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摘要：中國古代中央集權(quán)制度下，中央行政管理體制的變化與調(diào)整呈現(xiàn)出以下幾條規(guī)律：圍繞皇權(quán)的行使而形成的雙軌輔政機(jī)制；不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性；皇權(quán)與相權(quán)之間的矛盾是促使行政管理體制發(fā)生變化的內(nèi)在原因；體制外的因素介入行政運(yùn)作等。通過對中國古代中央行政管理體制的研究與探討，得出以下幾點(diǎn)啟示：權(quán)利互相制約是保證國家政治活動有序進(jìn)行的基本前提；加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性是防止私權(quán)公權(quán)化的重要手段；機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)適應(yīng)于社會經(jīng)濟(jì)變化發(fā)展的需要；參謀職權(quán)的界定應(yīng)明確規(guī)范。

關(guān)鍵詞：中央權(quán)力機(jī)構(gòu)；輔政制；皇權(quán)；相權(quán)。

中國素來以歷史悠久著稱于世，產(chǎn)生了許多杰出的政治家、思想家、軍事家和各類優(yōu)秀的管理人才，出現(xiàn)了漢、唐、宋、明、清等走在世界歷史前列的強(qiáng)大王朝。歷代統(tǒng)治者在國家治理等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但由于當(dāng)時(shí)的歷史局限性和階級局限性，又有一些落后的制度。而對中國行政制度史的研究，不僅是學(xué)術(shù)上的重要課題，而且還在于以史為鑒。鑒往知來，掌握歷史發(fā)展規(guī)律，明了時(shí)代的趨勢。因此，本文試圖通過對秦朝至清朝的中央行政管理體制的產(chǎn)生、發(fā)展及其演變過程給以規(guī)律性認(rèn)識，對正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行比較，并作一定的探討。

一、中國古代中央行政管理體制沿革。

（一）秦漢時(shí)期的三公九卿制。

公元前221年，秦朝統(tǒng)一六國，秦王嬴政建立了大一統(tǒng)的中央集權(quán)的秦王朝，首創(chuàng)在中國封建社會延續(xù)2000多年的皇帝制度。為了鞏固封建統(tǒng)一，秦始皇采取了一系列措施來加強(qiáng)中央集權(quán)，如“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)”，[1]（P16）“建皇帝之號，立百官之職”等[2]（P16）,建立了第一套比較完備的、系統(tǒng)的國家管理機(jī)構(gòu)———金字塔式的中樞行政系統(tǒng)?；实厶幱谶@一系統(tǒng)的頂端，擁有最高的行政、司法、軍事、財(cái)政、人事等各方面的權(quán)力“，天下之事無大小皆決于上”，[3]（P16）且這些權(quán)力是不受任何限制的。其次是“三公”，為秦代國家的中央中樞決策機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)皇帝處理國家大事?！叭奔粗肛┫喔⑻靖陀反蠓蚋?。丞相府是秦代中央最高的中樞決策機(jī)構(gòu)，其職能是“掌丞天子，助理萬機(jī)”。[4]（P273）太尉府為秦代中央最高軍事機(jī)構(gòu)，御史大夫?yàn)榍卮醒胱罡弑O(jiān)察機(jī)構(gòu)?！熬徘洹弊鳛榍卮醒氲男姓?zhí)行管理機(jī)構(gòu)，則位于第三層次，分別為奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、治粟內(nèi)史、宗正、少府等，分別掌管皇室、警衛(wèi)、禮儀、農(nóng)業(yè)、司法、民族和外交事務(wù)等。九卿也各有其屬吏，上與三公府對口，下與郡縣連接，將皇帝及中樞機(jī)構(gòu)的決策，傳達(dá)到具體的執(zhí)行部門，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督執(zhí)行。可見皇帝的私人事務(wù)機(jī)構(gòu)與國家行政事務(wù)機(jī)構(gòu)互相混雜、交織在一起，是封建社會早期國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種特色。西漢中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上是承襲秦制而略有變化，仍以“三公”、“九卿”各府為主體。但隨著社會的發(fā)展，較秦代而言，西漢機(jī)構(gòu)組織更為健全，職能更加完善，分工亦更細(xì)致。東漢時(shí)期的國家機(jī)構(gòu)，仍大體承制西漢原則，但也作了一些調(diào)整。如東漢初“三公”各府機(jī)構(gòu)名稱已演變?yōu)椋核就礁?、太尉府和司空府（即西漢時(shí)的丞相府、太尉府和御史大夫府）。其中，太尉府作為東漢中央最高軍事機(jī)構(gòu)，位于“三公”之首，不僅掌管武事，同時(shí)也分管諸多行政管理事務(wù)，是東漢“三公”機(jī)構(gòu)職權(quán)發(fā)生變化的標(biāo)志之一。東漢時(shí)期國家機(jī)構(gòu)設(shè)置變化的另一標(biāo)志是尚書臺成為中樞決策機(jī)構(gòu)，架空了“三公”府。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書，使原歸于少府寺的尚書臺機(jī)構(gòu)職權(quán)日益隆重。而尚書臺“六曹”機(jī)構(gòu)的設(shè)置，行政分曹辦公，使行政機(jī)構(gòu)的職能趨向完備，為以后“六部”制機(jī)構(gòu)的設(shè)立奠定了基礎(chǔ)。總體而言，三公九卿制的行政體制，對于國家行政管理的需要，還不十分適應(yīng)。這主要體現(xiàn)在管理國家政務(wù)與管理皇家事務(wù)的機(jī)構(gòu)沒有明確分開，而且行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)中管理皇家事務(wù)的機(jī)構(gòu)所占比例大；一些重要的職能還沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行；此外，九卿的官署還未固定，職無常守現(xiàn)象也較普遍。表明在君主專制政治生態(tài)形成之始，行政體制及其運(yùn)作，還處于初創(chuàng)和探索階段。

（二）隋唐時(shí)期的三省六部制。

三省六部制是隋唐時(shí)期的中央行政管理體制。隋唐時(shí)期，尤其是唐朝，是我國封建社會發(fā)展的鼎盛時(shí)期，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)也發(fā)展到了一個(gè)嶄新的階段。隋朝建國之初，統(tǒng)治者雜采南北朝時(shí)期其他各朝機(jī)構(gòu)設(shè)置的體例，正式置設(shè)并完善了“三省”、“六部”制的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。即中書省：擬制章奏，出納詔令；門下?。褐髡茖徍?、駁詔及諫議，大凡中書省所擬之詔令章策，均要經(jīng)門下省，發(fā)現(xiàn)失誤處即行駁回，以減小過失；尚書?。褐醒胱罡咝姓聞?wù)管理機(jī)構(gòu)，主掌“六部”。尚書省所轄“六部”，即吏部、禮部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后，唐初的國家機(jī)構(gòu)大體上沿襲了隋代國家行政體制，中央機(jī)構(gòu)以“三省”、“六部”為核心。到了唐代前中期，為強(qiáng)化君權(quán)“，三省”分權(quán)，中書省、門下省和尚書省互相制衡，彼此牽制，帶來了一系列的弊端?；ハ酄恐谱兂闪嘶ハ喑钢?，造成了辦事拖拉，互相扯皮，政令難行的惡果。鑒此，唐高宗便在太宗時(shí)合中書、門下于“政事堂”議事的基礎(chǔ)上，又另置“同中書門下平章事”，行使宰相的權(quán)力?！叭　遍L官官職不再輕易授人，中書、門下的職能范圍開始縮小。唐玄宗時(shí)，為了解決因中書省事雜、文書冗滯所帶來的冗弊和進(jìn)一步加強(qiáng)皇權(quán)的需要，正式設(shè)立了翰林學(xué)士院。翰林學(xué)士院置建后，與“中書門下”共掌中樞，并逐漸侵奪了“中書門下”的部分權(quán)力。翰林學(xué)士與“三省”的長官們不同，他們與皇帝的關(guān)系非常密切。

學(xué)士們大都是皇帝的心腹，對皇帝是言聽計(jì)從，所以，皇帝對他們比較放心，也容易控制和駕馭。從唐憲宗至昭宗末期，是唐朝宦官專權(quán)的鼎盛期，這股依附于皇權(quán)的惡勢力，對它所依附的皇權(quán)構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。

宦官專權(quán)，皇權(quán)逐漸被架空，唐朝的統(tǒng)治急速滑向衰敗?？傊埃拼y(tǒng)治者將國家行政管理機(jī)構(gòu)與宮廷事務(wù)機(jī)構(gòu)截然分開，職能分工更趨細(xì)致、明確，逐漸形成了系統(tǒng)”，[5]（P33）反映出唐代統(tǒng)治階級在治國經(jīng)驗(yàn)方面的積累和政治上的成熟。但本質(zhì)上仍是集權(quán)，皇權(quán)仍然得不到有效的制約。

（三）五代十國和北宋時(shí)期的二府三司制。

二府三司制是五代十國和北宋時(shí)期的中央行政管理體制。鑒于唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)造成的“內(nèi)重外輕”

的局面，宋朝統(tǒng)治者把加強(qiáng)中央集權(quán)制視為立國之本“，在政治與行政上采取了周密的措施來加強(qiáng)中央集權(quán)和皇權(quán)，在中樞機(jī)構(gòu)建制方面，以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。[6]“二府”即政事堂和樞密院，對掌文武二柄，同為宰相之任。政事堂，襲唐制，全稱“中書門下政事堂”，簡稱中書。樞密院簡稱樞府，為國家最高軍政機(jī)關(guān)，其首長為樞密使，多為文官充任，其職能是掌“軍國機(jī)務(wù)，兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治”。[7]（P487）“三司”為五代和宋代的最高財(cái)政機(jī)關(guān)。唐末，為籌財(cái)用，以戶部、度支、鹽鐵三司主國家財(cái)用出納，三司之名始出。宋立，因其制，以三司總國計(jì)，號計(jì)省，設(shè)三司使一人，有“計(jì)相”之稱，其職能是“掌邦國財(cái)用大計(jì)，總鹽鐵、度支、戶部之事，以經(jīng)天下財(cái)賦而均其出入焉”。[8]（P493）二府三司制將行政權(quán)與軍權(quán)分離，互不統(tǒng)轄，直接對皇帝負(fù)責(zé)，“這是一個(gè)重大的調(diào)整措施，籍以分割相權(quán)，三師（太師、太傅、太保）三公（太尉、司徒、司空）形同虛設(shè)，位尊而權(quán)無”。[9]為了強(qiáng)化皇權(quán)，宋代統(tǒng)治者還通過“分化事權(quán)”、“官與職殊”的方法來削弱官員權(quán)力，官職分離，名不符實(shí)。官職只是用來標(biāo)明其品秩、俸祿、章服的依據(jù)，而不掌實(shí)權(quán)，實(shí)權(quán)掌握在“差遣手中”，這種方法固然使權(quán)力掌握于皇帝一人手中，但也造成了宋代官員冗員過多，行政開支始終高居不下的局面。

（四）金、元和明初時(shí)期的一省六部制。

一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政體制。由于元朝疆域遼闊、遠(yuǎn)超前代，國事繁多，而三省制的癥結(jié)在于決策程序繁多，各部門互相推諉，導(dǎo)致行政效率低下，因而不利于統(tǒng)治。若實(shí)行一省制，將事權(quán)集中，則能提高行政效率，從而達(dá)到避免行政失敗的目的。元世祖忽必烈深受啟發(fā)，決定襲金舊制，實(shí)行一省制。即廢除唐宋以來的門下、中書、尚書三省，并立制，只設(shè)一個(gè)中書省，其長官中書令由皇太子掛名擔(dān)任，是皇權(quán)延伸的象征。“一省”代替“三省”標(biāo)志著唐宋以來的分權(quán)制的終結(jié)，由多軌輔政制轉(zhuǎn)變到單軌輔政制；也標(biāo)志著集權(quán)政治的高度強(qiáng)化，同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)的操作意識，提高了權(quán)力。由于元代以中書省為最高行政機(jī)構(gòu)，而以六部為其下屬機(jī)構(gòu)有利于朝廷分管各種政務(wù)，而形成一省六部制。

“六部”為掌管天下官吏選授政令的吏部；掌天下戶口錢糧田土政令的戶部；掌天下禮樂祭祀朝會燕享貢舉政令的禮部；掌天下郡邑郵驛屯牧政令的兵部；掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下營造百工政令的工部。總之，這些變化是適應(yīng)元朝長期統(tǒng)治的不穩(wěn)固的局面的，也對地方布施政令和高度集權(quán)制提供了更多的可行性。

（五）明清時(shí)期的內(nèi)閣六部制。

內(nèi)閣六部制是明清兩代的中央集權(quán)體制。明朝統(tǒng)治者鑒于“權(quán)臣亂政”和中書省丞相權(quán)力過大而危機(jī)皇權(quán)的教訓(xùn)，改革舊制，廢除丞相制度，以內(nèi)閣制代替沿用了1500多年的宰相制度，由皇帝直接統(tǒng)帥六部。

通過提高六部的地位，皇帝可以更有效地指揮各部的工作，同時(shí)，又便于把全部權(quán)力高度集中于君主之手，進(jìn)一步加強(qiáng)皇權(quán)?？傊?，內(nèi)閣只是明朝中央最高的輔政機(jī)構(gòu)，其職能是顧問、參謀、決策等，而六部才是明朝中央最高行政機(jī)構(gòu)，直接對皇帝負(fù)責(zé)，分任朝政最高一級行政機(jī)關(guān)，其職能是執(zhí)行、管理、協(xié)調(diào)各項(xiàng)政務(wù)。

清朝前期中央政權(quán)的行政機(jī)構(gòu)在形式上承襲了明朝的機(jī)構(gòu)體制，吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理機(jī)構(gòu)。清王朝于雍正年間新設(shè)置了一個(gè)中樞機(jī)構(gòu)———軍機(jī)處，逐步取代滿貴族議政的制度，削弱了內(nèi)閣承旨出政的權(quán)力，使之成為一個(gè)徒有虛銜，卻又不得干預(yù)機(jī)務(wù)的經(jīng)辦例行公事的機(jī)關(guān)。隨著許多機(jī)密大事、軍國要?jiǎng)?wù)都由軍機(jī)處辦理，內(nèi)閣宰輔已是名存實(shí)亡。軍機(jī)處則成為清朝皇帝維護(hù)君主專制體制的得力工具，行使“軍國大計(jì)，罔不總攬”[10]（P793）的職能，這些改變有利于封建主義中央集權(quán)制的進(jìn)一步加強(qiáng)和皇權(quán)強(qiáng)化的需要。同時(shí)“，在這種體制下，中央政府的行政、軍事、財(cái)政、司法諸權(quán)均集中于皇帝一身，國政治理是優(yōu)是劣也完全視皇帝個(gè)人的素質(zhì)與能力了”，[11]其弊端也顯而易見。

二、中國古代中央行政管理體制發(fā)展規(guī)律。

通過對中國歷代中央行政管理體制演變的大致梳理，我們可以總結(jié)出中國古代中央行政管理體制發(fā)展體現(xiàn)出以下幾條規(guī)律。

（一）圍繞皇權(quán)的行使而形成的雙軌輔政機(jī)制。

皇權(quán)在封建專制主義中央集權(quán)的體制下是不受任何限制的，皇帝擁有最高的行政、司法、軍事、財(cái)政、人事等各方面的權(quán)力，掌管天下事務(wù)。但是，一個(gè)人的能力與精力畢竟是有限的，皇帝對國家事務(wù)的管理不可能事事躬親，權(quán)力與能力之間的不對稱性必然使得皇帝要分出一部分權(quán)力與事務(wù)給其臣子，以協(xié)助皇帝來處理國家事務(wù)。于是，有了最初的三公輔政，到后來的內(nèi)朝與外朝雙軌輔政以及權(quán)臣輔政制?；实蹫榱吮ＷC皇權(quán)至高無上的地位，不至于使輔政權(quán)力過大而威脅到皇權(quán)的統(tǒng)治地位，所以也愿意采用三公輔政或雙軌輔政制來幫助其治理國家。另一方面，統(tǒng)治集團(tuán)對輔政體制調(diào)整的基點(diǎn)在于集中權(quán)力和提高統(tǒng)治效能，以適應(yīng)日益發(fā)展變化的社會和日益復(fù)雜的政治局勢。統(tǒng)治集團(tuán)對輔政制度的調(diào)整，目的在于試圖建立一種既對君權(quán)沒有威脅損害，使輔政保持忠誠馴服，但又能保持高度保密而又具有較高工作效率的輔政體制?？傊?，雙軌輔政制是圍繞皇權(quán)的行使形成的，也是皇權(quán)與相權(quán)相互博弈的結(jié)果。

（二）不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性。

自秦朝建立了以“三公九卿”為核心的中央決策與行政管理機(jī)構(gòu)以來，作為中國歷史上大一統(tǒng)的封建社會的第一套比較完備、比較系統(tǒng)的國家管理機(jī)構(gòu)，為以后數(shù)千年的封建君主專制政體下的中央行政管理體制的不斷完備、成熟與發(fā)展打下了基礎(chǔ)。如秦代國家機(jī)構(gòu)設(shè)置對西漢國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的影響，謂之“漢承秦制”；再如前所述的清朝前期中央政權(quán)的行政機(jī)構(gòu)是在形式上承襲了明代的機(jī)構(gòu)體制，同時(shí)又融入了滿族特點(diǎn)而形成的，吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是其主要的行政機(jī)構(gòu)等等?？傊?，各個(gè)朝代的建立不可能完全擺脫上一朝代的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的影響，而重新建立一個(gè)完全不同于以往的朝代，必定要在前朝的基礎(chǔ)上，結(jié)合本朝的實(shí)際情況和社會環(huán)境來建立一套適合本朝統(tǒng)治者管理的政權(quán)體系，以便于更好地維護(hù)其統(tǒng)治管理。因此，不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性。

（三）皇權(quán)與相權(quán)博弈促使行政管理體制發(fā)生變化。

以漢代為例，自西漢以來，任“三公”各府長官者，均為朝廷重臣與皇親國戚。這些人大權(quán)在握，嚴(yán)重威脅到皇權(quán)的行使。以至東漢立國之初，光武帝劉秀便對“三公”、“九卿”諸機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整———削弱、轉(zhuǎn)職、縮編，其目的是為了加強(qiáng)皇權(quán)，削弱相權(quán)。又如東漢“事歸臺閣”，尚書臺成為重要的中樞決策機(jī)構(gòu)。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書，于是，使原歸屬于少府寺的尚書臺機(jī)構(gòu)職權(quán)日益隆重。還有前文所述的明朝廢除丞相制，以內(nèi)閣制代替沿用了1500多年的宰相制度，由皇帝直接統(tǒng)帥六部，建立內(nèi)閣六部制，進(jìn)一步奪取相權(quán)，加強(qiáng)皇權(quán)；以及清朝軍機(jī)處的設(shè)立也是為了集中事權(quán)，鞏固皇權(quán)等等，無不是皇權(quán)與相權(quán)相互斗爭而促使行政管理體制發(fā)生變化的例證?？傊?，促使行政管理體制發(fā)生變化的內(nèi)在原因，皇權(quán)與相權(quán)的矛盾，但實(shí)質(zhì)上是君主專制集權(quán)與行政管理要求事權(quán)集中、提高效率的矛盾，最終二者要達(dá)成某種妥協(xié)。另一方面，社會的發(fā)展和各種政治勢力的興衰，也是行政管理體制發(fā)展變化的重要原因。如西漢初期，大批功臣宿將結(jié)成的政治勢力，保證了丞相、御史二府輔政體制的相對穩(wěn)定；一些新起的官僚和受寵信的外戚，憑借自已的才能和裙帶關(guān)系，在政治上取得了優(yōu)勢，輔政權(quán)也就逐漸轉(zhuǎn)移到這種政治勢力手中；九品中正制實(shí)行，使士族門閥政治勢力得以內(nèi)領(lǐng)朝政，外督刺史，占據(jù)政治上的優(yōu)勢，以及科舉制度的確立，使大批來自民間的士子進(jìn)入仕途，其中一些人躋身于高位等等。在這種種因素的影響之下，也使得傳統(tǒng)行政管理體制中始終沒有形成合理的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

（四）體制外的因素介入行政運(yùn)作。

體制外因素介入行政運(yùn)作，一直是傳統(tǒng)社會，特別是高度專制集權(quán)社會行政管理方面不可避免的弊病。隨著封建制度的日臻完善，皇帝為了便于統(tǒng)治，建立了龐大而完備的官僚機(jī)構(gòu)自上而下地管理著整個(gè)國家。為了使國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，使每個(gè)行政機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮其職能，就必須賦予各個(gè)行政機(jī)構(gòu)相應(yīng)的法定權(quán)力、配備人員編制、設(shè)立制度規(guī)范等，這些都是國家職能機(jī)構(gòu)活動程序化、規(guī)范化所必需的。從各個(gè)朝代編撰的“會典”、“會要”及典章制度中，我們也可以清楚地看到歷朝歷代對各級行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力、編制等所做的明確而詳盡的規(guī)定。但由于皇帝在全國范圍內(nèi)擁有至高無上的權(quán)威和絕對的權(quán)力，皇權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有主導(dǎo)和支配地位，不受任何約束，就不可避免地濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，任意干預(yù)和處理政治事務(wù)，從而導(dǎo)致了政治上的混亂與失控。還如，專職君主為了防止大權(quán)旁落，常常引用身邊的宦官或侍從近臣參與國家大政，這些人身居宮內(nèi)，侍從皇帝左右，逐漸演變?yōu)榕c宮外政府官員相對應(yīng)的所謂的中朝官或內(nèi)朝官。這些官員“往往以皇權(quán)代表的身份出現(xiàn)，手握王爵，口銜天憲，經(jīng)常干預(yù)和操縱國家中樞機(jī)構(gòu)的活動，成為凌駕于政府百官之上的特殊權(quán)勢集團(tuán)”，[12]干預(yù)行政運(yùn)作。

三、現(xiàn)實(shí)啟示。

研究古代中央行政管理體制是為了更好地完善今天的行政管理制度。借鑒其中有益的部分，同時(shí)也是為了也避免犯相同的錯(cuò)誤。通過對中國古代中央行政管理體制的研究與探討，當(dāng)今行政管理過程中，存在的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制的不完善；行政主體在行使權(quán)力的過程中的私權(quán)公權(quán)化；政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高，變化的隨意性很大，人治色彩濃厚，以及行政副手職能定位不明確等問題。結(jié)合當(dāng)今行政管理過程中存在的問題，本文得出以下幾點(diǎn)啟示：

（一）權(quán)力互相制約是保證國家政治活動有序進(jìn)行的基本前提。

在中國古代封建社會君主專制體制下，皇權(quán)至高無上。雖然存在著自下而上的制約皇權(quán)無限擴(kuò)張的政治因素，如具有相對獨(dú)立行政權(quán)力的政治實(shí)體或執(zhí)政大臣，各種典章制度或不成文的約束，以及官僚士大夫集團(tuán)的政治壓力等相對的制約機(jī)制，但始終不存在與皇權(quán)平行或?qū)Φ鹊闹萍s機(jī)制。中樞機(jī)構(gòu)經(jīng)常遭受皇權(quán)的干預(yù)和沖擊，以至于無法長期、穩(wěn)定、有效地行使職權(quán)，導(dǎo)致其權(quán)力的大小與效能缺乏恒定性，影響國家政治活動的有序進(jìn)行。結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)來看，以政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督為例，上、下級行政機(jī)關(guān)之間是一種相互監(jiān)督的制約關(guān)系，即上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)可以監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員，下級行政機(jī)關(guān)也可以反過來監(jiān)督上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。但從目前我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督來看，自上而下的監(jiān)督比較容易實(shí)現(xiàn)，也較為有力，而自下而上的監(jiān)督則相對比較薄弱。通常表現(xiàn)為：對下基本上做到了“無所不糾”，對上則普遍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“失監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的現(xiàn)象，致使一些該糾正的問題得不到及時(shí)糾正。因此，應(yīng)逐步將自上而下的單向監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露舷嘟Y(jié)合的雙向監(jiān)督模式，才能有效地避免或減少決策失誤和權(quán)力濫用，保證國家政治活動有序進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性是防止私權(quán)公權(quán)化的重要手段。

權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。監(jiān)督的主要目的在于防范行政官吏濫用職權(quán)。“大行政”是中國古代政治的基本特征，專制主義集權(quán)政治的本質(zhì)決定了歷朝歷代的橫向權(quán)力監(jiān)督根本不存在，以至于演變?yōu)橹醒敫鳈C(jī)關(guān)權(quán)力越來越分散，作為“外官”的職能部門權(quán)力越來越衰微，而皇權(quán)越來越強(qiáng)化。作為皇帝近侍的“內(nèi)官”原本地位低下，但自漢朝起逐漸參與軍政，先后出現(xiàn)在尚書省、中書省、門下省、樞密院、內(nèi)閣、軍機(jī)處等要害部門，私權(quán)公權(quán)化。由此可以聯(lián)想到現(xiàn)在有些行政官員，將人民賦予的權(quán)力變成為自身謀利的資本與手段，而對官員手中權(quán)力的監(jiān)管不足，以及監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性不夠是導(dǎo)致政府官員私權(quán)公權(quán)化的重要原因之一。例如，原山東泰安市委書記胡建學(xué)有句“名言”：“官兒當(dāng)?shù)骄旨?，就沒人能監(jiān)督了”。由此可感受到一個(gè)做到“地市級”的腐敗官員對外在監(jiān)督的真實(shí)感覺。還有，陳希同、王寶森在東窗事發(fā)之前，種種腐敗行為已持續(xù)多年，而且愈來愈明目張膽，以及近年來的被揭露的震驚全國的貪污腐敗官員等等真實(shí)的案件，不能不說明我國在加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性方面，還有很長的一段路要走。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)適應(yīng)于社會經(jīng)濟(jì)變化發(fā)展的需要。

中國古代機(jī)構(gòu)設(shè)置在管理國家事務(wù)、維護(hù)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面起到了一定的作用，是值得肯定的。但是機(jī)構(gòu)的設(shè)置更多的是皇帝為了鞏固其統(tǒng)治地位的需要而設(shè)立的，而非是根據(jù)社會發(fā)展的實(shí)際需要而設(shè)立。超級秘書網(wǎng)

如官員的品級與其手中的權(quán)力有時(shí)也不完全成正比；“位居極品”的大臣在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中并不一定處于首要或核心的地位“，位尊而權(quán)不重”。機(jī)構(gòu)的設(shè)置，各級政府官員手中權(quán)力的輕重大小，不是根據(jù)實(shí)際需要而定，而是取決于皇帝信任的程度，有時(shí)甚至是皇帝維護(hù)其絕對統(tǒng)治地位的手段。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，從行政的角度看，中國政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高，變化的隨意性很大，人治色彩濃厚。如我國現(xiàn)在公務(wù)員隊(duì)伍中，存在著極少數(shù)手中握權(quán)力的人，隨意增設(shè)或取締機(jī)構(gòu)，將其作為自己升遷的臺階或取得的政績；或?qū)⒆约旱挠H信、熟人等安插進(jìn)政府機(jī)關(guān)，擴(kuò)大關(guān)系網(wǎng)，造成政府機(jī)構(gòu)惡意的膨脹和行政管理成本的增加；同時(shí)也降低了公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)?？傊?，機(jī)構(gòu)設(shè)置不是為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而是為了迎合個(gè)人利益。由于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不按形式、規(guī)章辦事，盡管建國以來、尤其是改革開放以來制定了很多政府機(jī)構(gòu)方面的規(guī)章制度，但在習(xí)慣上、現(xiàn)實(shí)生活中，人們并不按這些規(guī)范辦事。表面上的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)中的官場邏輯，人們遵從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威，人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的言行、意志不受規(guī)章制度的限制。

（四）參謀職權(quán)的界定應(yīng)明確規(guī)范。

就中國古代中樞輔政機(jī)構(gòu)的演變而言，不難看出君主與輔政官之間相互利用也相互排斥。統(tǒng)治集團(tuán)對輔政制度調(diào)整的基點(diǎn)在于集中權(quán)力和提高統(tǒng)治效能，以適應(yīng)日益發(fā)展變化的社會和日益復(fù)雜的政治局勢。統(tǒng)治集團(tuán)對輔政制度調(diào)整的目的在于試圖建立一種對君權(quán)沒有威脅，同時(shí)又能幫助君主處理政務(wù)的制度。君權(quán)與輔政權(quán)之間界限不清，相互矛盾，也導(dǎo)致權(quán)力之爭。聯(lián)系現(xiàn)在行政管理體系中對參謀權(quán)的界定，也存在著職權(quán)界定不明確與不規(guī)范的問題。如行政領(lǐng)導(dǎo)與秘書之間形成的過于親密的私人關(guān)系；秘書冒著領(lǐng)導(dǎo)的名義濫用職權(quán)，收受賄賂等。原揭陽市政府副秘書長賴振才收受價(jià)值300萬元的別墅，違規(guī)動用住房基金導(dǎo)致1758萬元無法追回，給國家造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。又如，行政領(lǐng)導(dǎo)與副手之間過于猜忌，而將時(shí)間與精力耗費(fèi)與權(quán)力斗爭之中，忽視了本職工作等等現(xiàn)象依然出現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)之中。

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