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摘要：行政忠誠是行政倫理的一個(gè)基本規(guī)范，是行政主體應(yīng)有的一種道德品質(zhì)。行政忠誠是官僚組織對官僚個(gè)體的最基本要求，同時(shí)也是官僚組織得以存在和正常運(yùn)行的制度保障。然而，在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐當(dāng)中，官僚個(gè)體面臨著嚴(yán)重的忠誠困境。解決這一倫理困境最為有效的途徑應(yīng)該說就是行政檢舉。

關(guān)鍵詞：行政忠誠；倫理困境；行政檢舉

在官僚組織當(dāng)中，官僚個(gè)體被要求必須服從組織規(guī)則，履行組織的職責(zé)，保持對組織的效忠。然而，在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中，當(dāng)組織利益和公眾利益出現(xiàn)對立和矛盾的時(shí)候，尤其是面對組織內(nèi)部嚴(yán)重的尋租和腐敗行為的時(shí)候，作為官僚個(gè)體，應(yīng)該是忠誠于組織還是應(yīng)該忠誠于公眾？這是當(dāng)前存在的一個(gè)倫理困境。如何走出這一倫理困境已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、行政忠誠的內(nèi)涵及必要性

行政忠誠指的是行政主體對上級權(quán)力主體和更高價(jià)值主體的服從、盡責(zé)和尊崇。忠誠行為的出發(fā)點(diǎn)是服從，服從上級和組織的意志和政令，按上級及組織的要求和方針辦事，不違抗、不推諉。同時(shí)，這種服從不是消極的，而是真心實(shí)意地去執(zhí)行上級和組織的指令，盡責(zé)盡力實(shí)現(xiàn)上級和組織的目標(biāo)，全心全意地去維護(hù)上級和組織的權(quán)威。

作為一種行政的行為規(guī)范，忠誠是行政組織體系和治理方式的內(nèi)在要求。行政組織系統(tǒng)是一個(gè)有序的等級結(jié)構(gòu)，它是通過逐級授權(quán)而形成的上下權(quán)力統(tǒng)屬關(guān)系系統(tǒng)。下級的權(quán)力來自上級授權(quán)，下級的職責(zé)是完成上級確定的目標(biāo)。在這種科層官僚組織結(jié)構(gòu)中，上級與下級的地位是單向的，不可逆的，上級處于主導(dǎo)地位，下級處于從屬地位。行政組織和治理方式這種特定的性質(zhì)，必然要求下級必須服從上級，員工應(yīng)該尊崇領(lǐng)導(dǎo)。從組織學(xué)的角度看，在行政組織關(guān)系內(nèi)，行政人員是作為組織的一個(gè)角色而存在的，而不是一個(gè)自然人或公民。它是組織機(jī)器中的一個(gè)部件，或者說是組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的工具，個(gè)人沒有獨(dú)立的地位和價(jià)值。當(dāng)然，這并不否認(rèn)行政人員作為個(gè)人具有的獨(dú)立人格和作為公民擁有的權(quán)利，只是當(dāng)他作為行政組織中的一個(gè)角色去處理與行政組織和上層的關(guān)系時(shí)，他（她）只能去服從和忠誠于組織，而不能強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自由和獨(dú)立。否則，行政組織系統(tǒng)就無法維持，行政人員也就喪失了作為行政角色的存在價(jià)值。

約翰·肯尼斯·加爾布雷斯曾經(jīng)以權(quán)力效應(yīng)的“雙峰對稱”理論解釋個(gè)人服從的理由，并說明服從對實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的重要性?！半p峰對稱”理論認(rèn)為，“組織只有贏得內(nèi)部對其目標(biāo)的服從時(shí)才能贏得外部的服從。其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”。［1］因此，組織系統(tǒng)中的個(gè)人服從是有效行使權(quán)力的基本保證，個(gè)人的從屬地位是權(quán)力效應(yīng)的決定性因素。自上而下的等級次序是組織高效運(yùn)行權(quán)力所必需的，也是政府實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的必要保障。根據(jù)加爾布雷斯的理論，“內(nèi)部權(quán)力和外部權(quán)力所形成的‘雙峰對稱’是一個(gè)組織有能力讓人們服從其目標(biāo)的首要條件”。［2］行政人員作為個(gè)體，或者作為下級，其基本職責(zé)與任務(wù)是執(zhí)行上級的命令，他們的角色只是組織機(jī)構(gòu)整體安排中的一個(gè)分子?！皞€(gè)人要服從組織的共同目標(biāo)，這種對內(nèi)實(shí)行的權(quán)力就使組織有能力在外部強(qiáng)調(diào)自己的意志。內(nèi)部對外部起關(guān)鍵作用。這是行使任何組織權(quán)力的一個(gè)永恒的特征。”［3］在組織的協(xié)作體系中，個(gè)人的基本角色只能是服從與效忠。

二、行政忠誠困境的產(chǎn)生及其原因

可以說，行政忠誠不論對于行政組織系統(tǒng)的有效運(yùn)行，還是對于行政人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，都是很重要的。然而，人們在具體履行忠誠義務(wù)時(shí)，卻常常陷入忠誠與道德自主性相沖突的倫理困境。

在公共行政實(shí)踐的歷史上，官僚組織中的服從與效忠既代表著高效率，也意味著個(gè)人有限的道德理性能力。這是工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，在資本主義自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起了至關(guān)重要的作用。政府組織正是通過這種高度服從的權(quán)力運(yùn)行模式，為推進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有效的制度保障。政府管理在統(tǒng)一指揮與嚴(yán)格的服從中創(chuàng)造了高效行政的經(jīng)典模式。但是，官僚體制下的個(gè)人在服從權(quán)威的同時(shí)，其自身的理性判斷與選擇能力很低。由于層層服從的組織結(jié)構(gòu)，他們不可能塑造個(gè)人完善的自主意識(shí)，也不能作為獨(dú)立的個(gè)體選擇行為。行政組織有國家的強(qiáng)制性力量作為后盾，組織中的個(gè)人通常無力擺脫組織的控制，在一個(gè)官僚制機(jī)制十分完善的組織環(huán)境中，個(gè)人的道德理性能力是極其有限的。在這樣的情況下，個(gè)體的行為便出現(xiàn)了米爾格萊姆所說的“轉(zhuǎn)換理論”，在官僚組織當(dāng)中，官僚個(gè)體的態(tài)度發(fā)生了巨大的變化，即在嚴(yán)密的科層體制之下，以及以國家力量作為威懾力量的情況下，官僚個(gè)體“從為自己的目的而行動(dòng)轉(zhuǎn)換到作為純粹的人為實(shí)現(xiàn)他人利益的愿望而行動(dòng)”。［4］這往往會(huì)導(dǎo)致官僚個(gè)體只對擁有權(quán)力的上級指示負(fù)責(zé)，卻不為上級所命令完成的行為負(fù)責(zé)。官僚組織成員在這種等級森嚴(yán)的體制當(dāng)中，當(dāng)個(gè)體作為行政人員進(jìn)入官僚組織之后，他們所謂非社會(huì)化的、自然的人的特征就消失了，成為了執(zhí)行上級命令的工具，其主要職責(zé)就變成了組織權(quán)力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具和手段，從而導(dǎo)致了官僚個(gè)體的倫理自主性的嚴(yán)重弱化和工具化。

由此我們不難看出，行政忠誠可能會(huì)在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性，降低人們的道德理性水平，使人們喪失某種道德判斷力，甚至可能陷入盲目與迷信的誤區(qū)。有學(xué)者指出，希特勒的第三帝國給世界帶來的災(zāi)難，就是發(fā)生在一個(gè)嚴(yán)格的服從型官僚體制基礎(chǔ)上的。正是行政官員的服從與忠誠，使希特勒病態(tài)的狂妄野心得以推行，罪惡的指令變成了血醒的現(xiàn)實(shí)。納粹統(tǒng)治期間在奧斯威辛大量的罪惡行徑，都不是當(dāng)時(shí)社會(huì)上的病態(tài)狂或罪犯所為，而是那些正常的行政官員所為。這些納粹德國的官員們在執(zhí)行希特勒的命令時(shí)，都把它看作是服從上級的指令，全力以赴地支持和貫徹上級的決策是他們的職責(zé)，執(zhí)行大屠殺的命令也只是履行職責(zé)而已。他們是堅(jiān)定地忠誠于納粹政府，或者說忠誠于希特勒的。

但是，沒有人能否認(rèn)，他們的服從與忠誠是盲目與愚蠢的，實(shí)際上喪失了理性自主能力。這與他們所處的官僚機(jī)器的性質(zhì)密切相關(guān)。在官僚制度中，作為執(zhí)行者的一般行政人員，甚至各級行政官員的道德選擇能力都極其低下，或者說，官僚體制除了要求個(gè)人服從與忠誠以外，并不需要個(gè)人自主的判斷與選擇。組織中的職責(zé)對個(gè)人提出的要求，成為他們必須接受的美德，在這樣的組織環(huán)境中，個(gè)人也就喪失了對善惡的辨析力，至少對上級的指令和決策的是非對錯(cuò)，沒有了分辨力，也不愿意進(jìn)行辨析。這樣，當(dāng)上級的決策失誤甚至出現(xiàn)一些惡意的決定時(shí)，他們就會(huì)成為錯(cuò)誤的推行者甚至罪惡的幫兇。之所以會(huì)出現(xiàn)這一倫理困境，究其原因還在于行政人員的責(zé)任和義務(wù)之間的沖突?！柏?zé)任”（responsibility）一詞是行政倫理學(xué)領(lǐng)域的核心詞匯之一。美國公共行政學(xué)家特里·庫伯認(rèn)為，責(zé)任應(yīng)被界定為官僚組織中的個(gè)體對保障組織的高效率運(yùn)行和維護(hù)公眾利益所應(yīng)負(fù)的職責(zé)和義務(wù)。相對于職責(zé)而言，義務(wù)更具有根本性。職責(zé)是確保義務(wù)在等級制度結(jié)構(gòu)中得以實(shí)現(xiàn)的手段，更多地體現(xiàn)于對所在組織的忠誠和服從，以保障組織的高效運(yùn)行；而義務(wù)則更多地體現(xiàn)于對公民利益的維護(hù)，根植于我們對自己忠誠、良知和認(rèn)同的信仰。正是對個(gè)體自身和公眾利益的認(rèn)知和價(jià)值認(rèn)同造成了我們信仰的產(chǎn)生，

進(jìn)而指導(dǎo)我們以某種特定方式的行為。

因此，責(zé)任與義務(wù)的沖突就體現(xiàn)于官僚個(gè)體在面臨組織利益與公共利益對立時(shí)的兩難選擇。選擇忠誠于組織的話，保障了組織的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了組織的利益并使自己免于遭受報(bào)復(fù)，但是，卻使公共利益受損，自身在接受公眾委托時(shí)對公眾所承擔(dān)的義務(wù)、這種深植于內(nèi)心的倫理自主選擇受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和扭曲；而反之，選擇忠誠于公共利益的話，自身的倫理信仰得到了堅(jiān)持，盡到了自身對公眾承擔(dān)的義務(wù)，但是卻破壞了組織的權(quán)威體系，破壞了組織的權(quán)力運(yùn)行，更使得自己被排斥在了組織之外。問題就在于，來自于組織和公眾的兩種權(quán)力和壓力有時(shí)從本質(zhì)上是不相容的，是根本上對立和矛盾的。按照中國的俗語就是：做了你要下地獄，不做你也要下地獄，從而使個(gè)體的倫理自主性的發(fā)揮和選擇面臨嚴(yán)重的兩難選擇。

三、行政忠誠困境的解決途徑

確實(shí)，服從與忠誠倫理會(huì)導(dǎo)致對行政人員個(gè)體道德的壓抑和消解，甚至可能成為錯(cuò)誤與罪惡的幫兇，但是沒有忠誠倫理行政體系又無法有效運(yùn)行。那么，如何來化解忠誠倫理的這些內(nèi)在矛盾，走出忠誠道德的困境呢？筆者認(rèn)為，要解決這一忠誠困境，尤其是面臨組織中出現(xiàn)的嚴(yán)重的貪污腐敗行為，而官僚組織和公眾存在著嚴(yán)重信息不對稱，并對組織的監(jiān)督缺乏效果的情況下，最為有效的倫理選擇應(yīng)該說就是行政檢舉。

在行政倫理中，“檢舉”有其特定的含義。美國聯(lián)邦法律把檢舉揭發(fā)界定為“一旦雇員或候選人合理地確信發(fā)現(xiàn)了違背法律、規(guī)則或規(guī)定的證據(jù)；或者發(fā)現(xiàn)明顯的管理失誤、資金浪費(fèi)、濫用權(quán)力；或者發(fā)現(xiàn)某些對公眾健康和安全具有實(shí)質(zhì)性的、特殊的危險(xiǎn)，某些個(gè)人就會(huì)向公眾揭露這些內(nèi)部消息”。［5］“檢舉”是指組織內(nèi)部的行政“個(gè)體人”通過越出組織程序的方式，向公眾揭露組織內(nèi)部的行政官員或部門違背公共利益、侵吞公共財(cái)富的行為。

需要注意的是，行政檢舉的提出并非違背了組織和公眾對官僚個(gè)體提出的行政忠誠。這是因?yàn)?，根?jù)委托理論的主要觀點(diǎn)，組織的存在就是為了更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益而服務(wù)的，官僚組織的利益應(yīng)該從屬于公共利益。因此，“那些擁有這些角色的人一定要清醒的認(rèn)識(shí)到，他們最首要的義務(wù)是公民義務(wù)。無論如何，當(dāng)發(fā)現(xiàn)所供職的機(jī)構(gòu)疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時(shí)，所有的公共行政人員，實(shí)際上是所有的官僚組織成員都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益。做不到這一點(diǎn)，就是違背了公眾的受托責(zé)任，也是對公民責(zé)任的否定?！保?］

檢舉想成功就必須保證其有效性，這就要求檢舉必須具有直接性和明確性；必須是有證據(jù)的，可以被公開討論的。但是，想要保證檢舉的有效性并不是件容易的事情。因?yàn)?，一旦檢舉，組織內(nèi)部的被檢舉者總會(huì)千方百計(jì)保守秘密，他們會(huì)施以各種手段，讓檢舉者難以在組織生存。組織中的其他成員也會(huì)懷疑檢舉者的動(dòng)機(jī)，懷疑他們揭發(fā)的事實(shí)是否真實(shí)，甚至?xí)阉麄儺?dāng)作喜歡刺探別人秘密的怪人，猜測他們的個(gè)人偏好與性格缺陷。由于檢舉總是伴隨著不同政見、違背忠誠和控告，組織內(nèi)部的同事會(huì)覺得檢舉是反常規(guī)的行為。與此相應(yīng)的是，檢舉者的命運(yùn)往往歸于失敗。那么，怎樣才能使檢舉盡可能有效呢？

首先，必須贏得公眾的信任與支持。如果公眾對檢舉行為反應(yīng)冷漠，或者漫不經(jīng)心，檢舉者發(fā)出的信息就會(huì)因此而悄然消解。公眾對檢舉者不信任，或懷疑他們的動(dòng)機(jī)，檢舉就得不到支持。由于組織內(nèi)部其他人覺得檢舉是超越組織程序的反常規(guī)行為，自然不會(huì)支持，唯一的可能是得到公眾的信任與支持，通過披露內(nèi)部消息，引起公眾的輿論譴責(zé)，進(jìn)而對組織內(nèi)部的腐敗進(jìn)行治理。如果公眾對披露的消息沒有反應(yīng)，無法形成社會(huì)輿論，檢舉的目的就難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，如果公眾無法自由地獲得信息，或者由于官方的強(qiáng)迫性措施而無法作出回應(yīng)，比如在一個(gè)高度集權(quán)專制的國家中，公眾因缺乏民主的渠道獲得政府內(nèi)部的真實(shí)信息，即使公眾了解某些信息，并有意制止政府內(nèi)部的腐敗行為，但極度的專制統(tǒng)治，使得他們無法采取任何有效的行為，那么，檢舉的結(jié)果也只能造成對檢舉者的傷害。

其次，檢舉行為要求正義的制度背景。在這種背景下，密謀、威脅、強(qiáng)制等不會(huì)有穩(wěn)固的基礎(chǔ)。由于專制統(tǒng)治經(jīng)常對人們的所說、所想以及所聽到的進(jìn)行嚴(yán)格控制，檢舉就會(huì)變得特別困難，甚至具有悲壯的英雄主義色彩。正義的制度背景可以有效地保證檢舉者的控告行為及時(shí)得到公眾的支持，一旦腐敗行為曝光，馬上就會(huì)引起公眾的一致譴責(zé)，并受到法律的有力制裁。在現(xiàn)代民主制國家中，對政府組織內(nèi)部的檢舉相對容易引起公眾關(guān)注，并能及時(shí)得到監(jiān)督部門與司法部門的支持，通過嚴(yán)格的查證，對違法行為進(jìn)行公正的處決，最終確保行政責(zé)任的落實(shí)。在腐敗日趨蔓延，成為全球性的普遍現(xiàn)象時(shí)，現(xiàn)代民主政治體制可以確保最高的檢舉有效性。

最后，必須保護(hù)檢舉者。政府內(nèi)部的檢舉經(jīng)常使行為當(dāng)事人受到意想不到的打擊，使他們陷于困境。盡管各國都有各種保護(hù)性法規(guī)與措施，如美國的“聯(lián)邦保護(hù)法規(guī)”，但對檢舉者來說，檢舉的后果總是危險(xiǎn)的。政府雇員的檢舉行為一旦在組織內(nèi)部公開，經(jīng)常就會(huì)受到同事和上司的疏離，并伴隨各種報(bào)復(fù)。即使他們的工作很出色，在業(yè)績評估時(shí)也可能得到很低的評價(jià)，遭到同事的排斥、降級甚至解雇也時(shí)有發(fā)生。所以，行政人員考慮是否檢舉時(shí)，一定要預(yù)計(jì)最壞的后果，準(zhǔn)備成為悲壯的“道德英雄”。的確，檢舉至今還是一件危險(xiǎn)的事情，檢舉者只有具備足夠的勇氣，才敢冒風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有建立相對完善的制度，保護(hù)檢舉者不受報(bào)復(fù)時(shí)，檢舉才會(huì)最大限度地發(fā)揮其作用。

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