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一、民族自治機關(guān)環(huán)境行政管理體制不完善，難以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)管的需要

環(huán)境管理體制是環(huán)境保護機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和環(huán)境管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。完善的環(huán)境管理體制，是國家環(huán)境戰(zhàn)略方針、政策、制度得以貫徹執(zhí)行的保障。[1]中國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是按照輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的管理體制。國務(wù)院設(shè)立了環(huán)境保護部，各級地方政府都設(shè)立了環(huán)境專門機構(gòu)，工業(yè)集中的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也大都設(shè)立了專門機構(gòu)或者由有關(guān)部門監(jiān)管，甚至較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)?？疲ㄊ遥┡c環(huán)保專職人員。但是，絕大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu)，環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理工作基本處于空白狀態(tài)。為數(shù)不多的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保監(jiān)督部門，也由于沒有足夠的人員和經(jīng)費支付眾多行政管理成本，環(huán)保職能基本沒有履行。農(nóng)村地域廣闊，環(huán)境問題具有小、多、雜等特點，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）環(huán)保部門人力、物力、財力都很缺乏，難以勝任廣闊農(nóng)村面臨環(huán)境污染防治的重任。如有條件，在村一級建立環(huán)境保護管理機構(gòu)，在村民小組設(shè)立環(huán)保聯(lián)絡(luò)員能起到更好的效果，而中國農(nóng)村離這一目標還相距甚遠。中國的環(huán)境管理一直按照行政區(qū)劃進行，對于跨行政區(qū)和流域的生態(tài)保護和污染控制缺乏管理機制和控制措施。在局部利益的驅(qū)動下，各區(qū)域和流域發(fā)展相互脫節(jié)，使民族地區(qū)之間、民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的協(xié)調(diào)都相當困難。由于資源的多頭管理，在相同地區(qū)同時存在多種規(guī)劃，如土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等，但沒有統(tǒng)一的綜合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。區(qū)域和流域管理體制的缺陷，使得農(nóng)村環(huán)境管理矛盾重重。

二、民族自治機關(guān)環(huán)保行政決策機制不科學(xué)，缺乏環(huán)境與發(fā)展兼顧的綜合決策機制

民族地區(qū)由于經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，脫貧致富的壓力還很大，所以，在發(fā)展與環(huán)境保護之間，政府總是對發(fā)展格外偏好，因為龐大的政府隊伍與公共部門需要解決開支與生存問題，要通過發(fā)展生產(chǎn)解決當?shù)氐南聧従蜆I(yè)問題，緩解社會壓力，以經(jīng)濟發(fā)展水平為主要標準的政績考評制度更促使各級政府急迫追求經(jīng)濟效益。如此一來，民族自治機關(guān)在決策的時候，自然更多考慮發(fā)展利益，而較少關(guān)注環(huán)境保護，尤其在兩者相沖突的時候，最后往往是發(fā)展優(yōu)先。由于地方保護主義，當?shù)胤剿揭媾c全社會公益相矛盾的時候，地方政府為了自己的利益，他們不惜損害環(huán)境公益，這種行為可能發(fā)生在各級政府的身上，只要他們不考慮全球范圍內(nèi)的人類整體利益，他們那里的環(huán)境私益就永遠不等于環(huán)境公益。在此前提下，地方政府在決策時可能就會無視自己地域內(nèi)的污染現(xiàn)象，縱容或支持他們耗用當?shù)刭Y源，向更大的公共場所或其他地區(qū)排污，而不顧由此造成的更大范圍內(nèi)的環(huán)境與資源損害。也就是說，這個時候的地方政府已經(jīng)代表農(nóng)村成為博弈的一方而存在了。比如，在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災(zāi)時，一個本該有保護紅豆衫責任的政府部門為了地方經(jīng)濟利益居然承擔起了收購樹皮的業(yè)務(wù)。市場信息不對稱是造成“市場失靈”的一個因素。然而，以科層形式組織起來的政府也難以掌握充分的信息，政府掌握的信息不足，使政府很難做出正確決策，更危險的是，政府干預(yù)過程中往往會出現(xiàn)信息扭曲，每一級政府都是進行理性選擇的，他們會對信息進行搜集、加工、處理、篩選，下級政府對上級政府往往采取報喜不報憂，或者是擴大成績而隱瞞問題，使信息失真，并導(dǎo)致決策失誤。即使政府象一個超人擁有充分的信息，通過政治過程來在不同的方案中作選擇仍然會很困難。政府的決策會影響到許多人，但真正參與決策的只是少數(shù)人，不管選舉人怎樣產(chǎn)生，他們在決策時都會不自覺地傾向自己所代表的階層或集團的偏好與利益，即政治家和政府官員很難真正維護“最大多數(shù)人的最大福利”。即使選舉人有代表各階層人民的利益的愿望，但由于政府不存在可以準確及時反映公眾對公共物品偏好的有效機制，使得民選政府的決策是否符合大多數(shù)人的利益是值得懷疑的。[2]尤其在偏遠的民族自治地區(qū)的農(nóng)村，能代表農(nóng)民心聲的決策者少之又少，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益自然在決策的時候是最容易被忽略的。

三、民族自治機關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法理念落后，手段單一，效率低下

現(xiàn)階段中國環(huán)境管理模式仍然是以“行政命令、末端治理，濃度控制、點源控制”為主，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟、科技與教育手段的環(huán)境管理制度仍然未建立起來。污染防治領(lǐng)域的立法原則和制度均是建立在行政管制的基礎(chǔ)上，有限的經(jīng)濟手段也是依靠行政強制實現(xiàn)，歸根到底還是行政手段。農(nóng)業(yè)自然資源的保護也是以行政管制為主體，沒有引入市場機制確定資源的分配，不適應(yīng)現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟體制的需求。這種過于依賴行政強制的單一的執(zhí)法體制，在城市中針對生產(chǎn)組織化程度較強，生活有序化的領(lǐng)域排污主體比較集中，能起到不錯的作用。而在農(nóng)村環(huán)境保護中，由于農(nóng)村生產(chǎn)、生活、居住是以一家一戶一院的形式為主，造成生產(chǎn)生活的家庭化、個人化和無序化，對于農(nóng)村大量發(fā)生、分散度又很大的環(huán)境污染和破壞行為，行政監(jiān)管需耗費巨大人力物力，而效率卻很低下，所能起到的作用、力度和效果是很有限的。重末端治理，輕源頭防治的污染控制模式也不利于農(nóng)村環(huán)境問題的解決。與城市工業(yè)點源污染相比，農(nóng)村的面源污染治理難度更大。一旦形成一定程度的污染局勢，就很難在短期內(nèi)依靠人力技術(shù)從根本上治理，如農(nóng)村的土壤污染和水污染，都已經(jīng)相當嚴重。因此，農(nóng)村污染必須從源頭防止。而在農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，由于環(huán)境立法缺位，村集體經(jīng)濟及行政權(quán)的弱化，單個家庭及個體行為的極大自由化，使已經(jīng)成為“公共事務(wù)”的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理既缺乏強制性機制，又缺乏激勵性機制，所以，只有將農(nóng)村污染向源頭控制模式轉(zhuǎn)化，才能真正緩解農(nóng)村環(huán)境劣化之勢。

四、民族自治機關(guān)權(quán)力介入時的各種扭曲現(xiàn)象，影響了行政執(zhí)法效果

“環(huán)?？空?。政府的確需要在環(huán)境保護中承擔自己的責任，但是所有環(huán)境保護責任由政府包辦并不是一個明智的選擇，因為我們還有一句話叫“政府靠公眾”。由于政府的包辦，民眾普遍對政府有過多的依賴，從而不斷降低了社區(qū)成員的自我治理能力，使政府的包辦管理越來越吃力，效果還不理想。另外，政府的包辦還會出現(xiàn)透過環(huán)境管理的權(quán)力壓迫，從而影響被壓迫人的環(huán)保積極性。比如什么是一個良好的環(huán)境？什么是不合格的環(huán)境？其標準完全由一個上級部門來制定，而不是生活群體自身來確定，環(huán)境不再代表生存于該環(huán)境中的人的利益，而是旁觀者的利益，是上級權(quán)力者的利益。[3]這樣的環(huán)境治理實際已經(jīng)成為政府官員貼金的一種手段，民眾自然很難主動配合和積極參與，沒有民眾的配合，行政執(zhí)法耗費大量人力物力依然效率低下。民族自治機關(guān)權(quán)力介入時經(jīng)常出現(xiàn)的的尋租活動亦危害嚴重。尋租活動是與尋利活動相對應(yīng)的一個概念。尋利活動是指那些以追逐私利為目的的但客觀上有益于社會福利增進的生產(chǎn)性活動。而尋租活動是指那種維護既得經(jīng)濟利益或?qū)鹊美孢M行再分配的非生產(chǎn)性活動。[2]尋租活動會造成經(jīng)濟資源配置的扭曲，阻止更有效的生產(chǎn)方式的實施；尋租活動還浪費社會經(jīng)濟資源，使本來可以用于生產(chǎn)性活動的資源浪費在行賄、走后門等尋租活動上；尋租活動導(dǎo)致行政官員的腐化墮落。所以，有人把市場機制比作“看不見的手”，把政府干預(yù)比作“看得見的手”，而把尋租活動比作“看不見的腳”，一旦“看得見的手”被“看不見的腳”踩住，就會出現(xiàn)“政府失靈”。在農(nóng)村環(huán)境管理中，由于缺乏有效的監(jiān)督，尋租活動的施展空間更大，危害也更大。尋租活動和腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，一個很重要的原因是民族地區(qū)農(nóng)村行政執(zhí)法活動缺乏約束與監(jiān)督。目前中國農(nóng)村尚未建立農(nóng)村環(huán)境保護責任制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理考核制度，未將相關(guān)工作開展狀況作為考核村長、鎮(zhèn)長和環(huán)保機關(guān)政績的一個重要組成部分，也沒有建立相配套的激勵機制和追究機制。[4]環(huán)境信息公布制度在農(nóng)村亦沒有得到真正的落實。外部監(jiān)督不夠，群眾監(jiān)督渠道不通，群眾監(jiān)督的風險和成本太大，導(dǎo)致監(jiān)督不力。

五、中央政府設(shè)立的環(huán)境管理制度在民族地區(qū)農(nóng)村很難得到完全的落實

對待環(huán)境問題上，地方政府和中央政府的行為存在明顯差異。中央政府對環(huán)保是非常重視的。自1973年以來，中央政府已經(jīng)制定了一系列關(guān)于環(huán)保的政策法規(guī)，并將保護環(huán)境上升到了作為基本國策的戰(zhàn)略高度。因為站在中央政府的角度來看，地區(qū)之間的環(huán)境質(zhì)量改善所帶來的外溢效應(yīng)是不存在的，任何地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善都意味著國家的整體環(huán)境質(zhì)量的提高。相對而言，地方政府對環(huán)境保護的態(tài)度復(fù)雜得多，少數(shù)民族地區(qū)甚至出現(xiàn)了一些以局部經(jīng)濟利益最大化為目標的短期行為，比如，在發(fā)展與環(huán)境的目標選擇上，民族地區(qū)的目標函數(shù)與中央存在差異，中央政府強調(diào)全局的經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)，而民族地區(qū)政府目標則呈現(xiàn)明顯偏向于局部、眼前的經(jīng)濟發(fā)展，其首要目標集中在促進地方經(jīng)濟發(fā)展上；在環(huán)保政策的決策與實施上，民族地區(qū)政府與中央政府存在“討價還價”和“對抗”傾向。在當前的體制特點下，民族地區(qū)政府在落實環(huán)境管理具體政策時，會與中央政府的要求產(chǎn)生一系列的矛盾與沖突，地方政府會憑借所擁有的經(jīng)濟資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能減少或避免自身利益的損失。尤其在中國農(nóng)村目前還處于以經(jīng)濟發(fā)展為首要目標的階段，對于影響經(jīng)濟發(fā)展的中央政策，往往會以變通方式甚至直接不執(zhí)行。[5]中央無法監(jiān)督到所有地區(qū)的落實情況。

六、對民族地區(qū)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益配置不公，導(dǎo)致引導(dǎo)性環(huán)境政策在農(nóng)村失去市場

引導(dǎo)性環(huán)境政策是通過一定的鼓勵和激勵性手段調(diào)動和發(fā)揮環(huán)境關(guān)系中各方主觀能動性，引導(dǎo)其主動參與環(huán)境保護。[1]在農(nóng)村，引導(dǎo)性環(huán)境政策的作用不僅在于農(nóng)民參與到環(huán)境保護活動中，監(jiān)督企業(yè)和其他個體的行為，更主要的是通過經(jīng)濟利益激勵調(diào)整自己的行為，從而有利于農(nóng)村環(huán)境的保護和改善。這樣既可以節(jié)約環(huán)境政策實施成本，又可以有利于農(nóng)村的環(huán)境。引導(dǎo)性環(huán)境政策的實施動機來自權(quán)利和受益的結(jié)合，即“權(quán)益”。環(huán)境權(quán)益是農(nóng)村組織及個人進行農(nóng)村環(huán)境保護行動的動因和保障，有權(quán)無益的事沒人干，有益無權(quán)的事是非法的。因此，引導(dǎo)性環(huán)境政策的順利實施就要看政府是否公平配置了環(huán)境權(quán)和建立利益驅(qū)動機制，并建立起對權(quán)利及權(quán)利行使預(yù)期受益的長期、穩(wěn)定保護。但是在現(xiàn)實社會中，城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益存在著嚴重不公平的現(xiàn)象。城市人均資源的消耗量遠大于農(nóng)村，城市排放的污染物比農(nóng)村多，甚至污染轉(zhuǎn)嫁至農(nóng)村，城市享受更多的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保投入；東西部農(nóng)民享受的環(huán)境權(quán)益和承擔的環(huán)境責任也大相徑庭。這些環(huán)境權(quán)益配置的不公平，以及農(nóng)村環(huán)境資源的“公共屬性”，不僅導(dǎo)致污染由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而且還鼓勵了農(nóng)村居民掠奪式生產(chǎn)方式和崇尚奢侈消費的生活方式，喪失了保護環(huán)境的主動性。中國民族地區(qū)的農(nóng)村往往都是經(jīng)濟較落后卻資源相對豐富的地區(qū)，由于多年來過度注重經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境資源問題已經(jīng)非常嚴重，農(nóng)村環(huán)境管理亟待加強。事實證明，現(xiàn)行民族自治機關(guān)采用的行政機關(guān)命令—控制的管理方式失靈，需要采用綜合性的手段去解決，如引入市場機制、生態(tài)補償機制等。