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1.政策反應的描述

1.1名義性或表現(xiàn)性行動主義與“牌子工程”

名義性或表現(xiàn)性行動主義其實就是所謂的“安慰性政策”，即試圖通過許多法律、宣言和表面化的行為，乃至“蜂擁而至”的新政策來應付眼前的逆境。這種政策一般都是應付性的，不能產(chǎn)生真正的實效，最多只能產(chǎn)生“鎮(zhèn)痛劑”的效果。塔西佗說過，當國家徹底腐敗時，其法律條文最多。法律條文的作用不能用數(shù)量來衡量，法律法規(guī)的實效才至關重要。名義性行為主義這種政策應對方式與我國眾所周知的“牌子工程”比較類似，高層領導者在逆境中為了表現(xiàn)自己正在采取措施，向普通社會公眾展示一種“勤政愛民”的形象，不得不采取措施應對復雜的形勢，但由于時間和素質(zhì)的限制，一時又想不出好的對策，這種“安慰性政策”一方面可以滿足公民的需要，另一方面也能滿足他們自己的心理需求，使他們能夠心安理得。“牌子工程”在我國普遍存在，雖然多次遭到質(zhì)疑，卻也屢禁不止。與“形象工程”不同的是，“牌子工程”是針對政策執(zhí)行而言的，是對上級針對問題作出的決策的一種反應，而“形象工程”更多地表現(xiàn)為個別領導為了追求個人的政治前途而主動作出的決策。

1.2漸進主義加偶發(fā)性的激進與穩(wěn)中求變

自林德布洛姆將漸進主義引進行政管理理論之中，漸進主義一直作為一種重要的政策制定方式被政策制定者采納并確實也曾發(fā)揮著重要的作用。漸進主義加偶發(fā)性的激進，是指一般情況下繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的政策模式，隨著逆境愈演愈烈，如果漸進主義已經(jīng)明顯不合時宜了，就需要采取激進式的解決措施來遏制形勢的不斷惡化。政策上的偶發(fā)性激進只是對外界強烈刺激的一種痙攣性的反應，這種激進短促、難以持久。在我國的行政管理實踐中，政府行政人員由于謹慎、守舊的作風，再加上新的政策阻力比較大和對沉淀成本的不舍，一般都會選擇繼續(xù)沿用舊政策的管理模式，只有在舊的政策不能應對日益惡劣的逆境，才會被迫采取新的政策來取代舊的政策。這種舊政策的中止和新政策的運行是由于外界逆境的演變而促使的，并不是行政人員根據(jù)對逆境的預測主動選擇，這種穩(wěn)中求變的改革往往會由于錯失良機而不能產(chǎn)生明顯的效果。

2.政策原則的制定

政策制定的原則是指政策制定過程中需遵循的有關政策制定的方式、方法、手段等內(nèi)容的基本性規(guī)定。德羅爾在《逆境中的政策制定》中講述了社會改造原則、臨界質(zhì)量原則、有選擇的激進主義原則、準備承擔風險，避免萬一原則、產(chǎn)出價值優(yōu)先原則、能動乃至強制原則。在我國，適度原則、試點原則以及結(jié)果導向原則都可作為政策制定原則應用的典范。

2.1臨界質(zhì)量原則與適度原則

逆境都有自己的變化閾值，要想政策能夠取得預期的效果，政策力度就必須達到一個臨界質(zhì)量點，才能對政策對象產(chǎn)生實效。對臨界質(zhì)量原則的把握還需注意另外一個特殊情況，如果政策力度超過了一定的范圍，也不能產(chǎn)生預期的成效，這就是政策的“最高閾值”和“最低閾值”之間的合理范圍。在我國，政策也必須遵循一個適度原則，如果是積極性的政策，就需要超過一個的“最高閾值”，如果是限制性政策，就必須保持在一個“最低閾值”之下，古語“隔靴搔癢”和“過猶不及”都是告誡人們把握一定的度。漸進主義雖然是一貫遵循的政策主張，但應付逆境而言，它通常是無效的，因為漸進主義只適合在相對平穩(wěn)和變化不大的政策環(huán)境中發(fā)揮作用，漸進主義雖然不會直接帶來較大的損害，但也不能產(chǎn)生應有的效果，還會因為達不到臨界點而使逆境每況愈下，最終導致無法挽救。

2.2有選擇的激進主義原則與試點原則

采取政策措施來應對逆境，常常會面臨這樣一個兩難處境：如果采用漸進主義的政策選擇，不需要大量的政策成本，也不用擔太多的政策風險，但也不能產(chǎn)生打破傳統(tǒng)所帶來的前所未有的成效；激進主義通常需要較多的政策投入成本和政策風險成本，但在危急情況下也可能會產(chǎn)生意想不到的好效果。一個好的政策選擇需要兼顧漸進主義和激進主義兩個方面，這就是有選擇的激進主義原則。按照這條政策原則，首先需要篩選出若干合適的社會變量，再對這些變量進行徹底的變革。試點與這種有選擇的激進主義略有不同，后者選擇的是地點，前者選擇的是變量。2013年9月29日，上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立，自貿(mào)區(qū)成立同時也公布了上海市自貿(mào)區(qū)負面清單。負面清單規(guī)定了企業(yè)不能投資的領域，除了這些“黑名單”上的“禁區(qū)”，其他領域則完全開放。在上海試點自貿(mào)區(qū)和負面清單制度既能規(guī)避大面積激進政策帶來的混亂和投資成本，也能夠享受漸進主義所不能帶來的實效。

2.3產(chǎn)出價值優(yōu)先原則與結(jié)果導向原則

在當今許多國家當中，政策的好壞主要由兩個因素來描述：產(chǎn)出方面和形式方面，前者包括政策對現(xiàn)象所能產(chǎn)生的影響，后者主要是政策制定和執(zhí)行的公開度、公眾參與等方面。傳統(tǒng)政策制定必須充分兼顧兩方面的平衡，往往容易陷入兩難境地，結(jié)果兩頭落空。在政策環(huán)境較好的情況下，可以選擇兩者的平衡加以考慮，而逆境中的政策制定，其目的就是為了緩解逆境帶來的困擾，因此產(chǎn)出價值顯得更為重要。行政學的開山鼻祖威爾遜曾經(jīng)說過，適當犧牲民主，可以提高效率。在逆境情況下，可以暫時忽略或者少考慮民主等形式問題，將更多的注意力放在政策效果上。在我國行政管理界流行著“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”這樣一句管理箴言，鄧小平在改革開放初期探索市場經(jīng)濟改革時提出這一有名的論斷。實際上，在我國行政管理改革中，尤其是在危機管理中，結(jié)果導向的政策原則一方面能夠激勵政府官員大膽創(chuàng)新工作方式，另一方面也能在短期內(nèi)取得工作實效，是兼顧形式的政策取向難以做到的。

3.政策建議的運用

界定逆境，發(fā)現(xiàn)問題，確定原則，其最終目的都指向應對逆境。德羅爾在《逆境中的政策制定》中，提出了建立政策分析機構、建立智囊團、建立國情與政策考查機構、提高干部隊伍素質(zhì)、建立國家政策學院、考慮軍隊建設（第三世界國家）、鼓勵基層活動、提高公民政策認識、定期進行憲法修正等九條政策建議，這些政策建議對我國有關政策制定也不無啟發(fā)意義。

3.1元政策與制度頂層設計

元政策是指論述有關政策的制定，即政策制定過程系統(tǒng)的過程、機構、輸入信息、基礎等的政策。簡單而言，元政策就是制定政策的政策，是具體政策的依據(jù)。有人把政策體系看做是一個自上而下的金字塔，從上而下分別是元政策、基本政策和具體政策三個方面。根據(jù)元政策制定基本政策，再根據(jù)基本政策制定具體政策。元政策可能不是真正意義上的政策，它可能只是一種觀念、思想、目標等宏觀性的指標。制度的頂層設計近來成為我國的政治新名詞，不斷被用以描述高層的政策規(guī)劃。在改革邁入深水區(qū)的中國，，政策頂層設計對于推動那些老大難的社會問題至關重要，醫(yī)改、稅改、教改等無不與制度的頂層設計有關。頂層設計是對社會發(fā)展的未來進行規(guī)劃，是處于金字塔頂端的政策內(nèi)容，因此，與元政策相似，頂層設計應慎用、少用，如果頂層設計隨處可見，那就不是頂層設計，而是基層操作，政策性質(zhì)也就不是元政策，而屬于具體政策。

3.2政策研究與發(fā)展人文科學

建立政策分析機構、建立智囊團、建立政策考查機構、建立國家政策學院，其目的都在于強調(diào)政策研究的重要性。與一般的社會環(huán)境相比，逆境往往顯得更為惡劣、更瞬息萬變和難以捉摸，單靠政府高層領導個人的智慧和精力空難應對，這需要相關政策機構的協(xié)助和支持。它們由政策研究方面的優(yōu)秀專業(yè)人才組織，提供整體性和創(chuàng)新性的政策來輔導高層決策。近年來，人文社會科學在我國發(fā)展越來越興盛，涌現(xiàn)了一大批對國家政策進行研究的學者和社會人士，國家也設立各種科研基金來鼓勵有關政策制定方面的研究。人文社會科學研究與自然科學研究不同，自然科學研究成效顯著，顯性收益較大，比較受到社會的青睞；人文社會科學見效慢，實施難度大，可操作性容易受到社會環(huán)境的制約，不易控制。發(fā)展人文社會科學，鼓勵社會教育和科研機構進行政策研究，不僅是一種教育政策，也會高瞻遠矚的政治政策，這種不易見效或成效緩慢的社會政策研究一旦有所突破就能帶來比自然科學研究更大的隱性收益。

3.3提高干部素質(zhì)與公務員素質(zhì)更新制度

無論是帕金森定律還是彼得原理，都揭示了政府機構內(nèi)部存在的能力不足的問題。且不論有多少精英人物進入政府，即使進入政府的是精英人物，在這個知識瞬息萬變的社會中，這些高層人員的知識儲備也會越來越落后于現(xiàn)實社會的需要。在多數(shù)國家中，政府任用的官員的實際素質(zhì)與應付逆境應具備的知識能力相差甚遠，提高政府官員的素質(zhì)勢在必行。選拔、制度化學習、人員更替等制度已經(jīng)在各個國家廣泛運用并取得了良好的效果。在我國，為了防止公務員隊伍的僵化和知識老化，制定了比較完備的人事更新制度。人員更新制度包括多個方面：人員錄用、培訓以及退出制度。錄用和退出制度屬于人員的更新，人員培訓屬于素質(zhì)更新，合理的人事更新和培訓制度能夠給逆境中的政策制定注入新鮮的血液，有助于創(chuàng)新性政策的產(chǎn)生。逆境中的政策制定，是每個國家都會面臨的政策制定環(huán)境。德羅爾的《逆境中的政策制定》針對逆境中制定政策的各方面進行了詳盡的闡述，其有關政策制定的原則和建議在我國幾乎可以找到一一與之對應的政策處理方式。需要指出的是，與矛盾一樣，逆境是普遍存在的，對逆境中政策制定知識的把握不僅是公共機構的需要，也是社會組織和社會公眾應努力追求的。

作者：王杰單位：武漢大學政治與公共管理學院