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以人為本是深化行政體制改革的目的價值。改革開放以來，我國的行政管理體制改革取得了一定成績。從總體上看，我國的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，保障了改革開放及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。但要看到，面對新形勢新任務(wù)，現(xiàn)行的行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，尤其是在政府職能轉(zhuǎn)變方面還不完全到位。政府職能是指國家行政機關(guān)所具有的職責(zé)和功能，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的前提。中國在改革開放之前，在以階級斗爭為綱的大背景下，政府主要是執(zhí)行政治統(tǒng)治的職能，同時按照計劃經(jīng)濟的管理模式，對微觀經(jīng)濟和活動進行全面和直接的管理，而公共服務(wù)職能不足，偏重于“統(tǒng)治”及“管制”。面對全球化的態(tài)勢，要深化行政體制改革，就要堅持以人為本、執(zhí)政為民，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理上來，實現(xiàn)從階級統(tǒng)治為主要職能的統(tǒng)治型行政，到以公共服務(wù)為主要職能的服務(wù)型行政的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)代行政哲學(xué)的主流話語中，“階級統(tǒng)治”理念應(yīng)逐步讓位于“公共服務(wù)”的理念。效率是公共行政的優(yōu)先目標(biāo)價值觀念效率是人本之后公共行政優(yōu)先追求的價值觀念。

從一定意義上說，行政效率“一是從宏觀上來看，公共行政之‘效率’指的是在既定的制度安排下公共行政促進社會發(fā)展的進程和速度的動態(tài)狀況，它是就公共行政把視野投向‘外部’而言的；二是從微觀上來看，公共行政之‘效率’指的是公共行政部門內(nèi)部在為社會和公眾服務(wù)的過程中所付出的人力、物力和財力等的合理度的高低，它是就公共行政自身將視野投向‘內(nèi)部’而言的”。如果說人本構(gòu)成公共行政的目的價值，那么，效率則構(gòu)成公共行政的首要目標(biāo)價值。行政與立法、司法相比有其特殊性，在價值上更強調(diào)對效率的追求。固然立法與司法也要求效率，但立法活動優(yōu)先考慮的是立法的效益，而司法活動優(yōu)先考慮的是公正。這是因為行政活動是行政機關(guān)依據(jù)立法機關(guān)通過的憲法、法律及重大決定而工作的，又受到司法機關(guān)的制約，是一種執(zhí)行性的活動。威爾遜在其名作《行政學(xué)之研究》中開宗名義地提出，“行政學(xué)研究的目的在于政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌?。這是因為威爾遜認為“政治”主要是指政策的制定，“行政”則是對既定政策的執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上，威爾遜提出了效率高是好政府的特征的觀點。要確立效率理念，提高行政效率，推進效能政府建設(shè)。從一定意義上來看，效能政府就是指工作效率高，行政能力強，充分發(fā)揮經(jīng)濟、政治、文化、社會職能的政府。要建設(shè)效能政府，就要根據(jù)科學(xué)發(fā)展的需要，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，從而為全面建設(shè)小康社會提供體制保障，建設(shè)人民滿意的政府。確立效率觀念，有助于建立節(jié)約型政府。節(jié)約型政府就是指以盡可能低的行政成本，為社會提供盡可能多的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的政府。建設(shè)節(jié)約型政府具有迫切需要。例如，我國的行政成本遠高出世界平均水平，像“三公消費”（公車消費、公款招待、公費出國）居高不下，加大了財政負擔(dān)，擠占了社會保障等公共服務(wù)資金，損害了公共利益。馬克思在評價巴黎公社時，曾提出了“廉價政府”與“人民公仆”的論述，為建設(shè)節(jié)約型政府奠定了思想基礎(chǔ)。如何建設(shè)節(jié)約型政府，也需要借鑒國外行政改革的經(jīng)驗教訓(xùn)?！靶鹿补芾怼碧岢隽苏母锏?E標(biāo)準(zhǔn)，即用“經(jīng)濟、效率、效果”來衡量改革措施的成敗，提出了建設(shè)“廉價高效政府”的口號。廉價而高效的政府，就是要使政府各項工作以盡可能小的行政資源成本投入，取得行政服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量上的最大產(chǎn)出。要建設(shè)節(jié)約型政府，不僅要靠教育，使廣大公務(wù)人員樹立“浪費就是腐敗”的節(jié)約觀；而且要靠制度約束，真正發(fā)揮人大及公眾對公共財政預(yù)算編制及實施的參與與制衡作用。不僅如此，需要從科學(xué)決策民主決策依法決策方面著手，減少因政府的一些決策失誤例如政績工程、面子工程等所造成的大量浪費。在事關(guān)廣大公民切身利益的社會政策的制定時，要通過聽證會等形式，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。在當(dāng)代行政哲學(xué)話語中，對行政效率的研究是與“民主行政”的理念聯(lián)系在一起的。

公平是公共行政的重要目標(biāo)價值觀念從一般意義上說，公平就是指處理事情合情合理，不偏袒哪一方。社會公平主要體現(xiàn)在人們從事各項社會活動的起點、機會、過程和結(jié)果之中，包括權(quán)利公平（機會公平）、起點公平、規(guī)則公平和分配公平等幾個方面。公平既是一種道義要求，也是一種現(xiàn)實的社會關(guān)系。公平是“效率”之后當(dāng)代公共行政所追求的重要價值觀念。因為政府的主要職能是提供公共服務(wù)，除了要解決如何提供盡可能多的公共產(chǎn)品即效率問題，其次就要解決公共產(chǎn)品的合理分配問題，這就必然涉及到公平問題。弗雷德里克森（H.G.Frederickson）是新公共行政學(xué)派的主要代表人物之一。他認為經(jīng)濟和效率雖然是公共行政的價值和追求的目標(biāo)之一，但絕不是其核心價值，更不是終極的價值準(zhǔn)則。他認為公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。弗雷德里克森指出，應(yīng)當(dāng)賦予現(xiàn)代公共行政以倫理的內(nèi)容，以增強行政人員的責(zé)任感，讓管理者承擔(dān)其社會責(zé)任，把社會公平作為其基本行為的出發(fā)點。如果說弗雷德里克森主要從行政哲學(xué)的角度論證了行政公平的意義，那么，羅爾斯則進一步從政治哲學(xué)的角度論述了這一問題。他主張在維護個人自由發(fā)展的基礎(chǔ)上強調(diào)公平，關(guān)注弱勢階層利益，從而提出了“正義二原則”?！靶鹿残姓睂ι鐣絾栴}的關(guān)注，有其深刻的社會原因。在資本主義社會的一些階段，由于放任自由競爭，導(dǎo)致貧富懸殊加劇、社會動蕩不安等嚴重社會問題，這促使自由主義的思想家們不得不開始重視公平問題。其實，如何發(fā)揮政府維護社會公平正義的職能，對社會主義的中國政府也是一個重大挑戰(zhàn)。在改革開放以來，盡管我國經(jīng)濟快速發(fā)展，但分配不公、貧富懸殊的現(xiàn)象還在一定程度上存在；盡管采取了取消農(nóng)業(yè)稅等一系列積極措施，但由于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的存在，廣大農(nóng)民在經(jīng)濟、政治和文化方面的弱勢地位還沒有從根本上改變等等。應(yīng)該看到，在社會總體財富增長的過程中，如果大多數(shù)民眾的利益未得到公平待遇，這個社會就會孕育問題。一些矛盾如果不能在體制內(nèi)解決，就會在體制外解決。所以說，充分發(fā)揮政府維護公平的職能具有緊迫性。要從公平理念出發(fā)，建設(shè)公平政府。本文認為公平政府就是指充分發(fā)揮維護社會公平的政府職能，使公民參與經(jīng)濟、政治、文化和社會生活時的機會公平、起點公平、過程公平和結(jié)果公平。在新時期的中國，要充分發(fā)揮政府的維護公平的職能，首先需要正確處理效率與公平的關(guān)系問題，從動態(tài)的意義上看待二者的關(guān)系，根據(jù)情況的變化，從“效率優(yōu)先兼顧公平”轉(zhuǎn)向效率與公平兼顧的公共政策導(dǎo)向。其次需要重視社會公平保障體系的建設(shè)。正如中國政府在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源部長級會議上所提出的：應(yīng)該堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發(fā)展機會，逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。這就要推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，縮小貧富差距，逐步實現(xiàn)共同富裕。另外，要高度重視“民生”問題，著重推進基本公共服務(wù)均等化。這是指全體公民不分城鄉(xiāng)、地區(qū)和階層，在享有基本公共服務(wù)方面機會均等、結(jié)果大體相同。效率與公平是公共行政追求的目標(biāo)價值。效率與公平的統(tǒng)一是深化中國行政體制改革的主要目標(biāo)價值。

秩序是公共行政調(diào)整效率與公平關(guān)系的價值觀念如果說人本是公共行政的目的價值，效率與公平是公共行政的目標(biāo)價值的話，那么，秩序等則是公共行政的行為價值之一。從一般意義上說，社會秩序，就是表示社會有序狀態(tài)或動態(tài)平衡的范疇。安定有序就是指社會組織機制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業(yè)，社會保持安定團結(jié)。在現(xiàn)代社會條件下，要保持正常社會秩序，就必須堅持法治，法治是社會秩序的基礎(chǔ)。秩序是公共行政的重要價值，是因為人類社會充滿了矛盾和沖突，為了使社會生活正常進行，政府就需要承擔(dān)起維護社會正常秩序的職能。從邏輯關(guān)系上看，效率與公平是對立統(tǒng)一的關(guān)系，盡管二者相互促進，但在一定情況下也會發(fā)生沖突，例如，效率高的社會未必就一定是公平的社會。為了調(diào)節(jié)效率與公平的矛盾，就需要引入秩序的觀念。在新的形勢下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展處于既有巨大潛力和動力，又有各種困難和風(fēng)險的時期，正處在社會轉(zhuǎn)型期，各種深層次社會矛盾呈現(xiàn)，在這種背景下，社會內(nèi)部的沖突也在增多、管理的難度在增大。充分發(fā)揮政府維護社會正常秩序的職能，是當(dāng)代公共行政面臨的重要課題。要確立秩序理念，建設(shè)法治政府，堅持依法治國。人類走向民主政治的歷程，也就是走向法治的歷程。

“法治”是與“人治”相對立的政治制度，表示著排斥專制個人權(quán)力，意味著法律面前人人平等，也就是說不僅民眾要守法，政府首先要守法。法治精神意味著所有人必須在正義的法律框架內(nèi)活動。要逐漸確立政府權(quán)力受制于公民權(quán)利、政府權(quán)力服務(wù)于公民權(quán)利的觀念。法治政府的主要涵義就是指依法治理自身及社會的政府。法治政府意味著在政府工作中要以遵守憲法和法律為根本原則，意味著在政府行為中必須嚴格依法行政，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，健全監(jiān)督機制，強化責(zé)任追究，切實做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。要從秩序理念出發(fā)，加強和創(chuàng)新社會管理。社會管理是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險，促進社會和諧的活動。近年來，我國在社會管理理論和實踐方面不斷探索，取得了重要進展。但要充分認識加強和創(chuàng)新社會管理的重要性、緊迫性，不斷完善社會管理體制與機制。要看到相對公正的制度，合理地分配利益和財富，這才是減少社會矛盾的切實可行方法。要促使社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)。在社會管理方式上，靠“嚴刑峻法”及暴力只能維穩(wěn)于一時。當(dāng)前社會管理領(lǐng)域所面臨的復(fù)雜形勢在呼喚人本管理，社會人本管理就是指在社會管理活動中推行人性化人道化人文化的管理。要從以人為本的理念出發(fā)，實行人性化的管理，實現(xiàn)社會管理方式的改革。廉潔是公共行政行為應(yīng)遵循的價值觀念政府不僅要通過法治規(guī)范自身行為來維護社會秩序，而且在政府行為及活動中還必須廉潔。從一般意義上講，廉潔是指公共權(quán)力被用來為公眾利益服務(wù)而不是牟取私利。政府廉潔是與政府腐敗相對而言的。政府腐敗是指政府公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)層普遍地和頻繁地利用公共權(quán)力牟取私利，由此導(dǎo)致政治治理的敗壞。與此相反，政府廉潔的主要表現(xiàn)是政府公務(wù)人員及其所在工作單位的廉潔奉公，公共權(quán)力和公共資源的獲取和運用合法且無私，公共政策的制定和執(zhí)行公正無私等。政府公務(wù)人員廉潔奉公，是指公務(wù)人員首先廉于自身，奉公守法，勤政為民。

建設(shè)廉潔政府具有重大意義。首先，建設(shè)廉潔政府有助于保障公民權(quán)利。腐敗的政府及其公務(wù)人員將會加劇社會的不公平現(xiàn)象，從而侵犯公民的合法利益。其次，政府的廉潔與否直接關(guān)系到政府的合法性和社會的政治穩(wěn)定。政治合法性或正當(dāng)性是指人們內(nèi)心對政治權(quán)威和政治秩序的自覺認同?，F(xiàn)代政府的政治合法性是建立在人民主權(quán)和社會契約的思想基礎(chǔ)之上的。按照現(xiàn)代政治合法性思想要求，政府的公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)用來增進公民權(quán)利和公共利益，如果政府腐敗以權(quán)謀私，必然會導(dǎo)致民眾的不滿甚至反抗，因此，建設(shè)廉潔政府是保持政府合法性和維護政治穩(wěn)定的迫切需要。當(dāng)前反腐倡廉的總體態(tài)勢是：效果明顯和問題突出并存，監(jiān)察力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，面臨的形勢依然嚴峻，任務(wù)依然艱巨，抵制腐敗推進廉政建設(shè)成為深化公共行政改革的重要課題。政府廉潔是“善政”的一項重要內(nèi)容。抵制腐敗和堅持廉潔是政府行為及活動必須遵守的規(guī)范，也是維護社會公正的必由之路。腐敗現(xiàn)象在全世界各種社會制度中都不同程度地存在著。要預(yù)防和遏制腐敗，建設(shè)廉潔政府，需要把握和利用人類政治文明發(fā)展的規(guī)律性。從人類政治文明的發(fā)展歷程來看，反腐敗的規(guī)律性主要體現(xiàn)在要遏制腐敗保持政府廉潔，從方法論上來看，就必須同時采取三種基本方式來制約和監(jiān)督權(quán)力。

第一，以道德來制約權(quán)力?？v觀人類政治文明史，注重政治道德的思想源遠流長，古今中外都把發(fā)揮道德的感召力量，作為遏制腐敗的重要內(nèi)容。任何一個有作為的政府，都會強調(diào)通過廉政教育來提高官員的道德素質(zhì)和執(zhí)政能力，這可以說是一條普遍性的執(zhí)政規(guī)律。在西方和中國的政治文明的進程中，都曾注意通過道德來制約權(quán)力。但從總體上看，中國的政治文化和實踐更強調(diào)道德在遏制腐敗中的重要作用。從中國傳統(tǒng)政治哲學(xué)史看，儒學(xué)的主流是一種倫理型的政治哲學(xué)。這種治國哲學(xué)的核心是強調(diào)“正心、修身、齊家、治國、平天下”，把個人修養(yǎng)與政治事務(wù)緊緊聯(lián)系了起來。這種“德治”色彩濃厚的政治哲學(xué)對中華政治文明的發(fā)展和廉政建設(shè)起了重要的驅(qū)動作用。

第二，以權(quán)力來制約權(quán)力。在人類走向政治文明的過程中，僅僅依靠道德來制約權(quán)力還是不夠的，還需要以權(quán)力來制約權(quán)力。這種制約方式的實質(zhì)是權(quán)力制衡，而這往往涉及到一定政治體制的安排。在中國和西方歷史上，都有著權(quán)力制衡的思想和做法，但方式卻有所不同。在中國歷史上的許多朝代，都建立了一套監(jiān)察制度，以監(jiān)督官員的行為，或者把權(quán)力分給不同的官員，以相互制約，但是最終權(quán)力歸于皇帝。在西方歷史上，以權(quán)力制約權(quán)力來遏制腐敗，逐漸與“法治”相聯(lián)系。以權(quán)力制約權(quán)力的觀念構(gòu)成了許多國家反腐敗的思想基礎(chǔ)，這里涉及到重視法律制度的建設(shè)。

第三，以權(quán)利來制約權(quán)力。以道德來制約權(quán)力主要涉及公務(wù)人員的個人自律；以權(quán)力來制約權(quán)力主要涉及國家政權(quán)機關(guān)內(nèi)部各部分之間的分權(quán)制衡，而要徹底遏制腐敗，還要做到以社會來制約權(quán)力。這就是發(fā)揚民主，通過公民積極參政，廣泛對政府實行監(jiān)督，其實質(zhì)是以公民的權(quán)利及人權(quán)來制約權(quán)力，這對于反腐敗具有根本意義。

綜上所述，從范疇之間的邏輯進展關(guān)系來看，由于公共行政的“公共”性質(zhì)，決定了“人本”是公共行政的首要價值觀念；公共行政作為國家政治系統(tǒng)的執(zhí)行機構(gòu)的定位，決定了“效率”是公共行政的優(yōu)先價值；公共行政不僅要高效率還要盡可能公平地分配公共產(chǎn)品及服務(wù)的職能，決定了“公平”是其重要的價值觀念；效率與公平的對立統(tǒng)一矛盾關(guān)系，決定了需要引進“秩序”來調(diào)節(jié)；政府要充分發(fā)揮其維護公平正義及社會秩序的職能，就必須在行為規(guī)范上做到“廉潔”。這樣，人本、效率、公平、秩序及廉潔就構(gòu)成了公共行政有內(nèi)在聯(lián)系的價值觀念體系。不僅如此，公共行政價值觀念體系還包括有其他內(nèi)容，例如責(zé)任、透明、回應(yīng)、參與、有限等。需要從公共行政價值觀念出發(fā)，不斷深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)政府、效能政府、節(jié)約政府、公平政府、法治政府、責(zé)任政府、有限政府、透明政府及廉潔政府等。對公共行政價值的深入研究必然會涉及到人權(quán)、民主、法治等高一層級的范疇，不過前者屬于行政哲學(xué)的范圍，而后者則上升到了政治哲學(xué)的層面。行政體制改革的直接目標(biāo)價值是效率與公平，而政治體制改革的直接價值目標(biāo)則指向了民主與法治。

單位：國家行政學(xué)院教務(wù)部