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本文作者：劉亦翔作者單位：山東大學(xué)

行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的開展與成績(jī)

《通知》要求，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，要在依法以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出行政復(fù)議決定的前提下，合理整合行政復(fù)議資源，積極探索集中受案、集中人力、集中辦理行政復(fù)議案件的辦法，要通過(guò)試點(diǎn)工作積極探索相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán);探索建立政府主導(dǎo)、社會(huì)專家學(xué)者參與的行政復(fù)議工作機(jī)制;要明確行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的職責(zé)分工。通過(guò)解讀我們能夠得出，《通知》是要保證行政復(fù)議工作仍然由政府負(fù)責(zé)實(shí)施，行政復(fù)議委員會(huì)仍然要接受政府領(lǐng)導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上完善復(fù)議運(yùn)行機(jī)制，變現(xiàn)在的“條塊管轄”為“塊塊”管轄為原則，“條條”管轄為例外，吸收專家、學(xué)者等社會(huì)公正力量參與行政復(fù)議中，提高行政復(fù)議工作的透明度，提升其社會(huì)公信力。截止到2011年，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作已經(jīng)擴(kuò)展至全國(guó)19個(gè)省區(qū)108個(gè)單位。試點(diǎn)的效果明顯，各試點(diǎn)地區(qū)(單位)復(fù)議量攀升，信訪量下降。專家認(rèn)為，我國(guó)官民爭(zhēng)議解決方式，正在突破“大信訪，中訴訟，小復(fù)議”的格局。在行政復(fù)議委員會(huì)的模式上，當(dāng)前主要出現(xiàn)了三種模式:一是將原來(lái)分散于政府各部門的行政復(fù)議權(quán)，全部集中到政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使。山東省濟(jì)寧市采取此種模式。這種所謂的完全集中模式，是指市政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，市級(jí)行政復(fù)議職權(quán)由市人民政府的行政復(fù)議委員會(huì)集中行使，市政府工作部門、直屬事業(yè)單位及法律法規(guī)授權(quán)的組織和省以下垂直管理的行政機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位、法律法規(guī)授權(quán)的組織不再受理行政復(fù)議案件。二是部分集中模式，即行政復(fù)議委員會(huì)集中行使部分政府部門的部分行政復(fù)議審理權(quán)，目前大多數(shù)試點(diǎn)單位都采用這種模式。三是北京市和上海市的多數(shù)試點(diǎn)單位采納的模式，即保持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變，通過(guò)吸收外部人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，對(duì)重大疑難案件進(jìn)行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決時(shí)參考。在模式的選擇上，筆者更贊同濟(jì)寧市的完全集中模式，它完全集中51個(gè)市級(jí)部門的行政復(fù)議職權(quán)，對(duì)復(fù)議案件實(shí)行集中受理和審理，集中力度最大，集中范圍最廣。國(guó)務(wù)院法制辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人也指出，山東省濟(jì)寧市的完全集中模式是主流模式，代表著行政復(fù)議制度的發(fā)展方向。行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作取得了不小的成績(jī)。首先，集中了行政復(fù)議的資源。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)范圍內(nèi)有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)有1.8萬(wàn)多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人，區(qū)縣級(jí)人民政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。同時(shí)，原本有限的行政復(fù)議資源被分散在各個(gè)政府工作部門中，更加導(dǎo)致了行政復(fù)議資源的不足。設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)可以將原本分散在各個(gè)部門的行政復(fù)議資源進(jìn)行有效整合，在不增加行政編制的前提下加強(qiáng)行政復(fù)議的力量。第二，有利于提高行政復(fù)議的獨(dú)立性，提升復(fù)議決定的公信力。原來(lái)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)被設(shè)置在各個(gè)有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)中，與被申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)系密切，履行復(fù)議職能的人員都是所在機(jī)關(guān)的公職人員，無(wú)論是從機(jī)構(gòu)設(shè)置上還是人員配備上都缺乏讓人信服的獨(dú)立性。行政復(fù)議委員會(huì)雖然仍屬于行政機(jī)關(guān)，但是由一級(jí)政府直接管理，同時(shí)吸收社會(huì)學(xué)者、律師以及其他社會(huì)公正人士參與到行政復(fù)議中來(lái)，濟(jì)寧市行政復(fù)議委員會(huì)還設(shè)立了監(jiān)督委員會(huì)，由黨代表、人大代表、政協(xié)委員和紀(jì)檢監(jiān)察干部組成，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督，這一系列的措施提高了行政復(fù)議的透明度與公信力。第三，運(yùn)用調(diào)解、和解方式解決行政復(fù)議案件，在保證復(fù)議質(zhì)量的前提下提高了復(fù)議效率，有利于更好地維護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益，減少?gòu)?fù)議申請(qǐng)人的抵觸情緒，緩和雙方的緊張關(guān)系。

建立獨(dú)立并中立的行政復(fù)議委員———行政復(fù)議體制的改革方向

縱觀域外行政復(fù)議制度，各國(guó)皆有自己的特色。有的國(guó)家對(duì)待行政復(fù)議制度并不十分熱心，如在德國(guó)，設(shè)置復(fù)議委員會(huì)是例外情況，只有某些州設(shè)置。德國(guó)主要的復(fù)議工作是由做出被復(fù)議行政行為的原機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)承擔(dān)，并且這些復(fù)議組織中并沒(méi)有特別設(shè)置的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)此項(xiàng)工作，有學(xué)者認(rèn)為，這與德國(guó)的行政法院功能較為發(fā)達(dá)，行政體系在權(quán)利救濟(jì)體系中的地位較不重要有密切關(guān)系。在有的國(guó)家，則專門設(shè)立機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政復(fù)議工作，如英國(guó)的行政裁判所。通過(guò)比較不同國(guó)家的行政復(fù)議制度，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政復(fù)議體制模式具有較高的參考價(jià)值。在韓國(guó)，每個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)均設(shè)置了行政復(fù)議審判委員會(huì)來(lái)具體承擔(dān)行政復(fù)議的職能，但行政復(fù)議委員會(huì)具有較高的獨(dú)立地位，復(fù)議機(jī)關(guān)必須按照行政復(fù)議審判委員會(huì)的審查結(jié)論做出復(fù)議裁決。同時(shí)，吸收了相當(dāng)數(shù)量的民間人士擔(dān)任行政復(fù)議審判委員會(huì)的委員，以提高其中立性［2］。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“訴愿法”第五十二條規(guī)定:“各機(jī)關(guān)辦理訴愿事件，應(yīng)設(shè)‘訴愿審議委員會(huì)’，組成人員以具有法制專長(zhǎng)者為原則?！V愿審議委員會(huì)’委員，由本機(jī)關(guān)高級(jí)職員及遴聘社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家擔(dān)任之;其中社會(huì)公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)不得少于1/2，‘訴愿審議委員會(huì)’組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之?！保?］我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，在取得成績(jī)的同時(shí)也存在不少問(wèn)題。這些問(wèn)題有的是囿于當(dāng)前行政復(fù)議相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而難于有所突破，有的則是因?yàn)樵圏c(diǎn)工作開展不久，一些相關(guān)制度還處在摸索之中，有待于進(jìn)一步總結(jié)完善。結(jié)合前文對(duì)行政復(fù)議的功能定位以及對(duì)行政復(fù)議司法化走向的認(rèn)同，同時(shí)借鑒國(guó)外與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政復(fù)議體制的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，就行政復(fù)議的體制改革而言，最關(guān)鍵的就是要通過(guò)體制設(shè)置，確保行政復(fù)議的獨(dú)立性與中立性。獨(dú)立性與中立性既有所區(qū)別，又密切聯(lián)系，機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立為復(fù)議中立提供了外在的基礎(chǔ)，而中立地復(fù)議過(guò)程是機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立所追求的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性，確保復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠中立的進(jìn)行復(fù)議，是行政復(fù)議司法化的題中之義，也應(yīng)當(dāng)是我國(guó)行政復(fù)議體制改革的最終目標(biāo)。我們結(jié)合行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作進(jìn)行分析。

1.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)具有獨(dú)立性。從理論上來(lái)講，作為解決爭(zhēng)議的組織，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)受到任何外在的干涉。獨(dú)立性是行政復(fù)議司法化的首要要求。有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置仍然不具有足夠的獨(dú)立性，行政復(fù)議委員會(huì)仍然設(shè)置在一級(jí)政府之中，與被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這違反了“任何人不能做自己案件的法官”這一自然正義的基本原則。筆者認(rèn)為，對(duì)于爭(zhēng)議處理結(jié)果的公正性在一定程度上會(huì)受到處理主體設(shè)置于何處的影響，但更為重要的是處理主體的組成以及解決糾紛時(shí)所適用的程序。行政復(fù)議委員會(huì)雖然隸屬于一級(jí)政府，受其管理，但是這并不能必然構(gòu)成對(duì)其獨(dú)立性的否認(rèn)。法國(guó)的行政法院隸屬于行政系統(tǒng)，可是這并沒(méi)有影響其獨(dú)立公正地審理行政訴訟;我國(guó)的行政訴訟由人民法院負(fù)責(zé)，但是從立案、審判到執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)一般都會(huì)不同程度地受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)的壓力甚至是直接干涉。可見，是否隸屬于一級(jí)政府并不是能否保證行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立性問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于制度的設(shè)計(jì)是否合理，是否符合一國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)情況。我國(guó)當(dāng)前的情況與韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相似，負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)設(shè)置于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，但是我國(guó)的行政復(fù)議效果并不理想，沒(méi)有如同韓國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)那樣通過(guò)體制上的控制獲得較好的復(fù)議效果。結(jié)合我國(guó)情況，筆者建議將行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)集中于一級(jí)政府之下，而不是分散于各個(gè)行政機(jī)關(guān)之中。這樣一方面有利于集中利用我國(guó)當(dāng)前十分匱乏的行政復(fù)議資源，另一方面，也是對(duì)當(dāng)前復(fù)議過(guò)程中存在的行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干涉的一種克服。如前所述，我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作出現(xiàn)了不同模式，北京市和上海等地在不改變現(xiàn)行行政復(fù)議體制的前提下引入專家決策機(jī)制，行政復(fù)議的具體工作仍由原各個(gè)行政機(jī)關(guān)中的復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)行政復(fù)議獨(dú)立性的促進(jìn)十分有限。筆者更贊同采取濟(jì)寧市的完全集中模式，通過(guò)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，將市級(jí)行政復(fù)議職權(quán)由濟(jì)寧市人民政府集中行使，市政府工作部門、直屬事業(yè)單位及法律法規(guī)授權(quán)的組織和省以下垂直管理的行政機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位、法律法規(guī)授權(quán)的組織不再受理行政復(fù)議案件。同時(shí)，這種模式提高了負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別，使行政復(fù)議委員會(huì)直接隸屬于一級(jí)人民政府，由隸屬于原行政機(jī)關(guān)改變?yōu)榕c原機(jī)關(guān)平級(jí)，通過(guò)行政級(jí)別的牽制來(lái)減少?gòu)?fù)議工作可能受到的來(lái)自原行政機(jī)關(guān)的干擾。濟(jì)寧市采取由常務(wù)副市長(zhǎng)兼任行政復(fù)議委員會(huì)主任，使行政復(fù)議委員會(huì)的工作人員在進(jìn)行復(fù)議工作時(shí)“腰板更硬”，這種做法值得借鑒。

2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的運(yùn)作應(yīng)具有中立性。在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作中，各地在追求復(fù)議體制獨(dú)立性方面進(jìn)行了有意義的探索。但新問(wèn)題也隨之而來(lái)，需加以審視并解決。一是行政復(fù)議委員會(huì)實(shí)行政府主導(dǎo)、專家學(xué)者參與的工作體制，吸收專家學(xué)者等社會(huì)人士進(jìn)入行政復(fù)議是復(fù)議體制改革的一個(gè)重要方面，但對(duì)于專家學(xué)者的遴選方式，相關(guān)文件并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前主要是依靠政府的“一廂情愿”，如濟(jì)寧市行政復(fù)議委員會(huì)委員由27名專家學(xué)者、教授、律師等人員組成，外部委員的比例近80%;北京市第二屆市政府行政復(fù)議委員會(huì)由43名委員組成，其中30名非常任委員由來(lái)自國(guó)家部委和北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)所推薦的知名專家學(xué)者擔(dān)任，這些委員究竟是如何被推薦的并沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。關(guān)于專家學(xué)者在委員會(huì)中所占的比例也并沒(méi)有明確的規(guī)定，盡管當(dāng)前凡是有專家學(xué)者參與的委員會(huì)，專家學(xué)者的比例都大于50%，但是這種體制應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)上加以確認(rèn)，韓國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就對(duì)外聘委員的比例做出了規(guī)定。筆者認(rèn)為，在遴選上，應(yīng)當(dāng)從專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力、有無(wú)犯罪記錄和社會(huì)評(píng)價(jià)等等方面進(jìn)行規(guī)定，如韓國(guó)就規(guī)定行政審判委員會(huì)的委員除了相關(guān)部門的公務(wù)員外，其他參與人員應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)條件，如有律師資格、擔(dān)任或曾擔(dān)任教授法律學(xué)的副教授以上職務(wù)、或其他有行政復(fù)議知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士等條件;在比例上，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律法規(guī)規(guī)定專家學(xué)者的組成比例不少于50%，并且應(yīng)當(dāng)允許律師、群眾等其他社會(huì)公正人士參與到復(fù)議當(dāng)中。二是在某些試點(diǎn)地區(qū)，行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)行政復(fù)議委員會(huì)辦公室，但是行政復(fù)議委員會(huì)與其下設(shè)的行政復(fù)議委員會(huì)辦公室之間的運(yùn)行機(jī)制并不合理。如濟(jì)寧市行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)的行政復(fù)議委員會(huì)辦公室職責(zé)主要有兩部分:(1)程序性的事項(xiàng)，如復(fù)議案件的受理、證據(jù)的勘察和調(diào)查詢問(wèn)等;(2)對(duì)于事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單和法律責(zé)任明確的行政復(fù)議案件，由市行政復(fù)議委員會(huì)辦公室審查，提出處理意見，擬定行政復(fù)議決定，報(bào)市行政復(fù)議委員會(huì)辦公室主任簽發(fā)，即對(duì)于此種案件由行政復(fù)議委員會(huì)辦公室直接做出行政復(fù)議決定。對(duì)于涉及公共利益、社會(huì)影響較大、法律關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)及難度較大的行政復(fù)議案件，在案件承辦人員初步審查并提出審查意見的基礎(chǔ)上，交由市行政復(fù)議委員會(huì)案件審理會(huì)議審議，提出處理意見，擬定行政復(fù)議決定，經(jīng)市行政復(fù)議委員會(huì)辦公室主任審核后，報(bào)市行政復(fù)議委員會(huì)主任簽發(fā)。這種做法是有缺陷的。因?yàn)橐院畏N標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分復(fù)議案件的難易復(fù)雜程度，并沒(méi)有一個(gè)明確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)于案件難易的確定就完全由復(fù)議委員會(huì)辦公室人為主觀判斷，難以讓人信服。另外，由復(fù)議委員會(huì)辦公室來(lái)對(duì)所謂的“簡(jiǎn)單”案件進(jìn)行復(fù)議審理，這又回到了行政復(fù)議的老路上，即完全由行政機(jī)關(guān)的工作人員來(lái)審理行政復(fù)議案件，因?yàn)楦鶕?jù)機(jī)構(gòu)人員的設(shè)置，行政復(fù)議辦公室完全由行政人員組成，專家學(xué)者等社會(huì)人士只存在于復(fù)議委員會(huì)之中，對(duì)于所謂的“簡(jiǎn)單”案件排除了復(fù)議委員會(huì)的介入，這樣就難以保證復(fù)議的中立性與公信力。那么如何克服這種弊端呢?筆者認(rèn)為可以參考我國(guó)民事訴訟的做法，對(duì)復(fù)議程序進(jìn)行簡(jiǎn)易程序與一般程序的劃分，參照民事訴訟中關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)別簡(jiǎn)易的行政復(fù)議案件與復(fù)雜的行政復(fù)議案件，簡(jiǎn)易的復(fù)議案件可以適用簡(jiǎn)易的復(fù)議程序，但適用簡(jiǎn)易復(fù)議程序時(shí)，不能完全由行政復(fù)議辦公室的工作人員主持復(fù)議，應(yīng)當(dāng)從行政復(fù)議委員會(huì)中選出一位專家、學(xué)者等社會(huì)公正人士主持復(fù)議，適用簡(jiǎn)易復(fù)議程序進(jìn)行復(fù)議。這屬于行政復(fù)議程序方面的內(nèi)容，已經(jīng)超出了行政復(fù)議體制的范圍，在此不多加討論。三是復(fù)議機(jī)構(gòu)以及復(fù)議人員的辦公條件、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、物資配備、行政編制、職務(wù)晉升、工資福利等仍然受制于一級(jí)政府，政府的控制權(quán)使得復(fù)議機(jī)構(gòu)難以保證中立性。正如漢密爾頓所說(shuō):“就人類一般天性而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，就等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！保?］因此，必須通過(guò)相關(guān)制度規(guī)定，明確復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員的物質(zhì)條件與編制、職務(wù)等待遇，甚至可以對(duì)行政復(fù)議人員的待遇做出優(yōu)于其他部門公務(wù)員的特別規(guī)定，以解除其后顧之憂。在這方面，韓國(guó)《行政審判法》明確規(guī)定行政審判委員會(huì)的組織、運(yùn)作以及委員的任期、身份保障等事項(xiàng)由總統(tǒng)令予以規(guī)定。濟(jì)寧市將行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)列入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，單獨(dú)列支、?？顚Ｓ?，同時(shí)增加了行政編制，為行政復(fù)議委員提供了保障，對(duì)于保證復(fù)議工作人員的身份獨(dú)立具有積極作用，但是相關(guān)制度仍然不夠明確、不夠完善。四是復(fù)議人員的法律素養(yǎng)對(duì)中立性也有很大影響，在相同情況下，我們更有理由相信一個(gè)經(jīng)過(guò)系統(tǒng)法律訓(xùn)練、具有較高法律素養(yǎng)的復(fù)議工作人員能夠排除干擾，保持中立性。這里的復(fù)議人員，主要指的是具有行政編制的復(fù)議工作人員。加強(qiáng)行政復(fù)議的中立性，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議人員的資格設(shè)置條件，復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具有一定的法律知識(shí)，加強(qiáng)對(duì)復(fù)議人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可以規(guī)定復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家司法考試。

與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，在追求行政復(fù)議獨(dú)立性與中立性之時(shí)，也可能會(huì)因此而喪失行政復(fù)議所擁有的一些優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于行政復(fù)議體制改革不能矯枉過(guò)正，既要保證行政復(fù)議的獨(dú)立性與中立性，又要保證行政復(fù)議的專業(yè)性與其他優(yōu)勢(shì)，如何尋找二者之間的平衡點(diǎn)，也是行政復(fù)議體制改革提出的新課題。