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[背景透視]

有學(xué)者曾言:“在中國(guó)當(dāng)官是最少風(fēng)險(xiǎn)的?！盵1]究其原因,主要是在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)并沒有一套完備的行政責(zé)任制度,其主要表現(xiàn)是職位分類制度不完善、不科學(xué),行政官員的權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等,尤其是責(zé)任主體不明確,責(zé)任歸屬不清晰,責(zé)任追究和責(zé)任處罰過程中非程序化和非理性的情感化現(xiàn)象比較嚴(yán)重,結(jié)果導(dǎo)致以下嚴(yán)重現(xiàn)象:

一是重權(quán)力輕責(zé)任。行政活動(dòng)和行政過程主要表現(xiàn)為權(quán)力運(yùn)作的單向運(yùn)動(dòng)模式,而行政責(zé)任僅僅是寫在文件上,或是掛在行政領(lǐng)導(dǎo)者的嘴邊上,一旦出現(xiàn)嚴(yán)重失誤,往往是輕描淡寫地作個(gè)檢討,或是抽象地分析客觀因素就過去了,很少有實(shí)質(zhì)性的追究和處罰,以至一些地方出現(xiàn)了一些“四拍”領(lǐng)導(dǎo):一拍腦門子就上一個(gè)項(xiàng)目,當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)拍胸脯山盟海誓能干好,出了問題拍大腿——“真沒想到”,然后拍屁股走人。

二是重態(tài)度輕處罰。傳統(tǒng)文化中就一直流行重教輕罰的觀念,體現(xiàn)出厚重的人情昧,反映在行政權(quán)力運(yùn)行過程中,便是情感化的責(zé)任追究和處罰方式,即強(qiáng)調(diào)客觀原因多一些而強(qiáng)調(diào)主觀原因少一些;強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度重要一些而對(duì)其處罰的力度則要輕一些;注重抽象的批評(píng)多一些而真正的追究和具體的處罰要少一些,其結(jié)果當(dāng)然是一些行政領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)生重大失職行為時(shí),每每都能大事化小、小事化了而終究平安無(wú)事,在一些地方和部門中,行政權(quán)力實(shí)際上處于無(wú)責(zé)任、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的狀態(tài)。

三是重過錯(cuò)處罰輕“無(wú)作為”處罰。由于行政責(zé)任未能與行政權(quán)力緊密地結(jié)合在一起,行政責(zé)任既不明了,也不確定,行政責(zé)任的追究只能退到最后的底線:過錯(cuò)處罰。事實(shí)上,過去我們主要是靠監(jiān)察部門按行政法規(guī)對(duì)行政官員進(jìn)行監(jiān)察處理,一般帶有法律法規(guī)的處罰性,犯有嚴(yán)重過錯(cuò)才處理,而對(duì)“無(wú)作為”但不犯錯(cuò)誤的行政官員則缺乏有效的約束力,“不求有功,但求無(wú)過”、“無(wú)過便是功”甚至成為很多人的“為官之道”。一些行政領(lǐng)導(dǎo)者隨心所欲,官僚主義、主觀主義和家長(zhǎng)制作風(fēng)盛行,給黨和國(guó)家造成重大損失也若無(wú)其事,甚至還趾高氣揚(yáng):而另一些人則不思進(jìn)取,不求有功,但求無(wú)過,凡事隨大流,美其名曰人人負(fù)責(zé),實(shí)際上無(wú)人負(fù)責(zé),平平穩(wěn)穩(wěn)地工作,慢慢騰騰地升官。這兩種類型的“官”雖然“風(fēng)格”迥然,但其感覺卻是殊途同歸:“中國(guó)的官好做!”這種現(xiàn)象早已為我國(guó)的老百姓“千夫所指”而不堪容忍,正在建設(shè)和完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更是迫切要求盡快從根本上根除這一現(xiàn)象。正是在這種情況下,行政問責(zé)制相繼在長(zhǎng)沙、南京、成都和山東等地出臺(tái)了。

[理論分析]

行政問責(zé)制突出了行政管理中行政權(quán)力與行政責(zé)任一致的原則。這是行政管理活動(dòng)的一個(gè)基本規(guī)律。行政管理中行政權(quán)力與行政責(zé)任一致的原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)和其行政職位、行政職權(quán)是統(tǒng)一的。行政領(lǐng)導(dǎo)者要有行政職位,即行政領(lǐng)導(dǎo)者在國(guó)家行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中所處的法律地位和擔(dān)任的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),這是行政領(lǐng)導(dǎo)行使職權(quán)、履行職責(zé)的前提。行政領(lǐng)導(dǎo)者要有行政職權(quán),即來自于行政職位的權(quán)力。它是由法律規(guī)定的權(quán)力。它是行政領(lǐng)導(dǎo)者履行職責(zé)的必要依據(jù)。行政領(lǐng)導(dǎo)者要履行行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。行政領(lǐng)導(dǎo)者在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中處于一定的職位,具有一定的職權(quán),就要承擔(dān)國(guó)家委托的一定的工作任務(wù),并對(duì)國(guó)家負(fù)有責(zé)任,這就是行政領(lǐng)導(dǎo)者的行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。(2)行政責(zé)任和行政權(quán)力是對(duì)等的、平衡的。

責(zé)任和權(quán)力是行政組織中兩個(gè)基本概念。行政責(zé)任是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及其后果。行政權(quán)力是指國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)和完成行政任務(wù)的權(quán)力。在設(shè)置行政組織時(shí),既要明確規(guī)定每一管理層級(jí)及其職能部門的職責(zé)范圍,又要賦予其完成職責(zé)所應(yīng)有的行政管理權(quán)力。責(zé)任和權(quán)力必須是對(duì)等的、平衡的,即一個(gè)行政組織所承擔(dān)的責(zé)任越大,其擁有的行政權(quán)力則應(yīng)越大,如果有責(zé)無(wú)權(quán),或行政權(quán)力過小,行政人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性就會(huì)受到束縛,也不可能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任;反之,只有權(quán)力而沒有責(zé)任,就會(huì)造成濫用權(quán)力,以權(quán)謀私,瞎指揮,產(chǎn)生官僚主義等現(xiàn)象,給國(guó)家行政管理帶來?yè)p害。(3)

履行行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),是行政領(lǐng)導(dǎo)者含義的實(shí)質(zhì)和核心。作為領(lǐng)導(dǎo)者,責(zé)任是第一位的,權(quán)力是第二位的。權(quán)力是盡責(zé)的手段,責(zé)任才是領(lǐng)導(dǎo)者的真正屬性。列寧指出:“管理的基本原則——一定的人對(duì)所管的一定工作完全負(fù)責(zé)?！盵2](P554)行政領(lǐng)導(dǎo)者決不僅僅是掌權(quán)者、管人者,而首先是對(duì)自己的本職工作負(fù)責(zé),忠實(shí)地履行自己的職責(zé);以工作實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)來表明自己的責(zé)任心,表明自己對(duì)工作的勝任,否則就不是一個(gè)稱職的行政領(lǐng)導(dǎo)者。

行政問責(zé)制是政府實(shí)現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制(admistrativeself-regulation),即行政自律機(jī)制。所謂行政自律機(jī)制,是政府憑借自身的行政權(quán)力所建立起的一種內(nèi)部控制機(jī)制。從歷史上看,即使在簡(jiǎn)單的政府體系之中,都存在著不同程度或形式的內(nèi)部約束的責(zé)任機(jī)制。在封建社會(huì),也有“國(guó)王不能為非”(TheKingCanDoNoWrong)的普通法原則?，F(xiàn)代政府發(fā)展的一個(gè)共同特征便是其內(nèi)部控制機(jī)制比較發(fā)達(dá)、比較完備。這種內(nèi)部的控制機(jī)制,是維護(hù)政府體系賴以存在和發(fā)展的最低條件之一,它與政府其他負(fù)責(zé)控制機(jī)制(立法或司法控制)相比,具有一定優(yōu)勢(shì),即監(jiān)控的廣泛性,它貫穿于政府行政活動(dòng)的全過程。監(jiān)控的全面性,它覆蓋所有的行政行為;監(jiān)控的及時(shí)性和靈活性,政府對(duì)其自身的違法行為和不當(dāng)行為發(fā)覺最快,反映最迅速、直接;監(jiān)控的經(jīng)濟(jì)性,政府所承擔(dān)的監(jiān)控成本較小[3]。應(yīng)該說,行政問責(zé)制是一種與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的政府行政自律機(jī)制。它將在實(shí)現(xiàn)政府行政責(zé)任方面起到積極而有效的作用。

行政問責(zé)制的實(shí)質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”,這是對(duì)行政責(zé)任的科學(xué)界定。為官就要做事。做什么事?怎樣做事?我們比較習(xí)慣的思維方式是“做好事,做更多的事”。這顯然是一種帶有濃厚的理想主義色彩的價(jià)值追求。從表面看,由此而形成的行政責(zé)任似乎無(wú)比的大,而實(shí)際上這種行政責(zé)任往往會(huì)因?yàn)榇蟮脽o(wú)人能夠承擔(dān)而變得事實(shí)上很小,也會(huì)因?yàn)槟：磺宥兊脤?shí)際上的極不確定,還會(huì)因?yàn)樘袷ザ兊萌A而不實(shí)、形同虛設(shè)。行政問責(zé)制是另一種思維方式,它的回答是“做應(yīng)該做的事,不要做壞事”。這種價(jià)值追求看起來定位很低,但卻是科學(xué)的。首先,從職位分類制度來看,它的本質(zhì)就在于要求處于不同層次、不同崗位上的行政官員“做應(yīng)該做的事,不做壞事”,只要這樣,整個(gè)行政系統(tǒng)才能發(fā)揮它的整體功能,完成其組織任務(wù);其次,從活動(dòng)行為的可控性來看,“做好事、做更多的事”屬“無(wú)限可加”模型,變數(shù)很大,從管理學(xué)的角度來看,既缺乏可控性,也沒有可操作性。而“做應(yīng)該做的事,不做壞事”則屬“無(wú)加減”模型,變數(shù)很小,可控性和可操作性都很強(qiáng),孰優(yōu)孰劣,不僅明了,而且十分確定。以此作為價(jià)值追求的定位,我們才能對(duì)整個(gè)行政活動(dòng)和行政過程實(shí)行有效的科學(xué)管理。我們當(dāng)然要追求卓越,但我們也只能理性地選擇這樣一種制度安排:先堅(jiān)守住“做應(yīng)該做的事,不做壞事”的底線,再向“做好事,做更多的事”遞進(jìn)。

行政問責(zé)制將著力強(qiáng)化“無(wú)功便是過”的新的為官之道。傳統(tǒng)的行政體制為何效率低下?主要有兩個(gè)方面的原因。從客觀上看,主要是傳統(tǒng)的行政體制缺乏真正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,行政官員在工作中的能力和水平的競(jìng)爭(zhēng)很難得到制度性的支持和肯定,其差異也很難體現(xiàn)出來,你好我也好,一團(tuán)和氣,行政體制對(duì)行政官員的約束只能向消極的方面傾斜,注重和強(qiáng)調(diào)過錯(cuò)處罰,久而久之,便形成了“無(wú)過便是功”的制度導(dǎo)向;從主觀上看,主要是很多行政官員消極地把“無(wú)為”作為自己的為官之道,信奉“木秀于林,風(fēng)必摧之;堆出于岸,流必湍之;行高于人,眾必非之”的傳統(tǒng)觀念,因循守舊,得過且過,不求有功,但求無(wú)過,凡事不是往前沖,而是環(huán)顧左右,只求穩(wěn)妥,安生立命。作為我國(guó)干部制度改革和行政體制建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措,行政問責(zé)制的實(shí)施將從根本上迅速矯正這種被扭曲的“為官之道”,重構(gòu)行政官員健康的“功過觀”。行政問責(zé)制強(qiáng)調(diào)了權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等性和不可分離性,強(qiáng)調(diào)了崗位職責(zé)作為約束、考核行政官員之標(biāo)準(zhǔn)的至上性和絕對(duì)性,并突出了主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)責(zé)任,以促使他們按照行政管理權(quán)限,層層實(shí)行問責(zé)制。行政問責(zé)制清清楚楚告訴了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部:為官就要做事,做事就要負(fù)責(zé)。行政官員不僅要克制自己不濫用權(quán)力,還必須清清楚楚地知道所肩負(fù)的重任,在工作中行動(dòng)迅速,措施果斷,盡職盡責(zé)。否則將立刻面臨撤職罷官。無(wú)功便是過,“無(wú)作為”者必須下崗。隨著問責(zé)制成為一個(gè)制度化、經(jīng)?；目己顺绦?必將大大拉近市民與政府之間的距離,大大提升政府形象,加快推進(jìn)塑造出一個(gè)高效政府、誠(chéng)信政府和責(zé)任政府。

參考文獻(xiàn):

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[3]張成?！へ?zé)任政府論[J]·中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2000,(2)·

論文關(guān)鍵詞:行政管理行政問責(zé)制

論文摘要:針對(duì)我國(guó)行政責(zé)任制度不完備,普遍存在重權(quán)力輕責(zé)任的弊端,特別是一些地方和部門的行政權(quán)力實(shí)際上處于無(wú)責(zé)任、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的狀態(tài),長(zhǎng)沙市人民政府率先出臺(tái)、實(shí)施行政問責(zé)制。行政問責(zé)制突出了行政管理中行政權(quán)力與行政責(zé)任一致的原則,是政府實(shí)現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制,其實(shí)質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”的失職行為,也將著力強(qiáng)化“無(wú)功便是過”的新為官之道。實(shí)施行政問責(zé)制是我國(guó)干部制度改革和行政體制建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措,必將大大拉近市民與政府之間的距離,大大提升政府形象,加快推進(jìn)高效政府、誠(chéng)信政府和責(zé)任政府建設(shè)。