前言：本站為你精心整理了管理體制論文：行政中心監(jiān)管機(jī)制變革探究范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

本文作者：孫立樵王秋菊袁林作者單位：遼寧師范大學(xué)

我國行政服務(wù)中心管理體制目前存在的主要問題

我國行政服務(wù)中心是行政審批制度改革的產(chǎn)物，各地行政服務(wù)中心經(jīng)過10年的建設(shè)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職能、服務(wù)方式、管理水平等方面取得了明顯進(jìn)展。但是，我們也要看到由于行政服務(wù)中心是個新生事物，特別是在管理體制方面還存在著很多不規(guī)范之處，導(dǎo)致各地行政服務(wù)中心發(fā)展不平衡。僅就遼寧省14個市級行政服務(wù)中心發(fā)展情況看，在管理體制方面存在著以下主要問題:

(一)職能定位不規(guī)范，職責(zé)權(quán)限不明確

目前，遼寧省的市級行政服務(wù)中心還沒有明確統(tǒng)一的職能和運(yùn)行規(guī)則。如沈陽市、營口市不僅負(fù)有集中辦理行政審批事項(xiàng)的職能，還擔(dān)負(fù)行政服務(wù)的職能;沈陽市、大連市不僅集中辦理行政審批事項(xiàng)，還負(fù)有政府采購、政務(wù)公開、行政效能投訴等功能。各地政府大都將行政服務(wù)中心的功能界定為組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督行政審批和便民服務(wù)。但如何組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督行政審批和便民服務(wù)?其職能定位仍然比較模糊。實(shí)際上中心既不是審批業(yè)務(wù)主體，也不是監(jiān)督主體。從現(xiàn)實(shí)效果來看，中心只是一個行政審批受理窗口，中心管理辦公室無職無權(quán)，對進(jìn)駐的窗口單位進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理顯得力不從心。

(二)機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，組織性質(zhì)不明確

職能定位不統(tǒng)一也充分表現(xiàn)在各市級服務(wù)中心的名稱之中。目前，沈陽市稱為“行政審批服務(wù)中心”;大連市、丹東市、阜新市稱為“人民政府行政服務(wù)中心”;鞍山市、撫順市、本溪市、遼陽市、朝陽市稱為“公共行政服務(wù)中心”;營口市、錦州市稱為“政府行政審批管理辦公室”。雖然各市的服務(wù)中心都是以行政審批為主，但名稱的不同實(shí)質(zhì)上也折射出其服務(wù)內(nèi)涵的差異。行政服務(wù)中心是地方政府改革與創(chuàng)新的產(chǎn)物，雖然中央最近對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)統(tǒng)一規(guī)定為行政機(jī)構(gòu)，但各地落實(shí)這一精神還有很遠(yuǎn)的路要走。目前，遼寧省各市行政服務(wù)中心的性質(zhì)也不盡相同。大連市、營口市、撫順市、鞍山市、鐵嶺市、錦州市等地行政服務(wù)中心屬于政府的派出機(jī)構(gòu);沈陽市、遼陽市等地的行政服務(wù)中心屬于政府的直屬機(jī)構(gòu)。各市行政服務(wù)中心在行政級別上也不盡相同，撫順市是有正局級單位;大連市是副局級單位;盤錦市、營口市、鞍山市、本溪市、遼陽市、鐵嶺市等則是正處級單位。

(三)法律地位不明確，隸屬關(guān)系不清晰

由于服務(wù)中心最初是各地政府為方便企業(yè)和群眾辦事，提高政府行政效率而創(chuàng)建的，開始就缺少合法性依據(jù)。雖然中央下發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，對行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的地位和性質(zhì)做了明確規(guī)定，但各地行政服務(wù)中心在制度保障上還處于比較尷尬的地位。目前，遼寧各市級行政服務(wù)中心大部分屬于政府的派出機(jī)構(gòu)，但有的服務(wù)中心并沒有出現(xiàn)在政府編制目錄上。服務(wù)中心的領(lǐng)導(dǎo)在行政級別上一般與進(jìn)駐中心的窗口單位領(lǐng)導(dǎo)為同級干部，當(dāng)管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督這些政府職能部門工作時，往往會感到力不從心。因?yàn)闊o論是從行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)屬性，還是從領(lǐng)導(dǎo)級別上來講，中心都沒有對各窗口單位的管理權(quán)，所以也必然缺乏必要的制約。往往是出現(xiàn)問題時，需要有市級領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)才能解決。目前，各市級行政服務(wù)中心隸屬的主管部門也不盡相同。本溪市、大連市隸屬市政府辦公廳;遼陽市直接隸屬市政府;大多數(shù)則沒有明確的上級主管部門。從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來講，辦公廳、監(jiān)察廳、省編辦、省改辦等都管也都不管。由于上級主管部門隸屬關(guān)系不明確，讓各市行政服務(wù)中心無所適從，發(fā)展中存在的問題也沒辦法解決，中心的合法性和權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。此外，由于各地服務(wù)中心在機(jī)構(gòu)設(shè)置、審批運(yùn)行機(jī)制上不統(tǒng)一，加大了服務(wù)中心之間橫向聯(lián)通的難度，影響了行政服務(wù)中心的整體建設(shè)和發(fā)展。

(四)人員編制不穩(wěn)定，內(nèi)部管理不協(xié)調(diào)

遼寧省市級行政服務(wù)中心的人員主要有兩大類:一類是中心的管理人員，一類是進(jìn)駐中心的工作人員。目前，中心的管理人員大多為行政編制的公務(wù)員，但也有例外的，如遼陽等地的公共行政服務(wù)中心為事業(yè)編制，參照公務(wù)員管理。這就出現(xiàn)了事業(yè)單位、事業(yè)編制來管理行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的問題，從而給行政服務(wù)中心管理帶來一定的難度。此外，進(jìn)駐中心的工作人員在有些地方也存在事業(yè)編。中心窗口服務(wù)層的人員通常受到雙重管理，即業(yè)務(wù)人員的人事關(guān)系、工資以及職位升遷等與業(yè)務(wù)人員自身利益密切相關(guān)的方面仍歸原單位管理，而又在服務(wù)中心內(nèi)部增設(shè)一個管理層對業(yè)務(wù)人員的工作進(jìn)行考核評定，這就增加了對業(yè)務(wù)人員管理與監(jiān)督的難度。

我國行政服務(wù)中心管理體制改革的基本對策

(一)界定行政服務(wù)中心的職能

我國行政改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，其基本職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。行政服務(wù)中心作為政府集中審批和公共服務(wù)的辦公場所，是以建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)定位的，行政服務(wù)中心的性質(zhì)就是服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)著公共服務(wù)的職能。因此，行政服務(wù)中心的基本職能應(yīng)體現(xiàn)為公共服務(wù)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。就政府服務(wù)來講，公共服務(wù)的受益者不應(yīng)該只是企業(yè)或一小部分人，而應(yīng)將大多數(shù)公民納入其中。這就要求服務(wù)中心既包含審批事項(xiàng)，也包含著便民事項(xiàng)，更應(yīng)體現(xiàn)公共服務(wù)的職能。應(yīng)將中心打造成服務(wù)型政府的第一載體，讓老百姓看得見、摸得著。從發(fā)展趨勢看，應(yīng)將行政服務(wù)中心建成集“行政審批、資源配置、政務(wù)監(jiān)察、社會服務(wù)”于一體的綜合性服務(wù)平臺，進(jìn)一步拓展行政服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)中央《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》規(guī)定，行政服務(wù)中心的職責(zé)就是對政府各部門進(jìn)駐、委托辦理的事項(xiàng)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù);對進(jìn)駐窗口工作人員進(jìn)行管理培訓(xùn)和日?？己?承擔(dān)本級政府賦予的其他職責(zé)。這三項(xiàng)職責(zé)，前兩項(xiàng)目前各地服務(wù)中心已經(jīng)在履行，第三項(xiàng)職責(zé)是考慮到實(shí)踐中有的中心除了履行前兩項(xiàng)職責(zé)之外，當(dāng)?shù)卣€賦予了一些其他職能，比如公共資源交易等，這就為各地行政服務(wù)中心的發(fā)展提供了廣闊的空間。實(shí)際上，全國各地行政服務(wù)中心的職責(zé)都在逐步拓展。天津市行政許可服務(wù)中心以行政審批事項(xiàng)為主線，構(gòu)建了集行政審批服務(wù)、行政效能監(jiān)察、公共資源要素配置和社會服務(wù)“四個平臺”;成都市政務(wù)服務(wù)中心將房屋產(chǎn)權(quán)交易、社保繳費(fèi)、車輛上戶等以分中心的形式納入管理;珠海市行政服務(wù)中心和珠海市公共資源交易中心合署辦公，實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的體制模式，承擔(dān)著對行政服務(wù)中心監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能。大連市政府行政服務(wù)中心將政務(wù)公開、政府信息公開、行政審批、電子政務(wù)和行政投訴辦理等進(jìn)行整合，形成了行政服務(wù)“五合一”模式。2010年6月29日，在呼和浩特召開的全國深化政務(wù)公開推進(jìn)政務(wù)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會上，大連市作了“五合一”模式經(jīng)驗(yàn)介紹。中紀(jì)委副書記、國家監(jiān)察局局長馬馼在會上要求全國各地不要搞職能“單打一”，要借鑒并實(shí)踐大連市的“五合一”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以行政服務(wù)中心為平臺，體現(xiàn)出工作職能的“五個統(tǒng)一”。將行政審批、資源配置、效能監(jiān)察、社會服務(wù)等功能集中到行政服務(wù)中心，是對現(xiàn)有行政服務(wù)中心功能定位的突破，對于提升政府形象、提高行政效能、節(jié)約行政成本都有重要意義。這是我國行政服務(wù)中心的發(fā)展方向。

(二)規(guī)范行政服務(wù)中心的名稱

網(wǎng)絡(luò)化治理要求政府不僅成為黏合劑，而且能夠把不同的機(jī)構(gòu)組成有機(jī)的整體，變以前的分割服務(wù)為協(xié)同服務(wù)。行政服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)協(xié)同服務(wù)的平臺，是政府公共服務(wù)職能的載體，以“便民、利民、為民”為目標(biāo)。那么，各地行政服務(wù)中心的名稱也應(yīng)該體現(xiàn)服務(wù)型政府的內(nèi)涵。古人云，名不正則言不順。目前，我國各地的行政服務(wù)中心名稱各不相同。南方許多省稱為“政務(wù)中心”和“審批大廳”;遼寧省多數(shù)稱為“公共行政服務(wù)中心”和“行政審批管理辦公室”;四川成都武侯區(qū)成立了“行政審批局”，在全國首開行政服務(wù)中心納入行政機(jī)構(gòu)先河。雖然各地行政服務(wù)中心的名稱不盡相同，但可以從中歸納出若干相同要素:一是中心職能要素;二是城市名稱要素，三是政府或行政要素，四是服務(wù)要素，五是機(jī)構(gòu)形式要素。鑒于目前“行政服務(wù)中心”名稱不能體現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，“行政審批局”也不能囊括“行政審批、資源配置、效能監(jiān)察、社會服務(wù)”等綜合功能。根據(jù)中央《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》的相關(guān)要求。我們建議:行政服務(wù)中心可統(tǒng)一更名為“XX市公共行政服務(wù)管理委員會”，組成“一委一辦多中心”的管理格局。其中，“一委”是指一個“公共行政服務(wù)管理委員會”，負(fù)責(zé)對公共行政服務(wù)事務(wù)進(jìn)行宏觀管理;“一辦”是指一個“公共行政服務(wù)管理委員會辦公室”，負(fù)責(zé)對公共行政服務(wù)事務(wù)進(jìn)行中觀管理;“多中心”是指多個“公共行政服務(wù)管理中心”，包括“行政審批中心”、“公共服務(wù)中心”、“公共資源交易中心”等，負(fù)責(zé)對公共行政服務(wù)事務(wù)進(jìn)行微觀管理。“公共行政服務(wù)管理委員會”應(yīng)直接隸屬于政府序列統(tǒng)一管理。在政府治理的大背景之下，這樣命名更貼切地反映了服務(wù)中心組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵，既包含了中心審批的職能，又將公共服務(wù)職能納入其中，更體現(xiàn)了大部制整合資源、節(jié)約資源、提高行政效率的優(yōu)勢?？梢哉f，這不僅僅是機(jī)構(gòu)名稱的改變，更是行政服務(wù)理念的升華。名稱的改變意味著由單純追求提高效率，提升為真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，也為進(jìn)一步推行機(jī)構(gòu)改革，打造服務(wù)型政府闖出了一條新路。

(三)明確行政服務(wù)中心的性質(zhì)

整體性治理倡導(dǎo)組織的整合與重建，注重政府的整體性、協(xié)調(diào)運(yùn)行，提倡重新整合功能相似或相同的機(jī)構(gòu)，實(shí)行大部制的治理模式。目前，我國大部分市級行政服務(wù)中心的性質(zhì)大多是政府的派出機(jī)構(gòu)，一般不具有行政主體資格，導(dǎo)致行政服務(wù)中心在法律地位上低于政府各職能部門，無法進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。根據(jù)《行政許可法》第二十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。并且受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可;不得再委托其他組織或者個人實(shí)施行政許可?？梢姡残姓?wù)中心是行政許可領(lǐng)域內(nèi)的唯一合法主體，這個特征就要求行政服務(wù)中心具有明確的法律定位，應(yīng)當(dāng)從制度上理順行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和級別。中央《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》明確規(guī)定，行政服務(wù)中心的性質(zhì)是行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)使用行政編制，配備少而精的工作人員。將行政服務(wù)機(jī)構(gòu)明確定位為行政機(jī)構(gòu)，可以說為行政服務(wù)中心的建設(shè)提供了法律依據(jù)。因此，我們要以大部制改革和《意見》為契機(jī)，將行政服務(wù)中心定位于一個具有一定行政級別、享有行政許可法律主體資格、具有實(shí)質(zhì)性行政許可權(quán)力、賦予監(jiān)管職能的政府行政機(jī)構(gòu)。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)對行政行為的監(jiān)管，避免成為一個“收發(fā)室”，充分發(fā)揮中心組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理和服務(wù)的職能。［5］P106

(四)完善行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)

既然行政服務(wù)中心的性質(zhì)是行政機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)規(guī)格由本級政府決定，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員辦公經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算。經(jīng)本級政府同意確實(shí)需由部門單獨(dú)設(shè)立的辦事大廳，應(yīng)當(dāng)接受服務(wù)中心的指導(dǎo)和監(jiān)督。我們建議盡早將行政服務(wù)中心列為政府序列部門，直接隸屬政府統(tǒng)一管理。各市行政服務(wù)中心主任的級別應(yīng)該高配。如果設(shè)立“公共行政服務(wù)管理委員會”，可以由市政府副市長兼任管委會主任，管委會設(shè)常務(wù)副主任，級別為正局級，負(fù)責(zé)全面工作。省級應(yīng)成立專門的主管機(jī)構(gòu)，出臺相應(yīng)的政策規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)全省行政服務(wù)中心建設(shè);各市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村成立四級公共行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立便民服務(wù)中心，構(gòu)建起完備的公共服務(wù)體系。同時，要按照行政服務(wù)中心的職能設(shè)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)助主任完成中心的重要工作，以及完成主任交辦的其他工作?？梢詤⒄沾筮B市政府行政服務(wù)中心經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立綜合處、協(xié)調(diào)處、行政處、監(jiān)督處和政務(wù)公開處等。根據(jù)目前各地實(shí)際情況，建議各市應(yīng)將行政服務(wù)中心的管理層定位為行政編，進(jìn)駐中心的工作人員可以區(qū)別對待，負(fù)責(zé)審批的工作人員必須為行政編，負(fù)責(zé)便民服務(wù)的工作人員暫時可以為事業(yè)編，以后逐漸調(diào)劑替換，盡快解決好服務(wù)中心編制管理混亂的局面。同時，必須強(qiáng)化行政服務(wù)中心的人事管理權(quán)力?，F(xiàn)行的業(yè)務(wù)人員受到雙重管理，不利于行政服務(wù)中心的發(fā)展。應(yīng)該利用“兩集中、兩到位”的有利時機(jī)，把進(jìn)駐中心行政人員的人事關(guān)系、工資關(guān)系以及職位升遷等調(diào)度權(quán)完全交給行政服務(wù)中心管理。

(五)加快行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

我國行政服務(wù)中心建設(shè)已經(jīng)十余年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，目前急需規(guī)范和完善，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化體系。標(biāo)準(zhǔn)化管理是系統(tǒng)化、專業(yè)化、精確化和法制化的結(jié)合，對于促進(jìn)行政服務(wù)中心管理具有重要作用。標(biāo)準(zhǔn)化的過程是行政審批和服務(wù)業(yè)務(wù)流程的再造，目的是實(shí)現(xiàn)“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有標(biāo)準(zhǔn)，一切標(biāo)準(zhǔn)有監(jiān)督”，從而為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。我國各地行政服務(wù)中心在將ISO9001質(zhì)量管理體系引入中心管理的基礎(chǔ)上，山東、江蘇、四川、安徽、云南、貴州等地，著手在不同層面和不同環(huán)節(jié)進(jìn)行行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系試點(diǎn)工作。山東聊城市行政服務(wù)中心2007年就開展行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，設(shè)立了服務(wù)基礎(chǔ)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)管理、服務(wù)工作四層服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從內(nèi)容設(shè)定、服務(wù)流程、監(jiān)督檢查到持續(xù)改進(jìn)都有標(biāo)準(zhǔn)和考評。山東新泰縣開展行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，設(shè)立了工作標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)四層服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，做到了“一切工作有標(biāo)準(zhǔn)，一切標(biāo)準(zhǔn)有程序，一切程序有監(jiān)督，一切監(jiān)督有公開”。全國服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會根據(jù)這些地方的經(jīng)驗(yàn)，制定了《GB\T24421－2009國家服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》，其中包括行政服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)體系框架圖和標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表，為我們進(jìn)行中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了模板。四川政務(wù)服務(wù)中心所制定的管理規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范，是全國第一個政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)省級地方標(biāo)準(zhǔn)。從2011年起，四川省以三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作為考核指標(biāo)，推進(jìn)各級政務(wù)服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。寧夏自治區(qū)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探索出一整套服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)分解成4部分11大類，所有崗位都有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、所有人員都按標(biāo)準(zhǔn)履職，做到了一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有標(biāo)準(zhǔn)，用“硬杠杠”衡量“軟服務(wù)”，真正讓百姓成為評判政務(wù)服務(wù)好壞的“裁判員”。目前，我們要充分利用國家建立行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)的契機(jī)，按照中央《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》的要求，建立全國行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系框架，在各地試點(diǎn)取得成效后全面推廣，盡快實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)范省、市、縣三級服務(wù)中心的名稱、場所標(biāo)識、進(jìn)駐部門、辦理事項(xiàng)和運(yùn)行模式的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為我國行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)闖出新路。