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一、現(xiàn)行城市行政管理綜合執(zhí)法活動的特征

（一）執(zhí)法對象的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)受到侵害較為普遍

城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目標(biāo)應(yīng)該是實現(xiàn)城市的有序、健康發(fā)展。但是城市行政管理目的的實現(xiàn)決不能建立在違法行政管理基礎(chǔ)上。城市行政管理執(zhí)法活動中對執(zhí)法對象人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的侵犯都是違法行政管理的典型表現(xiàn)，這種侵害有時甚至表現(xiàn)為暴力侵害。在執(zhí)法實踐中我們不難發(fā)現(xiàn)一些執(zhí)法人員對執(zhí)法的對象態(tài)度惡劣、侮辱執(zhí)法對象的人格的現(xiàn)象，不時地在新聞媒體上還會發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象的人身受到執(zhí)法主體的暴力侵犯這樣的新聞。執(zhí)法對象的合法生產(chǎn)資料被查扣或者沒收甚至直接予以破壞則更是常見。

（二）執(zhí)法主體的執(zhí)法手段變味與立法目的脫離

任何一部法律的出臺都離不開立法目的，城市管理法律法規(guī)也同樣有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和諧的發(fā)展，立法目的的實現(xiàn)離不開執(zhí)法活動。執(zhí)法實踐中執(zhí)法手段的運用要始終以立法目的的實現(xiàn)為中心。而現(xiàn)實中的執(zhí)法手段往往與立法目的脫離。主要表現(xiàn)有以下兩種形式：第一，部分城管人員在執(zhí)法時一律采用強(qiáng)制手段迫使執(zhí)法對象停止經(jīng)營。對執(zhí)法對象的生產(chǎn)資料一律扣留、沒收或者直接破壞，以追求其短期執(zhí)法目標(biāo)的實現(xiàn)。第二，一些地方的城管以追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，一味收繳罰款，對相關(guān)違反城市管理法律法規(guī)的行為既不加以引導(dǎo)也不加以制止，繳了罰款違法行為就可以繼續(xù)。不管是第一種手段還是第二種手段，都不能實現(xiàn)上述立法目的，甚至阻礙立法目的的實現(xiàn)。執(zhí)法活動與立法目的脫節(jié)是現(xiàn)行城市行政執(zhí)法活動的又一特征。

（三）執(zhí)法主體的執(zhí)法活動中不注重行政程序

行政程序作為規(guī)范行政權(quán)，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實現(xiàn)行政法治的重要前提，行政程序具有極其重要的法律地位。我國法律法規(guī)對行政執(zhí)法以及行政處罰等行政管理活動的程序要求較為嚴(yán)格，相關(guān)執(zhí)法主體需要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求開展行政執(zhí)法活動。程序與效率往往是兩個很難兼顧的法律價值，通常行政執(zhí)法主體以犧牲程序價值來追求更高的行政管理效率價值。殊不知犧牲程序性要求的同時更有可能犧牲的是公平和公正?！缎姓幜P法》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)做到“三公開”，即依據(jù)公開、身份公開、處罰公開。但由于部門利益、管理不善和監(jiān)察機(jī)制的缺失，在當(dāng)前的城管工作普遍沒有做到“三公開”?！缎姓幜P法》的規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知和保障當(dāng)事人的陳述、申辯、聽政、復(fù)議和提起行政訴訟等權(quán)利，執(zhí)法實踐中這些權(quán)利得不到保障也較為普遍。這些都為行政執(zhí)法活動中違法行為的出現(xiàn)埋下了隱患。行政程序得不到應(yīng)有重視是現(xiàn)行城市行政管理綜合執(zhí)法活動的另一個顯著特征?，F(xiàn)行城市行政管理活動的上述特征，有的本身就是違法行政行為，有的則為違法行政行為的萌芽提供了溫床。如執(zhí)法手段與立法目的脫離可能會導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員為實現(xiàn)短期目標(biāo)而不擇手段，甚至暴力侵犯執(zhí)法對象的人身及財產(chǎn)；不注重行政程序會導(dǎo)致隨意執(zhí)法、任意執(zhí)法等違法行政行為。違法行政管理行為是引起執(zhí)法矛盾的重要因素。近期在城市拆遷過程中不斷出現(xiàn)的惡性案件就是最好的例證?？梢哉f，城市行政管理綜合執(zhí)法中的矛盾是和城市行政管理綜合執(zhí)法一起誕生的。接下來針對城市管理綜合執(zhí)法中的矛盾形成的深層次原因進(jìn)行分析。

二、城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的形成原因

城管執(zhí)法中的違法行為問題，實際上是當(dāng)今紛繁復(fù)雜的社會發(fā)展過程中各種社會矛盾的集中體現(xiàn)。由于工作的特殊性，從客觀上看，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)更是被推向了矛盾的風(fēng)口浪尖上。通過深入的剖析，城市管理綜合執(zhí)法中矛盾的成因主要包括以下幾個方面。

（一）法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)的不確定性

任何行政機(jī)關(guān)做出行政行為必須有明確的法律依據(jù)，必須符合職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則是指各級政府所有職能部門的行政職權(quán)都必須由法律、法規(guī)授權(quán)做出規(guī)定。我國目前沒有一部統(tǒng)一的行政法典，行政法部門的相關(guān)法律法規(guī)沒有形成一個完整的體系。法律規(guī)定的內(nèi)容一般較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，而根據(jù)法律制定得相關(guān)行政法規(guī)或部門規(guī)章則具體的多，可操作性較強(qiáng)。我國現(xiàn)行行政法體系中作為法律配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章較少。缺少確定的可操作性強(qiáng)的執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法主體在實際的城市行政管理活動中可能是無法可依，部分地方政府會自行出臺相關(guān)非規(guī)范性法律文件如行政命令作為城市行政管理的依據(jù)。但是往往這些非規(guī)范性法律文件自身是否合法都是個疑問，建立在這樣的基礎(chǔ)上出現(xiàn)行政執(zhí)法活動中的矛盾則不可避免。

（二）部分行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員不懂法或知法不守法

作為行政執(zhí)法的主體，應(yīng)當(dāng)首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理過程中正確公正地執(zhí)法。恰恰相反，現(xiàn)實中執(zhí)法主體自身不懂法，或者知法不守的行為并不鮮見。由于執(zhí)法主體自身的法律知識和守法意識的欠缺，執(zhí)法對象的合法權(quán)益遭受侵害變成了必然。權(quán)益被侵犯的執(zhí)法對象保護(hù)自身的合法權(quán)益的過程必然會與執(zhí)法主體發(fā)生沖突。

（三）城市行政管理與個人生存權(quán)的沖突

我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來了城鄉(xiāng)差異，大量的農(nóng)村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企業(yè)改制和房屋拆遷問題又導(dǎo)致了大批下崗職工、房屋拆遷戶的涌現(xiàn)。這些生活在社會底層的城市居民以及流入城市的大量農(nóng)村勞動人口構(gòu)成了城市的弱勢群體，他們大多文化水平低、知識技能單一、謀生能力不強(qiáng)。無法從事一些綜合性的、高技術(shù)含量的職業(yè)，只能從事一些最簡單的商品買賣活動，維系著最基本的生活需求。在得不到國家社會保障救濟(jì)的情況下，攤販經(jīng)濟(jì)幾乎成了他們生存的最后希望。然而現(xiàn)代高速發(fā)展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投資環(huán)境等。因此，城市行政管理利益與個體生存權(quán)益之間的碰撞便不可避免。

（四）城市的公共服務(wù)不能完全滿足社會發(fā)展需要

隨著城市的不斷發(fā)展，人民對生活質(zhì)量追求的也不斷增高，城市公共服務(wù)的發(fā)展速度緩慢，無法跟上城市發(fā)展和人們追求高質(zhì)量生活的腳步。社會有較大需求，政府又不能滿足。這就為一些在經(jīng)營形式或方式上違反法律規(guī)范的小商小販的出現(xiàn)提供了條件。比如，為方便民眾生活需求，政府應(yīng)當(dāng)在繁華社區(qū)修建作為配套設(shè)施的集貿(mào)市場，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用項目可能會被商業(yè)開發(fā)項目代替。經(jīng)營場所的缺失造就了不法商販的出現(xiàn)。城市公用交通設(shè)施的不健全給黑摩的、黑出租、無牌無保障的其他交通工具的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。為了生存，小商販們不得不違法違規(guī)經(jīng)營，做起了“走鬼”，與城管行政執(zhí)法人員展開了“游擊戰(zhàn)”。

（五）部分行政相對人素質(zhì)不高

從暴力抗法的行政相對人的構(gòu)成來看，他們大多來自社會的下層，因此他們的文化水平相對較低，法制觀念也相對較弱。他們往往意識不到自身違章行為的違法性，仍停留在“我又沒有殺人放火，不就擺擺攤子，有嘛影響”的錯誤認(rèn)識，這正是為何屢次再犯，屢禁不止的一大原因。暴力抗法后，他們大多也認(rèn)識不到已經(jīng)觸犯刑律。面對城管人員的執(zhí)法，他們會誤把城管人員的正常執(zhí)法行為當(dāng)成是針對他們個人的個人行為，所以有的會采取暴力的手段進(jìn)行“私力救濟(jì)”，希望能搶回被罰沒的財物；有的以為武力可以起到威懾作用，使執(zhí)法人員放棄執(zhí)法而得以逃避處罰；有的因為一時之氣，基于報復(fù)的心態(tài)而對執(zhí)法人員進(jìn)行人身攻擊。

三、化解城市行政管理綜合執(zhí)法活動中的矛盾一些建議

（一）完善法律法規(guī)體系為城市行政執(zhí)法活動提供科學(xué)依據(jù)

依法行政是落實依法治國基本方略,加快建設(shè)法治政府的重要舉措,城管執(zhí)法不能僅靠“政府令”來實施。對于我國這樣一個城市化水平并不高的發(fā)展中國家來說,城管工作是一門新興學(xué)科,加快立法進(jìn)度才能改變城管工作缺乏法律依據(jù)的現(xiàn)象。盡快制定行政法典，完善行政法律法規(guī)體系。針對行政執(zhí)法實踐中存在的具體問題制定相關(guān)配套行政法規(guī)或部門規(guī)章，有條件的地方也可以制定適應(yīng)自身條件的地方性法規(guī)或規(guī)章。真正實現(xiàn)城市行政執(zhí)法活動有法可依。另外還要對現(xiàn)行部分地區(qū)存在的與法律法規(guī)不符的非規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理，盡力確保執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性。同時,還應(yīng)當(dāng)提高立法水平,認(rèn)真研究城管工作的規(guī)律和發(fā)展趨勢,使法律法規(guī)既便于執(zhí)行,又有一定的超前性。當(dāng)然在進(jìn)行城管立法時,應(yīng)當(dāng)確立立法價值應(yīng)服從倫理正當(dāng)性的原則,必須堅持弱勢群體生存權(quán)優(yōu)先的原則。城市管理針對的主要是弱勢群體，如：下崗職工、失地農(nóng)民和其他種種原因而生活困窘的城鄉(xiāng)下層民眾等等；因此我們在立法中針對利益沖突的衡量與取舍時,應(yīng)該考慮到上述這些因素,盡量為弱勢群體的利益多做考慮,與市容市貌的整齊整潔、道路的通暢等相比,生存權(quán)應(yīng)該給予優(yōu)先考慮。

（二）加強(qiáng)對市民進(jìn)行法制教育和社會公德教育,提高市民素質(zhì)

城市行政管理活動目標(biāo)的實現(xiàn)和行政相對人以及社會公眾的參與是分不開的。公民文明意識的提升,為更好的實現(xiàn)城市行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)奠定了良好的基礎(chǔ)。重視城市居民的法制宣傳教育,增強(qiáng)其法制意識,提高文明素質(zhì),使廣大居民盡可能的理解和支持城管執(zhí)法工作。要通過新聞媒體加大宣傳力度,做到執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、處罰標(biāo)準(zhǔn)、違法事實、違法依據(jù)、處罰內(nèi)容公開化,自覺接受社會監(jiān)督。

（三）規(guī)范城市行政執(zhí)法程序，確立程序價值

城管執(zhí)法行使執(zhí)法權(quán),不僅要嚴(yán)格遵守實體性法律法規(guī),而且還要嚴(yán)格遵守程序法。威廉•道格拉斯指出“,正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區(qū)別”。具體而言,程序公正原則要求行政主體在做出影響相對人權(quán)益的行政行為時應(yīng)當(dāng)聽取相對人意見,相對人有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時應(yīng)當(dāng)堅持公開原則,接受相對人及社會公眾對行政權(quán)行使的監(jiān)督；自己不得作為自己案件的法官,行政主體對行政爭議糾紛的裁決必須接受司法上的審查等等。

總之,行政程序在行政活動中的事先設(shè)置,其目的在于“防止專橫、任性的行政決定的產(chǎn)生,同時保障行政機(jī)關(guān)辦事公平而又有效率”。實體合法必然需要程序合法的保障,重視符合法律法規(guī)規(guī)定程序操作,是保證城市管理執(zhí)法行為自身的公平、公正和合理,維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益的必要手段。具體來說，相關(guān)城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合具體實踐需求建立程序性制度,如關(guān)于調(diào)查取證的操作制度、執(zhí)法人員的回避制度、聽證制度、辯論制度、處罰決定備案制度等。上海市2005年即出臺了《上海市城市管理相對集中行政處罰權(quán)執(zhí)法文書制作規(guī)范暫行規(guī)定》,北京市于2007年11月13日出臺了《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》,在規(guī)范執(zhí)法程序方面進(jìn)行了有益探索。