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引言

1996年3月17日中華人民共和國第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的，自1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》對(duì)行政機(jī)關(guān)行政處罰的種類和設(shè)定、行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、行政處罰的管轄和適用、行政處罰的決定、簡易程序、一般程序、聽證程序、行政處罰的執(zhí)行以及法律責(zé)任做出了明確的規(guī)定。《中華人民共和國人民警察法》對(duì)公安機(jī)關(guān)的職權(quán)做出了規(guī)定，由于公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限涉及到人民群眾生活的各個(gè)方面，行政處罰的種類也較多，行政處罰自由裁量權(quán)在許多涉及到行政處罰的的法律法規(guī)中都有詳細(xì)的規(guī)定。在我國行政處罰法律法規(guī)中，自由裁量權(quán)是行政處罰的重要組成部分，正是自由裁量權(quán)的存在，在行政執(zhí)法中飽受爭議，成為濫用職權(quán)投訴最多的方面。公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)行行政處罰的主力軍，受到了社會(huì)各界的特別關(guān)注，如何規(guī)范公安機(jī)關(guān)在行政處罰中的自由裁量權(quán)，成為必須認(rèn)真加以解決的問題。乙曌倩在《行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范途徑研究》一文中提出：“行政自由裁量權(quán)是政府行政權(quán)力的一個(gè)重要組成部分，亦是行政權(quán)力中最顯著的一部分，它可以讓行政執(zhí)法主體審時(shí)度勢(shì)地處理問題，是提高行政效率之必需的權(quán)限。行政處罰屬于行政執(zhí)法行為中的一種，其管理社會(huì)生活的職能和范圍隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷拓寬，為了能夠更加靈活高效地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管理和監(jiān)督，國家的法律與法規(guī)便賦予行政處罰行為大量的自由裁量權(quán)，同時(shí)，也正是由于存在大量的行政處罰自由裁量權(quán)，使得其‘自由’幅度進(jìn)一步擴(kuò)大，為濫用行政處罰自由裁量權(quán)行為埋下了隱患。因此，如何合法、合理地行使行政處罰自由裁量權(quán)，使其適度的良性運(yùn)行是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的話題。”①鑒于此，依法規(guī)范公安機(jī)關(guān)的行政處罰行為、制定切實(shí)可行的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照行政處罰的種類、范圍執(zhí)法，成為公安機(jī)關(guān)控制行政處罰中的自由裁量權(quán)，保持行政處罰公正性、合法性的唯一選擇。

一、規(guī)范公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)的重要性和必要性分析公安機(jī)關(guān)在行政處罰中自由裁量權(quán)的行使方面還存在著一些亟待解決的問題，成為人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)詬病最多的重災(zāi)區(qū)，必須在公安機(jī)關(guān)行政處罰執(zhí)法中得到科學(xué)、合理的控制。

首先，控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)是適應(yīng)新形勢(shì)的需要，隨著科學(xué)技術(shù)的日益進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)的行政管理的職責(zé)范圍不斷擴(kuò)大，行政處罰涉及的范疇也越來越多，構(gòu)建和諧社會(huì)理念的提出，對(duì)公安機(jī)關(guān)行政處罰的質(zhì)量提出了更高的要求。行政處罰自由裁量權(quán)的行使必須服務(wù)和服從于這個(gè)大局，既要維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定和良好的社會(huì)秩序，又要為社會(huì)和諧作出積極的貢獻(xiàn)，因此，科學(xué)控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)是非常重要和必要的。

其次，行政機(jī)關(guān)的效能原則需要科學(xué)控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)，效率是行政機(jī)關(guān)的生命線，行政處罰是快速處理影響社會(huì)穩(wěn)定的問題，保護(hù)社會(huì)秩序的有序運(yùn)行的有效手段，自由裁量權(quán)的行使必須以效能原則為依據(jù)，科學(xué)控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)正是效能原則的充分體現(xiàn)。

第三，在我國行政處罰的法律、法規(guī)規(guī)定中，為了防止出現(xiàn)超出法律規(guī)定范圍之外的違法行為得不到處罰，均在盡量窮盡羅列之后增加了其他條款，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要和應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜社會(huì)關(guān)系帶來的法律缺失，這就給公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)留下了較大的空間，對(duì)公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)進(jìn)行科學(xué)控制有利于機(jī)動(dòng)靈活地處理突發(fā)事件和問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的有效控制。

第四，公安機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)要求執(zhí)行行政處罰的公安人員必須根據(jù)行政處罰法律、法規(guī)、引起行政處罰的客觀事實(shí)以及自身對(duì)該事件的理性判斷才能做出，由于公安執(zhí)法人員身處行政處罰的一線，如果不對(duì)行政處罰中的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效地控制，就有可能產(chǎn)生因人民群眾不理解所造成的不和諧事件的發(fā)生?；谝陨蠋c(diǎn)，筆者認(rèn)為：控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)是非常重要和必要的。

二、規(guī)范公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)的思考

（一）不斷提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的政治理論水平和公正執(zhí)法、執(zhí)法為民理念的養(yǎng)成不斷提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的政治理論水平和公正執(zhí)法、執(zhí)法為民理念的養(yǎng)成是控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中自由裁量權(quán)在執(zhí)法人員宗旨意識(shí)方面的具體措施。公安機(jī)關(guān)的權(quán)力是人民賦予的，行政處罰自由裁量權(quán)的行使是為了更好地保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益不受非法侵害，更好地維護(hù)社會(huì)公平正義和社會(huì)秩序。因此，科學(xué)控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)就必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員理想信念及宗旨教育，弄清公安機(jī)關(guān)為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法的問題，進(jìn)一步增強(qiáng)公仆意識(shí)、執(zhí)政為民、執(zhí)法為民的宗旨意識(shí)、以人文本的執(zhí)法理念，從執(zhí)法人員的內(nèi)心深處關(guān)上濫用自由裁量權(quán)的鐵閘。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)全體執(zhí)法人員的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的教育和約束，防止腐朽、落后和不健康思想的侵蝕，有效防止私欲的過度膨脹，克服伴隨改革開放大潮涌進(jìn)我國的極端個(gè)人主義、享樂主義以及拜金主義對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員道德品質(zhì)的影響，從思想上增強(qiáng)自我控制，有效防止公安機(jī)關(guān)行政處罰中自由裁量權(quán)的濫用。

（二）強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)的控制體系建設(shè)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)的控制體系建設(shè)是控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中自由裁量權(quán)在機(jī)制建設(shè)方面的具體措施。要做到對(duì)公安機(jī)關(guān)行政處罰中自由裁量權(quán)的有效控制，體系是關(guān)鍵。用制度約束自由裁量權(quán)的行使有利于從源頭上和法制上遏制執(zhí)法的隨意性，公安機(jī)關(guān)要建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系、執(zhí)法責(zé)任體系，建立健全司法審查制度、行政處罰回避制度，完善行政處罰規(guī)則和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，將公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，明確自由裁量權(quán)的行使范圍、方式、方法，做好對(duì)自由裁量權(quán)的司法審查，賦予自由裁量權(quán)的可訴性，有效避免公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員來自感情、利益因素、同事的說情、領(lǐng)導(dǎo)的壓力、個(gè)人認(rèn)識(shí)能力、工作能力、道德水準(zhǔn)、知識(shí)水平所帶來的權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，將自由裁量權(quán)的行使納入規(guī)范化、制度化和公開化的軌道。

（三）強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)行政處罰中的自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是控制公安機(jī)關(guān)行政處罰中自由裁量權(quán)在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面的具體措施。在公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的過程中，有很多因素可能影響到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法大人員自由裁量權(quán)的行使，但是，影響公安機(jī)關(guān)行政處罰中自由裁量權(quán)行使的最基本的因素是《中華人民共和國行政處罰法》第四條的規(guī)定，即：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”公安機(jī)關(guān)要按照《中華人民共和國行政處罰法》的具體規(guī)定，從“違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度”入手，針對(duì)每一項(xiàng)自由裁量權(quán)的行使，制定出公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)違法行為的具體情況確定行政處罰的基準(zhǔn)，在這個(gè)基準(zhǔn)基礎(chǔ)上，通過量化的情節(jié)，具備哪項(xiàng)情節(jié)減輕或加重處罰的百分比，按照加減乘除公式最后確定執(zhí)行的具體行政處罰措施，該標(biāo)準(zhǔn)要向社會(huì)公布，實(shí)現(xiàn)行政處罰自由裁量權(quán)的公開、公平、公正和透明。