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[摘要]深圳作為改革開放的“試驗田”，在行政管理體制改革方面始終走在全國前列，在公務員制度建設、審批制度改革、政府機構改革、法治政府建設等方面為全國范圍的改革提供了借鑒，然而深圳的行政管理體制改革卻始終未能突破傳統(tǒng)體制的制約，面臨著困境，分析問題形成的原因將為深圳行政管理體制改革取得突破性進辰提供幫助。

[關鍵詞]行政管理體制；改革；創(chuàng)新；深圳

傳統(tǒng)行政體制是把計劃經(jīng)濟體制和中央集權命令結合在一起的“黏合劑”，其弊端主要體現(xiàn)在機構重疊、部門林立、黨政不分、政企不分；集權過多，指揮失靈；辦事扯皮，效率低下。經(jīng)濟與政治之間存在的制度關聯(lián)使得市場經(jīng)濟體制的建立和完善必須進行行政管理體制改革，改革的核心是轉變政府職能，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，避免政府職能出現(xiàn)越位、錯位和失位的現(xiàn)象。深圳作為改革開放的“排頭兵”，不斷推進行政管理體制改革創(chuàng)新：打造一支高素質(zhì)的公務員隊伍，全面建立公務員制度；創(chuàng)新政府管理職能，推進審批制度改革；依據(jù)市場經(jīng)濟體制的需要轉變政府職能，推進政府機構改革；依法行政，建設法治政府。

一、建立公務員制度

公務員制度是國家政治體制的重要組成部分，是由一系列具體制度有機構成的法規(guī)體系和管理體制。政府的行政管理要想有效運行，就必須擁有高素質(zhì)、專業(yè)化的國家行政管理隊伍。從公共行政學的角度來看，公務員制度是適合一般管理規(guī)律的政府管理體制，具有非常深刻的科學內(nèi)涵。公務員制度的建立有利于政府選拔優(yōu)秀行政人才，提高政府工作人員的基本素質(zhì)，實現(xiàn)政府公務人員職業(yè)化，提高政府工作效率，激發(fā)政府工作人員熱情，保持政府廉潔高效。

深圳市經(jīng)過“從易到難，循序漸進”的不斷探索，全面建立公務員制度。深圳先后出臺一系列規(guī)章制度，構成公務員管理的制度支撐，建立起公務員人才選拔、人員流動和利益保障機制。在公務員選拔機制方面，深圳市規(guī)定，凡屬需補充公務員的單位，必須根據(jù)編制和職位空缺情況申報計劃，不摘各自為政，由市里統(tǒng)一招考；考試分筆試和面試，根據(jù)筆試成績按1：3的比例確定進入復試的人員；面試考官實行持證上崗制度；堅持寧缺勿濫的原則，如果參考人員全部不合格，則下次再行公開招考；注重公開，做到招考職位、名額、條件、成績、結果公開，實行“陽光下的競爭”，同時還注意打破地域和身份的限制，進一步優(yōu)化人才的來源，使優(yōu)秀人才能夠脫穎而出，這也是建立公務員制度最重要的意義。在公務員流動機制方面，深圳通過健全公務員的退休、考核、紀律獎懲、職務升降、辭職辭退以及交流回避等制度，增強出口渠道，使公務員能進能出，能上能下，建立起合理有效的流動機制。在公務員流動機制中，深圳注重發(fā)揮考核的關鍵作用。1995年，深圳在以往考核的基礎上，嘗試在國家人事部規(guī)定的優(yōu)秀、稱職、不稱職三檔之中增加規(guī)定基本稱職一檔，從1996年開始凡是考核被評為基本稱職的人員，一律停止公務離崗培訓，培訓不合格以及合格后不服從安排的，均予以辭退。在公務員利益保障機制方面，深圳規(guī)定公務員在履行義務的同時，享有相應的權利：實行全國統(tǒng)一工資加特區(qū)津貼的工資制度；建立申訴控告制度，對于機關作出的涉及公務員人事處理決定不服的，可以向有關機關提起申訴；對于侵犯公務員權利的行為，可以向有關機關提出控告；建立相應的住房、社會保險等福利制度，保證公務員隊伍的穩(wěn)定。

深圳通過公務員制度建立起一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理隊伍，提升了政府行政能力。但深圳公務員制度在運行之后也存在一些問題：職位分類不夠科學合理；公務員考試科目和考試內(nèi)容設置不夠科學；公務員考核存在形式化的傾向，考核內(nèi)容空泛，考核指標體系缺乏針對性，考核結果沒有起到激勵的導向作用等等。這些問題的存在都會影響公務員制度功能的發(fā)揮，深圳公務員制度需要在實踐中不斷完善，以建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機制為重點，推進公務員管理的科學化、民主化和制度化，進一步完善公務員錄用、考核、獎懲、培訓等方面的制度，建設一支“政治堅定、業(yè)務精通、清正廉潔、作風優(yōu)良”的公務員隊伍。

二、改革審批制度

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，審批作為政府管理社會、經(jīng)濟活動的基本手段，發(fā)揮著重要作用。但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，傳統(tǒng)審批制度的弊端不斷顯現(xiàn)：審批事項過多過濫，審批程序煩瑣，效率低下，妨礙市場機制的發(fā)揮；審批權力與責任脫離，與權力主體利益掛鉤現(xiàn)象嚴重；審批行為不規(guī)范，自由裁量權大，缺乏有效監(jiān)督機制。市場經(jīng)濟體制的完善需要對審批制度進行改革。深圳自建立經(jīng)濟特區(qū)以來，圍繞轉變政府職能、精簡機構，先后進行過多次政府管理體制改革，行政審批制度作為傳統(tǒng)行政管理體制的重要內(nèi)容，不可避免地受到影響，從而具有以下三個特點：一是與市場經(jīng)濟體制初步形成相適應，深圳有關社會活動的審批項目已經(jīng)成為審批項目的主體；二是審批權限的主要執(zhí)行者是主管部門，而不是政府序列中的綜合協(xié)調(diào)部門；三是主管部門保留的審批權限，仍對資源配置過程和方式有重要影響，突出地表現(xiàn)為限制市場進入和限制市場競爭以及限制市場化的范圍。從這個角度來說，審批成為深圳政企不分的最后紐帶。

深圳率先在全國對行政審批制度進行了大刀闊斧的改革：對能夠由市場調(diào)節(jié)的堅決取消審批；對繼續(xù)保留的審批和核準事項依法進行規(guī)范；盡量減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批手續(xù)，改進審批方式，增加審批透明度，制訂嚴密的審批操作規(guī)程，同時注重審批后續(xù)監(jiān)管，正確處理好“放”與“管”的關系。

深圳審批制度改革取得了顯著成效：第一次改革將政府審批(核準)事項由原有的1091項減少到628項，減幅42.4％；第二次改革在第一次改革的基礎上(加上國家和省下放的44項)，再減少277項，減幅41.2％，兩次改革共減少審批(核準)事項740項，減幅65.4％。其中第二輪改革在市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)三級同時進行，得到了社會各界的積極支持，在全國產(chǎn)生了較大影響。在前兩次審批制度改革的基礎上，深圳在2003年出臺《關于深化我市行政審批制度改革的實施方案》的通知，正式啟動深圳市第三輪行政審批制度改革，行政審批和核準事項在上兩次改革減到385項基礎上，再減30％，審批時限縮短30％。同時提出要堅決防止只是簡單地合并一些審批項目或者裁減一些無關緊要的項目，而對那些涉及部門利益、“含金量”高的項目緊抓不放，從而將審批制度改革推向新的階段。

深圳率先進行審批制度改革，取得了突出成就，對全國產(chǎn)生了示范作用，審批制度改革在很大程度上改變了以傳統(tǒng)的管制和審批為特征的行政管理模式，對深圳市場經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是加入WTO后深圳政府改革起到了重要作用。但是審批制度改革也面臨著困境，存在一些比較尖銳的問題，盡管行政審批的數(shù)量大幅減少，但一些根本性的行政審批沒有變化，而且體制改革的問題也無法量化，僅僅從數(shù)量的縮減得出行政審批制度改革取得根本性突破的結論似乎并不科學。盡管處于改革最前沿，但深圳是中國的深圳，國家的傳統(tǒng)職能，即計劃經(jīng)濟下的政府職能，在沒有完全轉變的情況下，就會有慣性的延續(xù)力量，在慣性的作用下，傳統(tǒng)職能會以各種方式強制性地影響和滲透它的每一個組成部分。傳統(tǒng)行政管理體制要求深圳與它保持一致，如中央有審批，深圳也得有審批，內(nèi)地有審批，深圳也得有審批。深圳的審批制度改革遇到的阻礙有些是深圳自身無法解決的，需要中國政府改革的整體推進。2004年5月，國務院決定國務院部門第三批取消和調(diào)整審批項目495項，加上前兩批已取消和調(diào)整的項目，國務院部門共取消和調(diào)整審批項目1806項，占總數(shù)的50.1％，2004年7月1日正式實施的《中華人民共和國行政許可法》按照合理與合法、效能與便民、監(jiān)督與責任的原則，對行政許可的設定和實施都進行了規(guī)范，對行政審批權力、簡化行政審批程序、提高辦事效率和提供優(yōu)質(zhì)服務等方面作出了明確規(guī)定，是我國行政審批走向制度化、規(guī)范化、法制化的重要標志。這種宏觀環(huán)境的改善，對深圳的行政審批制改革產(chǎn)生巨大推動作用。

三、推進政府機構改革

深圳市在中共十六大閉幕后不久召開了一個小范圍的討論會，議題是根據(jù)十六大報告提出的“精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構改革”。經(jīng)過醞釀，“行政三分制”方案逐漸浮出水面。深圳作為中央編制辦選定的試點，“行政三分制”方案的提出，標志著新一輪行政管理體制改革拉開序幕。

政府機構改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，盲目追求政府機構的壓縮和減少，而不重視優(yōu)化組織結構，難以避免“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的惡性循環(huán)。以往的政府機構改革堅持一種職能由一個部門管理的設置思路，必然導致政府機構龐大。隨著現(xiàn)代公共事務的內(nèi)在聯(lián)系日益緊密，政務綜合管理成為政府機構設置的主要趨勢，行政三分制可以說是對大部門體制改革的初步嘗試。

“行政三分制”主要借鑒香港和英聯(lián)邦國家行政改革的經(jīng)驗，但在運作機制上也會引入美國、北歐等國家的一些經(jīng)驗，其主要內(nèi)容是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對分離的基礎上，三者相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)?！靶姓种啤狈桨傅臉嬒胧窃谑聞辗治觥⒙毮芊治龅幕A上，以大行業(yè)、大系統(tǒng)的方式設立決策部門，并就每個決策部門關聯(lián)的業(yè)務設若干個執(zhí)行局，決策權在決策局，執(zhí)行權、審批權在執(zhí)行局；決策局只管決策，而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行；單獨設立監(jiān)督部門，監(jiān)察局、審計局地位相對獨立，部門首長直接對市長負責。在方案的設計者看來，“行政三分制”具有很強的創(chuàng)新意義：(1)通過合理分解權力，實現(xiàn)權力的有效制約，使決策更民主、科學，執(zhí)行更透明、公正，監(jiān)督更有效、有力，避免權力過于集中在某一部門、某一環(huán)節(jié)而導致失范的現(xiàn)象；(2)通過規(guī)范決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，使職能部門各司其責，形成整體合力和制衡效應，防止權力濫用；(3)有助于解決公共管理的主體多元化問題，建立低成本、高效率的服務型政府；(4)有助于實現(xiàn)行政管理民主化、科學化，通過聽證、議政、民意調(diào)查、專家咨詢、市民參與等行政參與新方式，廣泛吸納民意，在充分論證基礎上，形成決策方案，從而大大地減少決策失誤，提高決策質(zhì)量和決策水平。行政三分制的實施，將使政府從“全知全能”轉變?yōu)椤坝邢挢熑巍保瑥臋嗤钷D變?yōu)榭茖W決策，從人治管理轉變?yōu)橐婪ㄐ姓?，從“傳統(tǒng)部門利益型政府”轉變?yōu)椤艾F(xiàn)代公共服務型政府”，因而成為“今后20年政治改革的第一步”。

行政三分引起了海內(nèi)外廣泛關注，深圳也在期冀憑此重塑“改革先鋒”的光環(huán)。但在實踐中，“行政三分”改革并沒有堅持下去，原因是多重的，但是最根本的原因還在于缺乏內(nèi)部的改革動力。被認為在深圳有“八分勝算”的“行政三分”改革，對利益的觸動比以往任何一次改革都大，因而受到的阻力也比以往任何一次改革都大。行政管理體制改革需要環(huán)環(huán)相扣的政府部門的積極支持，但是政府會操縱不合他們利益的政策的實施過程，使之變形，甚至流產(chǎn)，對于政府體制改革而言尤其如此。“行政三分”主要涉及的是局級干部的權力和利益，所有機構重新設置，有些局將被取消，局長們面臨整體“洗牌”的問題。邏輯嚴謹，措辭鏗鏘的改革方案面臨著來自政府內(nèi)部的改革阻力，高層達成共識的改革意愿并沒有使政府內(nèi)部的消極者執(zhí)行這些方案。2004年3月《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》出臺，經(jīng)過多次修改的試點方案與輿論所期待的將行政體制中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者分離的設計相比，已發(fā)生了很多實質(zhì)性的變化?！靶姓帧钡氖〔⒉荒芊穸ㄆ浜侠硇?，中共中央新近出臺的《關于深化行政管理體制改革的意見》要求按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，進一步優(yōu)化政府組織結構，規(guī)范機構設置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，這或許是對深圳當年改革意義的最好評價。

四、依法行政，建設法治政府

法治是政治文明的核心內(nèi)容，也是政治文明建設的重要途徑。法治意味著治國方略的重大轉變，標明“自尊自主的人文生活、理性規(guī)范的社會合作、親和可敬的司法正義以及有效節(jié)制的政府權力”的理念成為整個社會的共同訴求。深圳獲得立法權之后，積極推進依法治市，建設法治政府，在經(jīng)濟立法、社會立法和行政立法方面都取得了顯著成就。法治與市場經(jīng)濟良性互動，特區(qū)法治程度不斷提高，是深圳行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

建設法治政府，堅持依法行政，將公共管理和行政行為納入法制化軌道，既是貫徹依法治國基本方略的要求，也是深化行政管理體制改革的重要目標。依法行政是依法治國的關鍵，是衡量國家法治化程度的重要標尺，在向法治國家邁進的歷史進程中，最大的障礙始終是法律的權威難以建立，中國傳統(tǒng)政府人治色彩濃厚，習慣將政策和命令放在高于法律的位置上，法治的基礎薄弱。

深圳在依法行政方面取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在以下方面：(1)完善行政行為的法律依據(jù)，2000年10月，深圳市政府《深圳市行政機關規(guī)范性文件管理規(guī)定》，決定自2001年起，對市政府及其工作部門、各區(qū)政府制定的規(guī)范性文件實行統(tǒng)一審查、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一公布的“三統(tǒng)一原則”，凡不按“三統(tǒng)一原則”指定的規(guī)范性文件不具有執(zhí)行效力”；(2)推進城市管理綜合執(zhí)法，進行行政執(zhí)法體制改革，精簡了執(zhí)法隊伍，解決了執(zhí)法主體是否合法、多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法效率低下等問題，提高了行政效率，優(yōu)化了特區(qū)環(huán)境，促進了經(jīng)濟發(fā)展；(3)推行依法行政責任制，從執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、權力監(jiān)督等方面進一步加強行政的法治化程度；(4)實行持證上崗制度，對全市執(zhí)法主體進行清理，使全市的執(zhí)法主體進一步規(guī)范，委托執(zhí)法主體也得到明確，執(zhí)法人員的法律素質(zhì)逐步得到提高；(5)推行行政機關和行政行為法定化，1999年1月，深圳市委作出《關于加強依法治市，加快建設社會主義法治城市的決定》，提出從九個方面實現(xiàn)行政機構和行為法定化，規(guī)范政府行為，提高行政效率，促進廉政建設，建立“高效、務實、廉潔”的服務型政府；(6)加強行政復議工作，深圳市政府于2000年制定了《深圳市人民政府行政復議工作規(guī)則》，由設在深圳市法制局的行政復議辦公室依法對不服市政府有關部門具體行政行為向市行政復議辦提起行政復議案件進行處理，從而提高行政機關依法行政的自覺性；(7)建立政府法律顧問制度，通過前移審查關口將政府行為導入法制軌道，為政府重大決策、行政行為及重大合同行為提供法律意見，有效避免了決策錯誤和行政違法。

深圳在經(jīng)濟體制改革中表現(xiàn)出的“敢闖”、“敢冒”的創(chuàng)新精神并沒有在行政管理體制改革中充分體現(xiàn)出來，相反在行政管理體制改革中深圳顯得有些“凝滯”，與深圳在市場經(jīng)濟體制改革中顯示出巨大的勇氣相比，在行政管理體制改革創(chuàng)新方面，深圳似乎缺少了銳氣。盡管深圳的行政管理體制改革創(chuàng)新始終走在全國的前列，但從總體上看，深圳行政管理體制改革在一定程度上仍然在舊體制的圈子內(nèi)打轉，與經(jīng)濟體制改革相比，行政體制改革的步伐明顯滯后。究其原因，可以歸結為以下幾方面：一是思想觀念上存在顧慮，認為深圳只是經(jīng)濟特區(qū)，而不是政治特區(qū)，對政治與行政的關系認識不清，因而改革的顧慮比較多，限制了改革的全面性和系統(tǒng)性。二是市場經(jīng)濟體制本身不完善，社會自治能力不強，政府放權容易形成權力真空，導致政府不得不介入本應由行業(yè)協(xié)會、中介組織管理的社會領域。三是既得利益者的阻礙。審批制度改革、“行政三分制”方案都會改變現(xiàn)有的權力和利益關系格局?，F(xiàn)行政府體制的弊端導致政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化。行政審批改革之所以難以深入，除了政府自身定位不準之外，利益驅動是非常重要的一個原因。行政機關和行政官員無自我利益傾向，大公無私的道德人假設并不成立。四是深圳是中國的深圳，其行政管理體制改革在很大程度上受制于中國政治發(fā)展的整體環(huán)境，深圳的問題也是中國的問題，深圳行政管理體制改革創(chuàng)新中面臨的困境，并非單純依靠深圳自身“敢闖敢試”就可以解決，傳統(tǒng)行政管理體制巨大的整合力量限制著深圳行政管理體制改革創(chuàng)新的空間。深圳雖然承擔著先試先行的歷史使命，但是深圳的先試先行要受到中國整體行政管理體制改革的制約，這在一定程度上決定著深圳的行政管理體制改革能走多遠。深圳作為國家的組成部分，傳統(tǒng)的行政管理體制的慣性會產(chǎn)生一種延續(xù)力量，影響到深圳的行政管理體制改革。在單一制的中央集權國家里，地方行政體制創(chuàng)新離不開上層推動。盡管深圳行政體制進行了多次改革，有的來自全國統(tǒng)一行動，有的來自自主改革，但是其改革的創(chuàng)新成分、想象力、試驗意義等都在逐步弱化。頻繁的改革影響到制度化程度的提高。而以法治化、制度化、程序化、理性化為取向的改革卻在另一個層面上把創(chuàng)新的沖動拉回到現(xiàn)行體制來。深圳政府審批制度的改革受到廣東省乃至整個國家審批制度的制約，在沒有進行整體審批制度改革之前，傳統(tǒng)行政體制在很大程度上消解了審批制度改革的創(chuàng)新程度，使得深圳的審批制度改革大打折扣。而“行政三分”方案的最終妥協(xié)，更是表明盡管經(jīng)濟體制的改革會催生行政管理體制改革，但行政管理體制改革需要一個各項配套改革整體推進的宏觀環(huán)境。在中國改革開放的歷史進程中，深圳具有符號意義，標志著“敢闖”、“試驗”和“創(chuàng)新”，從改革開放的“試驗田”到社會主義示范城市，深圳擔負著沉重而神圣的歷史使命，特區(qū)絕不只是在經(jīng)濟方面發(fā)揮作用，更多的是要通過經(jīng)濟發(fā)展推動政治進步，從而體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。深圳要繼續(xù)“特”下去，就必須要增加創(chuàng)新優(yōu)勢，在行政管理體制改革創(chuàng)新方面繼續(xù)發(fā)揮示范作用。