前言：本站為你精心整理了地方行政論文：地方行政機(jī)制變革探究范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

本文作者：徐繼敏作者單位：四川大學(xué)

地方行政體制改革存在的問題

在各類地方行政體制改革方案中，除“省管縣”改革和大部制改革在全國較普遍推行外，其它改革僅限于某省、某市或者某縣，不具有全局意義。即使是“省管縣”改革和大部制改革，其效果也十分有限，對解決我國行政體制存在問題作用不大。另外，這些改革措施推行十分困難，障礙不小。我國地方行政體制改革存在不少問題。

1、地方行政體制改革缺乏統(tǒng)一目標(biāo)

我國過去五次大規(guī)模行政體制改革的目標(biāo)模式主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)適型，即以轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)方式，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要為行政體制改革目標(biāo)。這主要體現(xiàn)在：第一，政府逐漸從一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，強(qiáng)調(diào)政企分開，強(qiáng)調(diào)國有財產(chǎn)出資人與管理者職能的分離；第二，變經(jīng)濟(jì)上的微觀管理為宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管；第三，重視信息、社會保障、行業(yè)管理等市場與經(jīng)濟(jì)相配套的制度建設(shè)。［5］我國是網(wǎng)狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級人民政府構(gòu)成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府外，其它各級人民政府又由幾十個甚至上百個行政機(jī)關(guān)構(gòu)成。其結(jié)果是上下級人民政府對口設(shè)置行政機(jī)關(guān)，各級政府“上下同責(zé)”和機(jī)構(gòu)“上下同粗”。行政體制的弊病是：第一，行政機(jī)構(gòu)眾多，行政成本高。據(jù)初步統(tǒng)計，全國縣級以上黨政機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)3萬多個，機(jī)構(gòu)膨脹勢必帶來機(jī)關(guān)人員超編，增加財政負(fù)擔(dān)。第二，是上級導(dǎo)向型行政體制，不能回應(yīng)社會公眾訴求。在這種體制中，上下級政府以及人民政府與工作部門間都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，工作部門或者下級政府根據(jù)人民政府或者上級政府指令或者意志作出行為。①在上級意志與社會公眾訴求發(fā)生沖突時，行政主體必然服從上級指令或者意志。第三，行政機(jī)關(guān)間責(zé)權(quán)不明。在網(wǎng)狀行政體制中，要劃分各級政府及同級政府不同部門職責(zé)權(quán)限，就顯得十分困難，行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力沖突與空白不可避免。②地方行政體制改革的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是解決現(xiàn)行行政體制存在的各級政府權(quán)限劃分不清、機(jī)構(gòu)多、行政成本高等問題，通過改革形成科學(xué)合理的地方行政體制。實行“省管縣”行政管理體制，其根本目的是通過減少管理層級和政策傳遞環(huán)節(jié)，理順政府間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，提高政策效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。［6］大部制改革通過合并職能類似或者相近領(lǐng)域的行政部門，解決政府部門多和分工過細(xì)問題。行政執(zhí)法體制改革的主要目的是相對集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，解決九龍不治水問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革一方面解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政力缺乏問題，另一方面解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)問題。由此可以看出，近年我國各地行政體制改革雖然是解決行政體制本身存在問題，但各類改革的目標(biāo)不統(tǒng)一，未解決各層級政府權(quán)限劃分不明確問題，也未形成市民導(dǎo)向型行政體制。雖然“省管縣”解決涉及市、縣兩級政府權(quán)力配置問題，但這些權(quán)力僅涉及部分領(lǐng)域，且權(quán)力變更與機(jī)構(gòu)設(shè)置并無關(guān)聯(lián)性。

2、地方行政體制改革缺乏整體布局

地方行政體制改革涉及中央政府與地方政府的關(guān)系和職權(quán)劃分問題，涉及地方各級政府關(guān)系與職權(quán)劃分問題，地方行政體制改革還與地方行政區(qū)劃調(diào)整等密切相關(guān)，這些因素決定改革需要統(tǒng)一規(guī)劃和布局。中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確了行政管理體制改革的重要性、緊迫性以及指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)等內(nèi)容，但并未明確地方行政體制改革的思路及方案?，F(xiàn)行地方行政體制改革大多是地方政府自主行為，地方政府各行其是，改革缺乏統(tǒng)一布署。首先，在未合理劃分地方各級政府權(quán)力基礎(chǔ)上推行改革。合理劃分地方各級政府權(quán)力是地方行政體制改革的重要內(nèi)容，也是其它改革的前提，但我國現(xiàn)行改革并未從總體上劃分各級政府權(quán)力。“省管縣”改革將部分地級市政府的權(quán)力交由縣級政府行使，這種改革僅限于經(jīng)濟(jì)管理和財政領(lǐng)域，即使是經(jīng)濟(jì)和財政權(quán)力的下移也不徹底，地級市政府仍享有這類經(jīng)濟(jì)管理和財政權(quán)力，地級市行政主管部門仍然存在并發(fā)揮作用。未明確劃分省、市、縣三級政府職權(quán)與職責(zé)，決定了我國推行的“省管縣”改革的局限性。其次，未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級政府改革。地方行政體制改革涉及縱向和橫向兩個維度權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)調(diào)整，而地方推行的大部制改革、行政執(zhí)法體制改革一般僅局限于某一級政府內(nèi)部，未統(tǒng)籌考慮多個層級政府體制改革問題，未統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個層級政府權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置。因此，不同層級政府間重復(fù)配置權(quán)力和重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)的問題并未解決。我國中央政府無推進(jìn)地方行政體制改革的主管部門，與地方行政體制改革相關(guān)的職能分散于中央各部委。民政部負(fù)責(zé)地方行政區(qū)劃調(diào)整，中央編制管理委員會負(fù)責(zé)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，國家發(fā)展與改革委員會審批設(shè)立各類試驗區(qū)。在地方行政體制改革方案設(shè)計上，中央政府各部委作用也有限，方案往往由地方黨委或者政府制定并實施。缺乏中央統(tǒng)一規(guī)范與協(xié)調(diào)，結(jié)果必然是地方行政體制改革缺乏統(tǒng)一布局。最后，未與行政區(qū)域調(diào)整等配套進(jìn)行。不含香港、澳門兩個特別行政區(qū)，我國現(xiàn)有32個省級行政單位，四川省下轄181個縣，河北下轄172年縣，河南下轄159個縣，平均每個省級行政單位下轄89個縣。［7］除部分省管轄縣較少外，多數(shù)省管轄范圍過大，由其直接管理縣，存在管理困難。因此，我國“省管縣”改革必須與行政區(qū)域調(diào)整同時進(jìn)行，適當(dāng)減小省的管轄范圍，才可能實現(xiàn)省對縣的有效管理。

3、地方行政體制改革未納入法治軌道

我國現(xiàn)行行政體制形成的一個重要原因是憲法和地方組織法的規(guī)定。憲法第107條和地方組織法第59條規(guī)定都規(guī)定，縣級以上地方人民政府管理本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。憲法和地方組織法授予地方各級政府相同權(quán)力，其結(jié)果必然是層層設(shè)立類似行政機(jī)關(guān)。因此，改革地方行政體制，需要思考憲法和地方組織法修改問題，但憲法與地方組織法修改并未納入地方行政體制改革的視野。憲法賦予國務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的權(quán)力，未明確由誰劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府間的權(quán)力。因此，誰是地方行政體制改革的推進(jìn)主體，由誰制定地方行政體制改革方案，這是不明確的?！蛾P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》雖然涉及地方行政體制改革，但其本身未轉(zhuǎn)化為法律，關(guān)于體制改革的規(guī)定也過于宏觀，缺乏對改革程序、改革內(nèi)容等的具體規(guī)定，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)。地方行政體制改革未納入法治軌道，導(dǎo)致不少改革措施還存在違法的問題。如我國行政處罰法和行政許可法均規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)，而我國多數(shù)地方相對集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)是由縣級政府決定的，這種做法的必然結(jié)果是綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)。

4、未將滿足社會公眾訴求作為改革的價值追求

在行政機(jī)關(guān)與行政相對人這一對關(guān)系中，傳統(tǒng)觀念強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的優(yōu)越地位，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對行政相對人的指揮與命令權(quán)，強(qiáng)調(diào)行政相對人的服務(wù)。這種觀念的必然后果是，從行政機(jī)關(guān)角度思考行政體制改革，行政體制改革忽視行政相對人的參與與利益訴求。有學(xué)者認(rèn)為，“省管縣”改革具備理論支撐而有現(xiàn)實可行性：第一，合理地縮減行政層級、擴(kuò)大管理幅度，不僅可以提高管理層次的職責(zé)，還可以減少地方政府對上級的依賴，提高下級人員的工作積極性和創(chuàng)新性；第二，可以解決官僚制結(jié)構(gòu)帶來的處理自下而上信息傳遞可能造成的大量超載和阻塞問題；第三，減少“市”一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，以此保證政令暢通。［8］作為“省管縣”改革重要舉措的省直接管理縣財政改革的目標(biāo)是，“理順省以下政府間財政分配關(guān)系，推動市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變，更好地提供公共服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！保?］上述分析可以發(fā)現(xiàn)，不論是學(xué)者還改革設(shè)計者，他們都認(rèn)為，“省管縣”改革的目的是理順省—市—縣三級政府的關(guān)系。雖然理順各級政府的關(guān)系可以實現(xiàn)行政效率提升，增加基礎(chǔ)政府的執(zhí)行能力，間接可以滿足行政相對人的訴求，但我國設(shè)計“省管縣”改革方案確實只從行政機(jī)關(guān)角度進(jìn)行了思考，并未考慮行政相對人的利益訴求和參與。我國地方大部制改革、行政執(zhí)法體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等地方行政體制改革，希望解決的問題均是行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，考慮如何減少行政機(jī)關(guān)或者明確行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)責(zé)任，很少考慮改善行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系。

地方行政體制改革的路徑

1、明確地方行政體制改革的目標(biāo)

改革行政體制能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，已不再是行政體制改革的目標(biāo)。行政管理的最終目的并不是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和行政管理自身，它的目的是服務(wù)于社會公眾。要保證行政法治理的有效性和正當(dāng)性，就不能簡單地訴諸強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)從壓服轉(zhuǎn)向說服，從國家供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣娦枨髮?dǎo)向，更多地從可接受性而非強(qiáng)制性立場來創(chuàng)制規(guī)則、實施規(guī)則和適應(yīng)規(guī)則。［13］筆者認(rèn)為，地方行政體制改革的目的是通過改革形成滿足人民群眾訴求的行政體制，這種體制也就是公眾導(dǎo)向型行政體制。公眾導(dǎo)向型地方行政體制有以下要求：第一，行政體制滿足公眾訴求。滿足公眾訴求要求政府及時了解公眾訴求，將公眾訴求體現(xiàn)在公共決策中，并接受公眾監(jiān)督。要求決策者親近公眾，公眾參與決策，決策者充分重視公眾意見。滿足公眾訴求需要行政體制實現(xiàn)三個變化：首先，減少行政管理層級，實現(xiàn)行政體制扁平化轉(zhuǎn)變。其次，行政管理重心下移，地方政府權(quán)力配置向基層政府傾斜，能夠由基層政府承擔(dān)的職責(zé)，原則上由基層政府承擔(dān)?？h級政府距離社會公眾較近，有較健全的行政機(jī)構(gòu)體系，也有較多可支配的資源，縣級政府可承擔(dān)較多行政職能，行政執(zhí)法權(quán)力主要賦予縣級政府。［14］最后，上下級政府間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，下級政府承擔(dān)執(zhí)行職能，上級政府承擔(dān)決定和監(jiān)督職能。將上下級政府間關(guān)系定位為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不利于滿足公眾訴求行政體制的形成。第二，行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)。行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)的條件是各級政府及政府工作部門的職責(zé)權(quán)限劃分明確。在此基礎(chǔ)上，滿足精簡和效率的要求，要求行政主體的權(quán)力原則上不重疊和交叉，一項權(quán)力原則上只應(yīng)當(dāng)授予一級政府。因事設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，由于各級政府職權(quán)原則不重復(fù)，行政機(jī)構(gòu)一般不上下對口設(shè)置。第三，基層自治和非政府組織參與。我國法律很少將行政執(zhí)法權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又不獨(dú)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上已不是一級政府。①盡管這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不是可有可無，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)更多服務(wù)職能。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾误w。作為自治體，自然就擁有了管理本轄區(qū)事務(wù)的權(quán)力，也能夠廣泛吸收社會公眾參與管理我國公共產(chǎn)品主要由政府提供，由于缺乏競爭，公共產(chǎn)品價格高、服務(wù)質(zhì)量差?？梢栽诠伯a(chǎn)品提供領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，吸引非政府組織提供大量公共產(chǎn)品。因此，我國需要合理劃分政府與社會組織職能，政府承擔(dān)更多決策職能，大部分執(zhí)行職能交由非政府組織承擔(dān)。②

2、理清地方行政體制改革的路徑

我國近年地方行政體制改革的動力來源于兩個方面，一是執(zhí)政黨推進(jìn)，二是地方政府探索。③由于缺乏法律支持，這些改革存在明顯問題：執(zhí)政黨推進(jìn)行政體制改革的措施未很好落實，行政體制改革效果不明顯；地方政府推進(jìn)行政體制改革缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分地方行政體制改革方案不符合我國行政體制改革方向。我國現(xiàn)行行政體制存在弊病的根源在于法律授予地方各級政府大體相同的權(quán)力，因此，應(yīng)當(dāng)將地方行政體制改革納入法律規(guī)范范疇，通過立法推進(jìn)地方行政體制改革。一些單一制國家推進(jìn)地方行政體制改革的做法值得我國借鑒。如日本為推進(jìn)地方自治，理順中央政府與地方政府的關(guān)系，參眾兩院自1993年起先后通過了《關(guān)于推進(jìn)地方分權(quán)改革的決議》、《地方分權(quán)推進(jìn)法》和《地方分權(quán)一筧法》。［15］我國也可以由立法機(jī)關(guān)制定地方行政體制改革法，規(guī)定地方行政體制改革原則、思路、主要措施及推進(jìn)主體等內(nèi)容。制定地方行政體制改革法可以實現(xiàn)以下目的：第一，確立地方各級政府分權(quán)原則，明確各級政府行使不同的權(quán)力，實現(xiàn)地方各級政府權(quán)力差異化；第二，制定地方行政體制改革標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各地行政體制改革；第三，規(guī)范地方行政體制改革推進(jìn)主體、改革程序、改革內(nèi)容等。地方行政體制改革應(yīng)當(dāng)在合理配置地方各級政府權(quán)力基礎(chǔ)上進(jìn)行，地方各級政府權(quán)力配置需要體現(xiàn)差異性，一種權(quán)力原則上只授予一級政府。在權(quán)力合理配置基礎(chǔ)上，各級政府根據(jù)職權(quán)設(shè)置工作部門，上下級政府工作部門原則上不重復(fù)設(shè)置。在推行大部制改革或者行政執(zhí)法體制改革時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮各級政府的改革問題。與法國、英國等國在中央政府設(shè)立專司地方事務(wù)的部不一樣，我國地方事務(wù)分別由民政部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會、國家發(fā)展改革委員會等分管地方事務(wù)。地方行政體制不僅涉及機(jī)構(gòu)及權(quán)限問題，還涉及行政區(qū)劃、財政等問題，因此，我國可以考慮在國務(wù)院設(shè)立專門機(jī)構(gòu)處理地方事務(wù)和推進(jìn)地方行政體制改革，國務(wù)院設(shè)立地方事務(wù)部是不錯的選擇。在中央統(tǒng)一布置下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮省級政府在推進(jìn)地方行政體制改革中的作用。我國各省級行政區(qū)劃間差異極大，各省行政體制應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，因此，應(yīng)當(dāng)賦予省級人民政府推進(jìn)本轄區(qū)行政體制改革的權(quán)力。