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摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過規(guī)范權力加強監(jiān)督、依法行政來推動我國法治的實現(xiàn)。關鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國1法治及其理念的價值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關于法治的原理、精神寫作論文及法治化的操作技術,它構成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產生的,在不同的國家和時代,它具有不同的具體內容。我國春秋戰(zhàn)國時代就已開始關于法律在社會中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個內容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學》一書中,認為“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈鴮W術界對于“法治”的理解和認識異?；钴S,紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學者通過認同西方社會亞里士多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋,認為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價值意義;法的善德質素要求法治不只在實施層而,更在立法層面。同時,法治作為價值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關系。有學者從價值理念的角度出發(fā),認為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會秩序。1.2社會主義法治理念社會主義法治理念是體現(xiàn)社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體,是指導和調整社會主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會主義法治理念,必須從中國社會主義國體和政體出發(fā),立足于社會主義市場經濟和民主政治發(fā)展的時代要求,以科學發(fā)展觀和社會主義和諧社會思想為指導,深刻地認識社會主義法治的內在要求、精神實質和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國國情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價值取向。2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實踐從中國法治化進程的實踐來看,中國法治化進程是由國家啟動的,基本上是以政府推進為主的政府推進和社會演進結合型。從根本意義上,反映了市民社會與國家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?建設社會主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應,需要在實踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實際的結合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場化改革的推動、行政機構精簡和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現(xiàn),是法治社會成熟與否的標準。城市管理綜合執(zhí)法是社會主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實施,它使法治理念得以啟動和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關系的形成奠定了現(xiàn)實基礎。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關系城市管理領域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級政府給予了高度重視。20*年9月,國務院辦公廳就繼續(xù)做好相對集中行使行政處罰試點工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進依法行政的高度,充分認識實行相對集中行使行政處罰權制度的重要意義,認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責任型政府關系密切,責任行政要求行政系統(tǒng)行使職權時權責對等,行政執(zhí)法權高效有序地運作,這是因為,“良好的法律秩序是法律規(guī)范實施的結果,也是檢驗是否厲行法治的一個重要標志。”城管綜合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權相對集中,明確執(zhí)法主體及其權限和責任,為“政府權力再造”奠定了良好的基礎。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務、最高效率”為目標,城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動法治政府的建設。同樣,依法行政也對綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國推進依法治國的進程中,如何具體實現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價值和要求是對我國法制改革與發(fā)展的一個巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區(qū)域內的法治實踐,為中國法治化的實現(xiàn)提供了一條符合實際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機關貫徹執(zhí)行法律的活動。行政執(zhí)法離不開法律適用,當行政機關在行政執(zhí)法活動中將抽象的法律規(guī)定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時,就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應城管綜合執(zhí)法的實際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責不清。綜合執(zhí)法機關的行政處罰權來自于行政職能機關的轉讓,各行政職能機關都交出一部分行政處罰權給相對集中行政處罰權的實施機關,由其獨立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉讓,其理論基礎和法律依據(jù)還不完善,在實踐的過程中也產生了一些問題:①行政管理權與綜合執(zhí)法權完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關行政職能部門與綜合執(zhí)法機關之間的職責沖突,從某種程度上說對執(zhí)法產生了很大的影響,這種影響甚至比相對集中行政處罰權之前的職責交叉問題還要大。”②綜合執(zhí)法部門與原職能機關執(zhí)法職能轉移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個完整的行政處罰權是不能被分割的,而相對集中行政處罰權制度在部分職責職權的劃定上,卻分割了政府有關職能部門的行政處罰權。(3)執(zhí)法主體定位不準,執(zhí)法手段不足。現(xiàn)在執(zhí)法隊伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國務院法制辦批復后,通過各級政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對集中的行政處罰權原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權執(zhí)法主體資格轉移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點工作實施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對相對集中行政處罰權范圍內的行政處罰權仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運動式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權的實踐中,還面臨一個相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強制權的權力,城市管理難以有效的進行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個目標,是一個龐大的、理想而又可以實現(xiàn)的目標,而實現(xiàn)這個目標的過程是漫長的、艱苦的,這個過程由一系列活動所組成,是旨在實現(xiàn)法治的一系列具體活動的總和。充分認識到我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實現(xiàn)理想法治目標的必然性,更加緊迫地推進法治的進程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設計是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構邁出第一步,哪怕會遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學習、矯正、積累的過程中完成的。”一個城市的管理工作,特點是城管行政執(zhí)法體制是否科學合理,直接關系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學合理的城管行政執(zhí)法新體制,對于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關重要。通過職能、權力、機構、人員的轉變與調整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設,使權力徹底與利益脫鉤、真正與責任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經濟要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對于以行政權重構為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權的全面規(guī)范。關于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對行政綜合執(zhí)法與相對集中行政處罰權作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關的主體、內容、程序等全部列舉出來?！狈ㄒ?guī)具體可包含以下幾方面內容:①主體地位問題;②人員設置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設法治政府、責任政府、服務政府的要求,切實改變“重處罰輕服務”的現(xiàn)象,實現(xiàn)由管理向服務的轉變,樹立權利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權,加強內部監(jiān)督制度建設,做到權力與利益脫鉤、與責任掛鉤,全面提高隊伍和人員的素質,從而為適應市場經濟要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻。參考文獻[1]程燎原著.從法制到法治[M].北京:法律出版社,1999.[2]孫莉.依法治國論[M].武漢:武漢大學出版社,1997.[3]孫笑俠.法的現(xiàn)象與觀念[M].濟南:山東人民出版社,2001.[4]沈榮華.現(xiàn)代法治政府論[M].華夏出版社,2000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