前言：本站為你精心整理了行政行為理論走出困境的路徑探索范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

中國傳統(tǒng)上一般認(rèn)為行政行為是指行政主體代表國家行使公權(quán)力所作出的、能夠產(chǎn)生法律效果的單方行為。關(guān)于行政行為特征及范圍的認(rèn)定無論是德國奧托•梅葉爾(OttoMayer)界定的行政行為,還是中國傳統(tǒng)上一般認(rèn)為的行政行為都是以單方性、命令性和強(qiáng)制性為基本特征的。所謂單方性是指行政主體實(shí)施行政行為無需事先征得相對人的同意,僅以一方的意思表示即可成立。所謂命令性是指相對人無權(quán)拒絕行政主體實(shí)施的行政行為而必須服從,行政主體與相對人之間是一種命令與服從的關(guān)系。所謂強(qiáng)制性是指行政主體行使行政職權(quán)如遇到障礙,在沒有其它途徑克服障礙時(shí),可運(yùn)用行政強(qiáng)制手段消除障礙,保障行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。行政行為的單方性、命令性和強(qiáng)制性是緊密聯(lián)系的,行政行為的單方性是行政行為命令性、強(qiáng)制性的前提,行政行為的命令性是行政行為單方性、強(qiáng)制性的結(jié)果,行政行為的強(qiáng)制性是行政行為單方性、命令性的保障。因此,這就決定了行政行為的范圍僅限于以政府為公共行政主體的行政行為,即對公共事務(wù)的管理是政府的一項(xiàng)專屬權(quán)力,公共行政的唯一主體是以政府為代表的國家。不僅如此,中國還將行政行為僅局限為行政法律行為,還不包括行政事實(shí)行為。正如德國學(xué)者何意志教授在評論我國行政法時(shí)所談到的,“中國行政法的特征之一是下令成風(fēng),而不重視合作是行政活動(dòng)的重要手段。20世紀(jì)五、六十年代西方行政法中所用的‘具體行政行為’,如今支配中國行政的實(shí)踐。其反映在立法方面,已開始規(guī)范某些具體行政行為,例如行政處罰和行政許可,但尚未進(jìn)展到諸如行政合同與行政指導(dǎo)那類沒有那么強(qiáng)制性的手段?！盵2]

公共行政變革對傳統(tǒng)行政行為理論的沖擊

(一)公共行政變革現(xiàn)狀

自20世紀(jì)中后期以來,經(jīng)濟(jì)全球化趨勢增強(qiáng),科技革命迅速發(fā)展,社會參與管理的意識日趨強(qiáng)烈。與此同時(shí),政府的職能和規(guī)模大幅度擴(kuò)張,造成機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、辦事效率低下,行政費(fèi)用大量增加,面臨著信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)等嚴(yán)重挑戰(zhàn)。為應(yīng)付內(nèi)外壓力,適應(yīng)社會環(huán)境的需要,眾多國家將公共行政改革納入政府的議事日程,甚至作為施政要?jiǎng)?wù),并日見成效。如:英國的“走向未來”計(jì)劃,美國的“重塑政府”,丹麥的“公共部門現(xiàn)代化計(jì)劃”,日本的“實(shí)現(xiàn)重視國民生活型的行政和適應(yīng)國家化的行政”等等。中國也融入其中,進(jìn)行了深刻的社會變革。主要表現(xiàn)為:在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架已初步形成;在政治領(lǐng)域,發(fā)展社會主義民主和依法治國的改革方向已經(jīng)確定;在社會領(lǐng)域,政府通過培育和發(fā)展社會中介組織,并逐步將權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移已初見端倪[3]。這一系列的變革,瓦解了原有的一元化社會結(jié)構(gòu),促使國家-社會-市場三元結(jié)構(gòu)模式初步形成。在這一公共行政變革的進(jìn)程中,最核心的是國家權(quán)力從社會、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有序退出,還權(quán)于企業(yè)和社會,打破了政府對社會公共事務(wù)的壟斷[4]。也就是說,權(quán)力不再像過去那樣全部集中于政府,而是部分地分散于各種非政府組織之中,相應(yīng)地,公共行政也不再是專屬于國家機(jī)構(gòu)的職權(quán),而是相當(dāng)多地轉(zhuǎn)移到享有相應(yīng)職權(quán)的各種非政府組織手中,政府主要職能是“掌舵”,而不再是“劃漿”。政府職能的轉(zhuǎn)變,行政主體的多元化,同時(shí)引起了行政行為方式的變化,主要表現(xiàn)為單方性強(qiáng)制性行政方式的適用空間日趨縮小,行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性行政方式應(yīng)運(yùn)而生,并且逐漸成為公共事務(wù)管理的主流方式。這意味著行政主體在調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面,不再機(jī)械地適用公法的規(guī)定,而是根據(jù)問題定向,采用“提示問題方式的概念”,以平等、比例、公正為原則適用公法或私法實(shí)現(xiàn)公共利益。

(二)傳統(tǒng)行政行為理論所面臨的沖擊

1•行政主體的多元化對傳統(tǒng)行政行為理論的沖擊傳統(tǒng)行政行為理論認(rèn)為對公共事務(wù)的管理是政府的一項(xiàng)專屬權(quán)力,公共行政的唯一主體是以政府為代表的國家。而實(shí)際上伴隨著公共行政的變革,政府已不再是唯一的行政主體,行政主體呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢。因此,為回應(yīng)公共行政的變革,更好地解決非政府組織行使行政權(quán)所產(chǎn)生的法律問題,就必須賦予行政主體新的內(nèi)涵,擴(kuò)大行政主體的外延。從內(nèi)涵上講,行政主體是指依法享有公共行政權(quán)力,以自己的名義實(shí)施公共行政,并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。這里的公共行政包括國家行政和行使某種公共職能的社會組織(如非營利性的行業(yè)、專業(yè)協(xié)會組織)的行政[5]。對此,姜明安教授作了更加明確的解釋,“國家行政屬于公共行政,但公共行政不等于國家行政。公共行政除了國家行政以外,還包括其他非國家的公共組織的行政,如公共社團(tuán)(律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等)的行政以及公共企事業(yè)單位(國有企業(yè)、公立學(xué)校、研究院所等)的行政”。從外延上講,根據(jù)中國正在成長的非政府公共組織以及自治性行政組織的實(shí)際情況,并借鑒國外已有的行政主體劃分經(jīng)驗(yàn),可以將行政主體劃分成行政機(jī)關(guān),被授權(quán)組織,村民、社區(qū)、特別行政區(qū)自治組織,以及依法擁有行政權(quán)的中介組織和公共管理機(jī)構(gòu)等等。2•行政方式的多樣化對傳統(tǒng)行政行為理論的沖擊傳統(tǒng)行政行為理論僅把行政行為歸結(jié)為單方性、強(qiáng)制性的單方行政行為,而把行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等新的、非強(qiáng)制性的行政方式排除在行政行為的范圍之外。但隨著公共行政的變革,這些新的行政方式不但出現(xiàn)了,而且逐漸成為公共事務(wù)管理的主流方式,這顯然構(gòu)成了對傳統(tǒng)的行政行為理論的沖擊。因此,我們必須對傳統(tǒng)行政行為理論進(jìn)行反思和改造,使之能夠包容這些新的行政方式。日本行政法學(xué)者鹽野宏教授曾指出:“為與民法法律行為論相對應(yīng),設(shè)置行政行為論,這種構(gòu)筑并未能充分把握現(xiàn)實(shí)的行政現(xiàn)象?！姓⒉粌H是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行,而是使用各種各樣的手段來實(shí)現(xiàn)其目的。……行政,除從前范圍內(nèi)的公法上的方法以外,也使用所謂私法上的手段進(jìn)行活動(dòng)?！盵6]中國著名法學(xué)家羅豪才教授等也總結(jié)道:“傳統(tǒng)理論認(rèn)為,行政行為具有法律從屬性、裁量性、單方意志性、效力先定性、強(qiáng)制性等特征,行政行為的效力包括確定力、約束力、執(zhí)行力等。這種分析問題的思維模式受‘特別權(quán)力關(guān)系’理論的影響,將行政行為簡單化。事實(shí)上,現(xiàn)代行政的行為內(nèi)容是非常復(fù)雜的,不同行政行為的特征各不相同,其效力也不盡相同。根據(jù)行為的不同內(nèi)容,法律的要求也是不同的?！盵7]對于應(yīng)當(dāng)把這些新的行政方式放在行政法學(xué)體系中的什么位置進(jìn)行研究,已成了中國當(dāng)前行政法學(xué)界面臨的比較棘手的問題。在中國,行政法學(xué)體系基本上是按照行政主體、行政行為、行政監(jiān)督與救濟(jì)來構(gòu)架的,當(dāng)前各個(gè)版本的教材中有的將行政指導(dǎo)和行政合同各列一章放在行政行為部分進(jìn)行研究;有的在闡述了抽象行政行為和具體行政行為之后,專列一章“行政相關(guān)行為”來探討行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解等問題;有的在行政行為部分單列一章“行政主體實(shí)施的其他行為”來闡述行政指導(dǎo)行為、行政合同行為和行政事實(shí)行為,從邏輯結(jié)構(gòu)上講,這樣做很明顯是自相矛盾的。有的盡管在分類時(shí)認(rèn)可了雙方行政行為與行政事實(shí)行為,但這又與其所界定的行政行為的概念和范圍存在著矛盾和沖突。

新形勢下行政行為理論走出困境的路徑探索

在公共行政變革的進(jìn)程中,要擺脫行政行為理論面臨的現(xiàn)實(shí)困境,必須對行政行為進(jìn)行改造與發(fā)展。中國行政法學(xué)界有的學(xué)者主張借鑒德國在行政法學(xué)領(lǐng)域的做法[8],在行政行為之外引入“行政活動(dòng)”這一概念,明確提出,行政活動(dòng)是指行政主體作出的能夠影響相對人合法權(quán)益的公法活動(dòng),包括行政行為及行政事實(shí)行為。有的學(xué)者則主張仍使用“行政行為”這一概念,但擴(kuò)大“行政行為”的內(nèi)涵,不再將行政行為界定為單方性、強(qiáng)制性的行政法律行為,而是從更廣泛的意義上來闡釋行政行為。以上兩種主張各有其一定的科學(xué)性和合理性,但結(jié)合中國國情,筆者更傾向于將以上兩種主張折衷一下。即將行政行為規(guī)定為廣義和狹義的兩種概念。其中,廣義的行政行為是指具有公共管理職能的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員實(shí)施的與行使行政職權(quán)有關(guān)的影響行政相對人權(quán)益的全部行為,不僅包括政府行使行政權(quán)所為的行政行為,還包括非政府組織行使社會公權(quán)所為的行政行為;不僅包括強(qiáng)制性行政行為還包括非強(qiáng)制性行政行為;不僅包括單方行政行為還包括雙方行政行為。狹義的行政行為則僅指行政主體代表國家行使公權(quán)所作出的、能夠產(chǎn)生法律效果的單方行為。這樣做的好處在于:第一,符合法的穩(wěn)定性和靈活性相適應(yīng)的原則,對中國現(xiàn)行行政法學(xué)體系的影響較小。前面我們已經(jīng)談到,在中國行政法學(xué)界,學(xué)者們已開始在行政行為部分研究非強(qiáng)制性行為和行政事實(shí)行為等,如果我們采用廣義行政行為的概念,就可以將一些新的行政方式有機(jī)地融合到現(xiàn)行行政行為的理論體系中,以解決現(xiàn)存的學(xué)理概念上的混亂和邏輯結(jié)構(gòu)上的不順暢等問題,并為行政行為理論的改造和完善拓展空間。第二,將行政行為區(qū)分為廣義和狹義的兩種,有利于明確狹義的行政行為與行政事實(shí)行為之間的區(qū)別,減輕對現(xiàn)行行政法學(xué)體系的沖擊,降低其解構(gòu)與重構(gòu)的代價(jià)。第三,行政行為一詞已逐步為立法和司法實(shí)務(wù)所接受。廣義行政行為的引入,可以自然而然地將一些新的行政方式納入立法規(guī)范與司法監(jiān)控的范圍之中,從而降低推進(jìn)行政法治進(jìn)程的投入成本,提高公共行政變革的效益?？傊?行政行為是行政法學(xué)中的一塊重要基石,行政法又是關(guān)于公共行政的法,只有通過進(jìn)一步界定行政行為的概念,擴(kuò)展行政行為的范圍,并從動(dòng)態(tài)上考察公共行政發(fā)展過程中多元化行政主體的出現(xiàn)與多樣化行政方式的運(yùn)用所產(chǎn)生的法現(xiàn)象,理性地思考其法治化問題,才能拓展整個(gè)行政法學(xué)的研究空間,完善中國行政法學(xué)體系,促進(jìn)行政法治的發(fā)展,推動(dòng)公共行政沿著有利于社會發(fā)展的方向變革。

結(jié)論

社會進(jìn)步與公共行政的變革對傳統(tǒng)行政產(chǎn)生了重大影響,發(fā)展現(xiàn)有的行政行為理論勢在必行。本文通過對當(dāng)前公共行政變革的分析,進(jìn)一步界定了行政行為的概念,重新研究了行政行為的特征,擴(kuò)展了行政行為的范圍,為新形勢下行政行為理論的改造和發(fā)展提供了一些探索性的思路。

作者：魏蕾單位：電子科技大學(xué)