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一、問題的提出

（一）一組數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)一：從河南省高級人民法院最近制作的《2010年全省法院行政案件司法審查報告》中發(fā)現(xiàn)，2010年河南省行政機關(guān)敗訴占到了很大的比例。河南省共受理審行政訴訟案件16634件，比2009年增加2002件，增長率13.7%，受案數(shù)量居全國第二位。其中，土地、房屋登記、工商、勞動保障類案件9546件，占受案總數(shù)的57.4%；受理政府信息公開、資源和環(huán)境整治等新類型案件1618件，與2009年相比增幅明顯。在審結(jié)的一審案件中，以判決方式結(jié)案2536件，行政機關(guān)敗訴1103件，占判決結(jié)案總數(shù)的43.5%，敗訴案件主要集中在房屋登記、城建等部門；如果加上撤訴案件中行政機關(guān)行為違法或不當(dāng)?shù)陌讣?，行政機關(guān)的實際敗訴率為審結(jié)一審案件總數(shù)的46.2%。綜上，我們可知2010年河南省行政訴訟案件行政機關(guān)敗訴率較高。①

數(shù)據(jù)二：根據(jù)廣西壯族自治區(qū)高級人民法院的2010年度行政審判“白皮書”透露的信息我們可以看出，在廣西，土地、林權(quán)等資源類行政訴訟案件不僅數(shù)量最多，敗訴率也一直處在各類行政訴訟的首位，連續(xù)三年都在60%以上。2010年度，廣西全區(qū)各級法院審結(jié)的行政案件中，行政機關(guān)最終敗訴337件，其中資源類案件敗訴193件，占全部敗訴案件的64.12%。需要特別指出的是，土地、林業(yè)行政裁決案件敗訴高達(dá)178件，占全部敗訴案件的一半以上。前兩年的情況比這還要糟糕。2009年，資源類案件共敗訴302件，占全部敗訴案件的83.19%；而2008年的資源類案件共敗訴332件，占全部敗訴案件的70.94%。②

從上述數(shù)據(jù)我們不難看出，行政訴訟成了糾紛解決的一種重要方式，但是其中行政機關(guān)敗訴占了相當(dāng)大的比例，當(dāng)然也存在很多的原因，如有的行政機關(guān)既不在法定期限內(nèi)提交證據(jù)，也不向人民法院提出書面的延期舉證申請；極個別行政執(zhí)法人員不排除存在與原告惡意串通，故意不提供證據(jù)損害第三人利益的情況。③當(dāng)行政機關(guān)敗訴又拒不履行生效判決義務(wù)時，法院的執(zhí)行問題成了一大難題，然而行政訴訟的執(zhí)行措施對執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用，完善行政訴訟執(zhí)行措施成了問題的關(guān)鍵。因此，筆者認(rèn)為在未來的《行政訴訟法》修改時有必要對行政訴訟的執(zhí)行措施進行修改，只有這樣才能不斷地滿足社會發(fā)展的需要。

（二）行政訴訟的執(zhí)行措施的基本問題

1.行政訴訟的執(zhí)行措施概述。行政訴訟執(zhí)行是指執(zhí)行機關(guān)對已生效的行政案件的法律文書，在義務(wù)人逾期拒不履行時，依法采取強制措施，從而使生效法律文書的內(nèi)容得以實現(xiàn)的活動。④行政訴訟執(zhí)行措施，是指執(zhí)行機關(guān)實施強制執(zhí)行時所采取的具體手段和方法。執(zhí)行措施的正當(dāng)與否直接涉及被執(zhí)行人的人身和財產(chǎn)的限制和處分，因此必須由法律明文規(guī)定，不能由行政機關(guān)任意創(chuàng)造。⑤

2.對行政訴訟的執(zhí)行措施的法條分析。《行政訴訟法》第65條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關(guān)可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！备鶕?jù)這一條的規(guī)定，我們可知由法院對公民、法人或其他組織強制執(zhí)行的，采用民事訴訟法中的強制執(zhí)行的措施，如凍結(jié)、劃撥、查封、扣押、拍賣等。根據(jù)《行政訴訟法》65條第3款規(guī)定：“行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施：（1）對應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的賠償金，通知銀行從該行政機關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥；（2）在規(guī)定期限內(nèi)不執(zhí)行的，從期滿之日起，對該行政機關(guān)按日處50元至100元的罰款；（3）向該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院；（4）拒不執(zhí)行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。根據(jù)這一條規(guī)定，我們將對行政機關(guān)強制執(zhí)行的可以簡單歸納為四種：劃撥、罰款、提出司法建議、追究刑事責(zé)任。首先，通過對《行政訴訟法》第65條第2款和第3款的對比，我們不難看出，對公民、法人、其他組織和對行政機關(guān)在進行執(zhí)行當(dāng)中并不采取同樣的方式；其次，針對行政機關(guān)的行政訴訟強制執(zhí)行措施明顯在種類上少于、在程度上輕于針對公民、法人和其他組織所采取的民事訴訟強制措施；最后，我們還不難看出針對行政機關(guān)的行政訴訟強制措施明顯已經(jīng)落后于時代的發(fā)展，亟需進行修改。

二、行政訴訟的執(zhí)行措施修改的法理依據(jù)以及存在的問題

（一）法理依據(jù)

1.正義的要求。比利時法學(xué)家佩雷爾曼說，不管人們出自何種目的，在任何場合下使用“正義”的概念，正義總是意味著某種平等，即給予從某一特殊觀點看來是平等的人，即屬于同一范圍或階層的人同樣的對待。至于這個范疇屬于什么是無關(guān)緊要的。⑥公民、法人、其他組織與行政機關(guān)都是行政訴訟的當(dāng)事人，因此它們屬于同一范圍，應(yīng)當(dāng)受到同樣對待。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定我們可以看出，對一方當(dāng)事人———公民、法人其他組織適用一種較為嚴(yán)厲的民事訴訟執(zhí)行措施，對另一方當(dāng)事人———行政機關(guān)又適用另一種較為寬松的執(zhí)行措施。這違背了法律面前人人平等的原則，這種規(guī)定不利于行政訴訟正義的實現(xiàn)，不利于社會正義的實現(xiàn)。行政訴訟法的基本原則之一就是當(dāng)事人的訴訟地位平等，這一原則反映在執(zhí)行上，就是執(zhí)行申請人與被執(zhí)行申請人的訴訟法律地位平等。雙方都應(yīng)當(dāng)受人們法院裁判的約束，都有義務(wù)自覺履行法院的生效裁判，對拒絕履行的都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。⑦因此，在合適時機修改目前《行政訴訟法》中關(guān)于執(zhí)行措施的規(guī)定是符合正義的要求，也是和諧社會的要求。

2.人權(quán)保障原則的要求?？v觀發(fā)達(dá)國家的執(zhí)行措施，無論是民事訴訟還是行政訴訟，普遍特點是執(zhí)行措施日益表現(xiàn)出注重人權(quán)保護的發(fā)展趨勢，即在強化和增加執(zhí)行措施的同時，限制或禁止不文明、不人道的執(zhí)行。2004年3月14日，我國憲法修正案首次將“人權(quán)”的概念和“國家尊重和保護人權(quán)”引入憲法。這表明國家對人權(quán)共同標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可的轉(zhuǎn)折。尊重和保障人權(quán)是人類文明的標(biāo)志，是一切進步法的基本特征。⑧《行政訴訟法》作為憲法的“子法”，必須充分尊重和保障人權(quán)，只有這樣才能體現(xiàn)憲法的宗旨和精神。在現(xiàn)行行政訴訟執(zhí)行的有關(guān)立法和司法解釋中，盡管有的條款也體現(xiàn)了人權(quán)保障的理念，但仍顯不足。尊重和保障人權(quán)也是和諧社會的基本特征，也是實現(xiàn)和諧社會的前提。因此，在修改行政訴訟法之際，從人權(quán)保障的角度提出行政訴訟執(zhí)行措施，有利于正確認(rèn)識和處理實現(xiàn)行政機關(guān)和行政相對人之間人權(quán)之間的關(guān)系。

3.和諧社會的要求。和諧社會應(yīng)當(dāng)是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。在建設(shè)社會主義法治國家的過程中，社會各方面的利益得到妥善協(xié)調(diào)是解決社會矛盾、實現(xiàn)社會公平正義的重要方面。和諧社會要求一切國家機關(guān)以人為本、為人民服務(wù)?！缎姓V訟法》區(qū)別對待不同的當(dāng)事人，不僅違背了法律公平原則，而且損害了法律的尊嚴(yán)，不利于對行政機關(guān)執(zhí)行的實現(xiàn)，也不利于社會矛盾的解決。并且行政訴訟法的這一規(guī)定使司法在面對行政機關(guān)不履行行政判決的時候，不能運用有效的措施來有效地執(zhí)行，極大地?fù)p害了司法的權(quán)威，不利于社會秩序的穩(wěn)定，更不利于和諧社會的構(gòu)建。

（二）在執(zhí)法實踐中存在的問題

根據(jù)我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，對行政機關(guān)和行政相對人采取不同的執(zhí)行措施存在著很多問題。

第一，因為行政訴訟執(zhí)行措施，應(yīng)當(dāng)是由法院決定并采取的，而且應(yīng)當(dāng)是在該行政訴訟程序中進行的，從該條條文可以發(fā)現(xiàn)，法院能運用的執(zhí)行措施有強行劃撥、罰款、司法建議和追究刑事責(zé)任四種，但真正屬于直接執(zhí)行措施的只有強行劃撥和罰款兩種。首先對于罰款而言，根據(jù)現(xiàn)在的社會生活水平，每日50元至100元的罰款顯然不足于督促行政機關(guān)及時履行非財產(chǎn)性責(zé)任。罰款金額太低且對相關(guān)責(zé)任人來說是間接性措施，約束力不強。根據(jù)我國《民事訴訟法》可以看出，對法人等社會組織的罰款金額已經(jīng)修改為1萬元以上，30萬元以下，然而行政機關(guān)卻只面臨最多每日50至100元的輕微處罰。其次，罰款是由行政機關(guān)的財政承擔(dān)，而很多情況下行政機關(guān)怠于履行判決義務(wù)的原因是相關(guān)人員或單位領(lǐng)導(dǎo)故意刁難所造成，如果罰款落實不到個人身上，就算罰得再多也沒有效果。此時不僅不能扭轉(zhuǎn)目前執(zhí)行難的現(xiàn)狀，還會使得公共財產(chǎn)白白被罰沒掉，損害了公共利益。

第二，關(guān)于司法建議。雖然司法建議是由行政訴訟中的法院提出的，但法院提出的僅僅是一種比較正式的建議，并不是一種有強制執(zhí)行力的決定。毫無疑問，這種建議本身不具有任何強制的性質(zhì)，它不是由法院決定，而是由接受建議的行政機關(guān)根據(jù)行政機關(guān)工作人員的有關(guān)職務(wù)規(guī)范來決定適用的。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)“白皮書”透露，司法建議數(shù)量大幅增長，但反饋率仍然偏低。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年度全區(qū)各級法院在行政審判中共提出司法建議128條，但是反饋率僅為39.06%，只有50條司法建議收到了行政機關(guān)的反饋。⑨可見司法建議的執(zhí)行力相當(dāng)薄弱。再則，人事、監(jiān)察機關(guān)收到司法建議后，在什么時間、以什么樣的方式對行政機關(guān)不履行判決的行為做出懲戒，在《行政訴訟法》里也沒有明文規(guī)定。

第三，關(guān)于追究刑事責(zé)任。該條第四款規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重者，可追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任”對訴訟執(zhí)行的實際作用不大。原因是法院不能在行政機關(guān)一出現(xiàn)拒不履行的情況下就及時追究其刑事責(zé)任，而必須要達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度。什么是情節(jié)嚴(yán)重，什么情況可以視為情節(jié)嚴(yán)重，情節(jié)嚴(yán)重的具體量化標(biāo)準(zhǔn)是什么，不同的情節(jié)該如何對待這些問題，《行政訴訟法》和相關(guān)法律都沒有給出可供參照的答案，不利于法官的實際操作。再則，雖然是由法院裁判的，但是，它并不在本行政訴訟程序中進行，而是在另外的刑事訴訟程序中進行，是否構(gòu)成犯罪是由刑事法律規(guī)范來規(guī)定、調(diào)整的，不是根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定就可以直接決定的。

三、完善行政訴訟的執(zhí)行措施

近年來，在執(zhí)行措施方面，有學(xué)者主張在行政機關(guān)不履行判決時，由法院通知該行政機關(guān)的上級機關(guān)督促其執(zhí)行，并將執(zhí)行結(jié)果書面反饋，還可以在政府公報上公告，對相關(guān)責(zé)任人追究行政法律責(zé)任，嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任。⑩根據(jù)前文分析，筆者認(rèn)為，目前《行政訴訟法》對行政機關(guān)與對公民、法人、組織所規(guī)定的執(zhí)行措施是不適應(yīng)時展的，應(yīng)當(dāng)及時進行修改。建議如下：

第一，提高對行政機關(guān)怠于執(zhí)行時罰款的金額。2008年4月的頒布實施的《民事訴訟法》規(guī)定在民事訴訟執(zhí)行中，對單位怠于執(zhí)行時的罰款金額提高到了人民幣1萬元以上，30萬元以下。該額度是參照我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平修改的，跟之前的額度相比更能對相關(guān)單位產(chǎn)生威懾力。然而《行政訴訟法》，目前對行政機關(guān)拒絕履行時罰款的金額僅為每日50元至100元，也就等于說當(dāng)一行政機關(guān)怠于履行生效判決義務(wù)的時間超過一百天以上，對其罰款的額度才可能達(dá)到1萬元。這種低額度是參照上世紀(jì)80年代末國家在制定《行政訴訟法》時的經(jīng)濟水平做出的，現(xiàn)在時間已經(jīng)過去了二十多年，我國的國民生產(chǎn)總值已經(jīng)是當(dāng)時的幾番，據(jù)調(diào)查2011年上半年我國GDP上漲了9.6%，預(yù)計2011年我國GDP將超過43.5萬億元，國家對行政機關(guān)的財政撥款也是二十年前的許多倍。雖然國家對不同種類、級別的行政機關(guān)財政撥款有數(shù)額差異，但是整體上各行政機關(guān)每年獲得的辦公經(jīng)費同二十多年前相比仍有很大的增幅。因此對公權(quán)力主體的罰款仍然采用二十年前的標(biāo)準(zhǔn)，額度明顯偏低，不能產(chǎn)生足夠的強制力和威懾效果。對此，有的學(xué)者建議將其額度提高到和民事訴訟執(zhí)行罰款一樣的水平。然而筆者認(rèn)為對公民、法人或者其他組織所規(guī)定的措施以及能夠執(zhí)行的財產(chǎn)范圍與行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)完全相同。因為行政機關(guān)是國家職能機關(guān)，是為社會管理服務(wù)的機關(guān)，它的財產(chǎn)是實施管理行為、履行管理職責(zé)的條件保障，如果不加以區(qū)別地對待，就會損害國家利益與公共利益，不利于社會的秩序與國家管理職能的正常運轉(zhuǎn)。所以，行政訴訟法規(guī)定對行政機關(guān)所采取的強制措施與執(zhí)行財產(chǎn)范圍是不同于對非行政機關(guān)的個人或組織的。11筆者建議根據(jù)我國經(jīng)濟的發(fā)展和行政機關(guān)經(jīng)費的增加，畢竟行政機關(guān)屬于公權(quán)力主體，主要職能是為了公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)將其額度提高，但是應(yīng)當(dāng)略低于民事訴訟，可以嘗試1萬元至20萬元，既能起到督促行政機關(guān)履行義務(wù)的目的，又能夠保障行政機關(guān)正常工作的開展。

第二，我國《行政訴訟法》目前只規(guī)定了法院能對行政機關(guān)的罰款，而對相關(guān)直接責(zé)任人卻不能采取罰款、拘留措施。但是，行政機關(guān)怠于執(zhí)行的在許多時候就是行政機關(guān)工作人員故意不履行或不恰當(dāng)履行職權(quán)行為造成的，因此對行政機關(guān)懲罰的同時應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)人員的責(zé)任，對其采取一定的直接措施。只有這樣，才能更好地敦促相關(guān)人員及時地履行法院判決要求的義務(wù)，從而保證執(zhí)行申請人的利益。如在英國，法院可對當(dāng)事人處以藐視法庭罪。尤其是對于公然違抗法院明確命令的行政官員，法院可以以藐視法庭罪追究其責(zé)任。12因此，我們可以借鑒新《民事訴訟法》第一百零三條規(guī)定的對相關(guān)單位責(zé)任人員妨礙民事執(zhí)行的處罰措施，在行政訴訟中規(guī)定當(dāng)相關(guān)責(zé)任人無正當(dāng)理由拒絕或妨礙法院判決執(zhí)行的，法院可以對該直接責(zé)任人罰款；若仍然不予配合執(zhí)行的，法院可以對其進行拘留。罰款的具體數(shù)額以及拘留的時間長短可以參照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重時追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

第三，完善當(dāng)前司法建議制度。目前司法建議在實踐當(dāng)中并不能得到完全履行。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)“白皮書”透露，司法建議數(shù)量大幅增長，但反饋率仍然偏低。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年度全區(qū)各級法院在行政審判中共提出司法建議128條，但是反饋率僅為39.06%，只有50條司法建議收到了行政機關(guān)的反饋。13筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)縮小司法建議權(quán)的適用范圍，將司法建議的拘束力和強制力加強。具體辦法是規(guī)定行政訴訟中只有在對當(dāng)行政機關(guān)怠于執(zhí)行的涉案金額達(dá)到一個比較大的額度(具體額度各地區(qū)法院可參照本地經(jīng)濟情況決定)或者不履行判決中的作為義務(wù)情節(jié)比較嚴(yán)重時，法院才可以向該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或者監(jiān)察、人事機關(guān)提出司法建議。這里，法官可以根據(jù)具體案件進行裁量。同時《行政訴訟法》要明文規(guī)定，接受司法建議的機關(guān)必須在7天之內(nèi)對行政訴訟被告怠于執(zhí)行的行為作出相應(yīng)形式審查，一旦法院建議的內(nèi)容無誤就立即向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出執(zhí)行法院判決的命令?？傊?，司法建議權(quán)的強制力加強后，司法建議一經(jīng)出具，相關(guān)行政機關(guān)就會在行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力約束下迅速履行判決義務(wù)，有利于執(zhí)行申請人的利益在較短時間內(nèi)得到實現(xiàn)，也使法院能通過這種方式對行政機關(guān)藐視判決的行為進行有效懲戒。當(dāng)然，任何一項權(quán)力都有被濫用的可能。為了保證法院合理使用司法建議權(quán)，可以賦予檢察機關(guān)對司法建議使用的監(jiān)督權(quán)，確保這項權(quán)力不被濫用，并且真正得到實現(xiàn)。

第四，關(guān)于《行政訴訟法》第六十五條第四款的追究刑事責(zé)任的做法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。由于對刑事犯罪的起訴需要由公訴機關(guān)提起，加之該罪針對的主體是行政機關(guān)的公務(wù)人員，所以其偵查和起訴都應(yīng)當(dāng)由人民檢察院完成。但是如何具體操作，法條并未作出明確規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)完善該款規(guī)定，使其具有可操作性。具體辦法是當(dāng)出現(xiàn)需要追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任時，負(fù)責(zé)執(zhí)行的法院工作人員首先將相關(guān)人員涉嫌犯罪的相關(guān)材料交與該案承辦法官。該法官應(yīng)當(dāng)在收到材料后3日內(nèi)將其全部移交給同級的檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定展開偵查起訴活動。同時，對該行政訴訟判決內(nèi)容仍然未實現(xiàn)的，法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取措施促使相關(guān)行政機關(guān)履行判決義務(wù)。