區(qū)基層組織代表等）和獨立的社會中介組織人士。其中選任服務(wù)對象代表和獨立專業(yè)人士等公眾利益代表（可總稱為“社會理事”或“外部理事”）一般應(yīng)由社會團體、行業(yè)協(xié)會推薦提名，由政府或“主管級事業(yè)單位”任命。

三、事業(yè)單位理事會制度中職工的地位

防止事業(yè)單位經(jīng)營管理層在理事會成員與本單位職工之間進行信息隔斷，建立理事會與職工之間的垂直交流機制，是事業(yè)單位理事會制度中落實制衡原則的應(yīng)有之義。在事業(yè)單位理事會制度中，應(yīng)建立兩種機制，解決信息分配問題：

（一）建立員工與理事會成員之間直接的縱向交流機制

員工與理事會成員建立直接的垂直交流機制通常表現(xiàn)為員工代表列席理事會會議，并為理事會決策提供參考。這個機制的關(guān)鍵是員工代表的產(chǎn)生辦法。理事會應(yīng)在章程中作出明確規(guī)定保證員工代表的產(chǎn)生不受經(jīng)營管理層的不當(dāng)干預(yù)。

（二）建立員工之間直接的橫向交流機制，并與理事會會議議題銜接

除行政首長外，事業(yè)單位內(nèi)由各部門員工參與組成的日常工作協(xié)商機構(gòu)，如管理委員會或?qū)I(yè)委員會等，均有權(quán)就理事會會議的議題提出建議。事業(yè)單位內(nèi)各日常工作協(xié)商機構(gòu)的作用不僅在于協(xié)調(diào)各部門之間的工作，更在于使事業(yè)單位內(nèi)部的信息流擺脫依照科層級別的路徑垂直逐級傳遞的方式。員工之間橫向信息交流所必然要求的信息公開，有助于形成自然的制衡效應(yīng)，以保證信息的縱向暢通和理事會信息來源的多元化，最終改善理事會和經(jīng)營管理層之間的縱向信息分配關(guān)系，防止經(jīng)營者在中間層的信息隔斷和信息篩選。

法定機構(gòu)制度在法律地位上解決了事業(yè)單位設(shè)置的“非行政化”問題和政府對事業(yè)單位管理“依法而治”問題。多政府部門代表參與的“主管級事業(yè)單位”理事會制度則重建了事業(yè)單位“非行政化”后的“政-事關(guān)系”聯(lián)系渠道和機制，為政府各個部門提供對事業(yè)單位進行“依法而治”的前置溝通平臺。因此，多政府部門代表參與的“主管級事業(yè)單位”理事會制度應(yīng)構(gòu)成法定機構(gòu)制度中組織機構(gòu)的核心。在法定機構(gòu)立法過程中，以理事會為核心的組織制度應(yīng)作為法律條文的核心內(nèi)容被確定下來，使理事會的正當(dāng)性和權(quán)威來自人大而非行政機關(guān)。這是我國事業(yè)單位改革的一個非常值得重視的方向。

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