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本文作者：田磊作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)

德國(guó)行政體制改革的主要內(nèi)容

（一）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，建設(shè)“小政府”，構(gòu)建以“顧客”為導(dǎo)向的行政理念

1.聯(lián)邦政府專門成立了“小政府審議院”，作為推進(jìn)改革的中間力量，負(fù)責(zé)向政府提供行政改革的政策報(bào)告。1996年，審議院在向聯(lián)邦政府提交的中期報(bào)告中，提出要按照建立“小政府”的要求削減政府管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府小型化并確立行政服務(wù)目標(biāo)等內(nèi)容。報(bào)告要求各部門，要對(duì)所管理的事務(wù)進(jìn)行全面的審核、清理，將可以委托給民間機(jī)構(gòu)或下級(jí)部門的管理事務(wù)全面下放。同時(shí)，聯(lián)邦政府還圍繞政府的核心任務(wù)，對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)行了重新編制，以明確政府各部門的具體職責(zé)。2.在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，聯(lián)邦政府根據(jù)新形勢(shì)將原有的具有重疊職能的部門進(jìn)行了合并，整合成了新的部門，比如，新設(shè)的社會(huì)問(wèn)題部就是負(fù)責(zé)管理涉及社會(huì)各方面關(guān)系事務(wù)的部門。另外，合并了一些職能不同但業(yè)務(wù)具有相關(guān)性的部門，如將交通部和郵政部合并。3.在行政理念方面，聯(lián)邦政府引入了企業(yè)服務(wù)理念，將全體公民看作是政府的顧客，政府是為顧客提供服務(wù)的機(jī)構(gòu).政府各部門要以客戶為導(dǎo)向，以提高客戶滿意度為目標(biāo)，注重實(shí)踐成本意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)和形象一致等管理理念。

（二）改革公務(wù)員制度，管理規(guī)范化

1.削減聯(lián)邦政府公務(wù)員數(shù)量。1992年兩德統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府公務(wù)員人數(shù)為38萬(wàn)人，雖然在1995年末減少到32.5萬(wàn)人，但要想恢復(fù)到統(tǒng)一前暨1989年的公務(wù)員數(shù)量（30萬(wàn)），聯(lián)邦政府還需要進(jìn)一步削減公務(wù)員人數(shù)，同時(shí)每年要按1%的比例削減行政機(jī)關(guān)的職位數(shù)。2.公務(wù)員錄用程序規(guī)范化。一是提前幾個(gè)月向社會(huì)公務(wù)員招考信息；二是對(duì)報(bào)考信息審核嚴(yán)格，通過(guò)率控制在80%，同時(shí)，在考試中要求考生的書(shū)寫(xiě)、表達(dá)等方面要100%準(zhǔn)確；三是考生在筆試、面試和體檢都通過(guò)之后，要進(jìn)入公共管理學(xué)院，進(jìn)行時(shí)間不等的職業(yè)培訓(xùn)以適應(yīng)工作需要。3.建立了績(jī)效管理體制。聯(lián)邦政府針對(duì)公務(wù)員的晉升制定了包括溝通能力、人際能力、組織和領(lǐng)導(dǎo)能力等10個(gè)方面的《公務(wù)員考核及晉升條例》，對(duì)公務(wù)員的工作績(jī)效進(jìn)行考核。對(duì)于考核成績(jī)優(yōu)秀的公務(wù)員，將有機(jī)會(huì)進(jìn)入正軌院校深造；對(duì)于考核成績(jī)不佳的公務(wù)員，嚴(yán)重的會(huì)被辭退。4.重視對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)，提升公務(wù)員能力。一是采取長(zhǎng)期培訓(xùn)和短期輪訓(xùn)的相結(jié)合的方法，使公務(wù)員能在具體崗位上根據(jù)工作的需要，不斷地補(bǔ)充新的知識(shí)和技能，拓寬知識(shí)面和提高行政水平；二是聯(lián)邦政府規(guī)定，公務(wù)員的錄用、調(diào)任或晉升等，都需要經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的培訓(xùn)，進(jìn)入機(jī)關(guān)后也要不斷接受培訓(xùn)，形成了“培訓(xùn)—就職—再培訓(xùn)—晉升”的良性循環(huán)機(jī)制。[2]

（三）積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，建立社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

二戰(zhàn)以后，原西德建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而原東德則建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。所以，研究德國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革，應(yīng)考慮西德和東德不同的經(jīng)濟(jì)體制。

1.原西德國(guó)有企業(yè)的改革

（1）制定國(guó)企改革法律，保障國(guó)企改革順利進(jìn)行。聯(lián)邦政府的任何行政行為都需要有針對(duì)這一行政行為的法律為依據(jù)。針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革，在法律上主要是通過(guò)了私有化法，聯(lián)邦政府以私有化法為依據(jù)，大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)私有化改革。（2）采用出賣股票的方法，逐漸推行國(guó)有企業(yè)改革。聯(lián)邦政府推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革主要采取了“部分私有———完全私有”的逐漸出賣國(guó)有企業(yè)股票的方式。在這一過(guò)程中，政府會(huì)定期對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審核，以確定政府參股的公司對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否是必要和必不可少的。否則，就必須將該公司的國(guó)有股份全部出讓，讓企業(yè)完全回歸市場(chǎng)。（3）實(shí)現(xiàn)對(duì)鐵路、郵電、航空等三大公共事業(yè)的私有化改革。在聯(lián)邦鐵路改革方面，聯(lián)邦政府首先整合了原來(lái)的德國(guó)聯(lián)邦鐵路和德意志帝國(guó)鐵路的相關(guān)資源，組建了新的德國(guó)聯(lián)邦鐵路公司。隨后將公司負(fù)責(zé)的鐵路線路建設(shè)管理、旅客運(yùn)輸和貨物運(yùn)輸?shù)娜齻€(gè)部門改造成三個(gè)股份公司，最后將公司出售給民間，實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。郵政、電訊等公共事業(yè)改革的方法與鐵路系統(tǒng)基本上是相同的。對(duì)于航空業(yè)的改革，政府出資組建了航空管制公司，并吸引民間組織參與管理，具體負(fù)責(zé)航空管制業(yè)務(wù)。

2.原東德國(guó)有企業(yè)改革

原東德國(guó)有企業(yè)改革的目的是為企業(yè)“買回”投資者，通過(guò)投資者的投資，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的改革。（1）制定法律，成立機(jī)構(gòu)，保障國(guó)企改革順利進(jìn)行。原東德地區(qū)進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革的具體相關(guān)法律是《全民所有制企業(yè)的私有化和重組法》和《信托法》。同時(shí)，聯(lián)邦政府成立了托管局負(fù)責(zé)東德地區(qū)國(guó)企改革的具體事務(wù)。（2）多措并舉，全面推行國(guó)有企業(yè)改革。首先，對(duì)企業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行識(shí)別，將該退還的退還給原主；其次，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，繼而將企業(yè)出售給最強(qiáng)有力的購(gòu)買單位；再次，對(duì)大型企業(yè)采取“化整為零”的辦法，將大企業(yè)分解成若干中小型企業(yè)，再將這些中小企業(yè)出售給投資者。（3）健全和完善社會(huì)保障體系，是國(guó)企改革順利進(jìn)行的重要條件。在德國(guó)統(tǒng)一后，東德地區(qū)建立了同西德地區(qū)相同的社會(huì)保障體制。新的社保制度的建立，沒(méi)有使失業(yè)職工的生活水平受到太大的沖擊，保持了社會(huì)的穩(wěn)定，為東德地區(qū)的國(guó)有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇創(chuàng)造了奠定了基礎(chǔ)。

（四）改革社會(huì)保障制度

70年代中期，隨著德國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩及世界金融危機(jī)的影響下，德國(guó)社會(huì)保障體制日益暴露出了一系列的問(wèn)題，如：社保費(fèi)用的增加影響了經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展；失業(yè)人員不愿再就業(yè)等。面對(duì)這些問(wèn)題，歷屆德國(guó)政府都采取了多項(xiàng)措施對(duì)社保制度進(jìn)行改革，取得了一定的成效。1.制定就業(yè)促進(jìn)法，鼓勵(lì)就業(yè)。法案要求政府要對(duì)失業(yè)且不打算就業(yè)的人員征收保險(xiǎn)費(fèi)，以促進(jìn)他們就業(yè)。政府還組織由政府、勞、資三方共同參加的“勞動(dòng)聯(lián)盟”，通過(guò)協(xié)商確定了減緩工資上漲、靈活安排工作時(shí)間、降低稅收等促進(jìn)就業(yè)的措施，為社會(huì)創(chuàng)造更多崗位。2.擴(kuò)大社保收入。一是增加稅收種類，平衡社保支出。二是擴(kuò)大社保稅征收的覆蓋面，以增加收入。主要是將原來(lái)不用繳納社保稅的低收入者有條件的逐步納入社保稅的征收范圍。3.減少社保支出。（1）科爾政府的改革政策。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，通過(guò)延長(zhǎng)退休年齡，降低提前退休人員的退休金標(biāo)準(zhǔn)以及降低月養(yǎng)老金支出占工資的比重，延長(zhǎng)支付年限等方式，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面：一是控制簽約醫(yī)保醫(yī)生數(shù)量，防止醫(yī)生供給過(guò)剩；二是詳細(xì)規(guī)定藥品的費(fèi)用和種；三是提高患者自己支付的比例；四是投保者可自由選擇保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以促進(jìn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到提高資源配置效益的目的。[3]（2）施羅德政府的改革政策。1999年6月，政府向議院提交了以緊縮為基調(diào)的稅收和養(yǎng)老金改革方案，提出了養(yǎng)老金待遇調(diào)整不按凈工資增長(zhǎng)，而是按照通貨膨脹核算，變相的對(duì)各類工作人員的待遇進(jìn)行了削減[4]縱觀德國(guó)的行政體制改革，聯(lián)邦政府在行政管理、公務(wù)人員管理和開(kāi)發(fā)、國(guó)企改革、社保制度改革等方面的一些做法，順應(yīng)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革的潮流，在實(shí)踐中取得了較好的效果，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。雖然我國(guó)與德國(guó)歷史文化不同、政治制度和經(jīng)濟(jì)制度不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但德國(guó)聯(lián)邦政府在行政體制改革方面的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)的行政體制改革具有一定的啟示意義。

對(duì)我國(guó)推進(jìn)行政體制改革的啟示

（一）健全和完善我國(guó)法律體系，堅(jiān)持依法治國(guó)

在新時(shí)期新形勢(shì)下，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)提高立法意識(shí)，積極制定“預(yù)防式”法律，使法律建設(shè)走在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前面。同時(shí)，要讓法律成為政府制定政策的先導(dǎo)，使政府各項(xiàng)政策的制定始終以相關(guān)法律為依據(jù)，提高政策的合法性和權(quán)威性，減少了政策在執(zhí)行過(guò)程中的阻力。

（二）深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

要積極轉(zhuǎn)變政府職能，將政府的工作的重心轉(zhuǎn)變到對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、檢查監(jiān)督等“大”的方面來(lái)；同時(shí)，在行政管理體制方面，按照科學(xué)合理、機(jī)構(gòu)精干、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、職責(zé)明確、服務(wù)社會(huì)的原則推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，建立現(xiàn)代行政管理體制。

（三）完善公務(wù)員管理制度，建立切實(shí)可行的績(jī)效管理體系

對(duì)于公務(wù)員的管理，一方面在公務(wù)員招考中進(jìn)一步放松專業(yè)限制，提前招考信息，鼓勵(lì)報(bào)考，便擴(kuò)大選材面，提高公務(wù)員隊(duì)伍質(zhì)量；另一方面嚴(yán)格審核公務(wù)員的報(bào)考信息，并將審核結(jié)果進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，針對(duì)在崗公務(wù)員可以采取定期集中培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)相結(jié)合，輪崗培訓(xùn)和跨級(jí)培訓(xùn)相結(jié)合等方式，培養(yǎng)提升公務(wù)員的綜合素質(zhì)能力，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。在公務(wù)員的績(jī)效管理方面，應(yīng)建立切實(shí)可行的公務(wù)員績(jī)效管理體系，對(duì)公務(wù)員的綜合素質(zhì)能力進(jìn)行全面考核。同時(shí)，要將考核成績(jī)與公務(wù)員的薪酬發(fā)放、職級(jí)晉升緊密結(jié)合在一起，以激發(fā)公務(wù)員的工作熱情。

（四）深化國(guó)有企業(yè)改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

新時(shí)期推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。首先，建立現(xiàn)代企業(yè)管理法律體制，使國(guó)企改革依法進(jìn)行，保障國(guó)有資產(chǎn)處置資金的全部回收。其次，建立國(guó)有企業(yè)改革的專門機(jī)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)改革是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，必須有計(jì)劃有組織地進(jìn)行。再次，采用出讓、重組、承包、合資等多種方式，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，對(duì)于大型企業(yè)可以采取“化大為小”的方法進(jìn)行分解，然后再進(jìn)行股權(quán)改革。

（五）加強(qiáng)和完善我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)

加強(qiáng)和完善我國(guó)社保體系建設(shè)，一方面要強(qiáng)化失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等與人民群眾關(guān)系密切的保障體系建設(shè)，開(kāi)發(fā)新的社保服務(wù)產(chǎn)品，擴(kuò)大受惠群眾面積；另一方面要積極開(kāi)展農(nóng)村社保體系建設(shè)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的，建設(shè)和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。