一、公民參與公共行政的推動(dòng)力

1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了根本動(dòng)力

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公民的一切生活資料都有政府來(lái)調(diào)撥和統(tǒng)籌，“完全服從組織安排”是公民的普遍政治思想。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以建立和快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也帶來(lái)了公民利益需求的多樣化，也出現(xiàn)了代表不同利益的群體，因?yàn)樯婕暗阶陨砝妫麄儗?duì)政府的政策法規(guī)也較為關(guān)注。于此同時(shí)，傳統(tǒng)政府管理體制的變革也為公民政治參與提供了基礎(chǔ)。此外，健全的法制環(huán)境也為公民參與提供了法律保障。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的法制環(huán)境也不斷完善，公民的權(quán)利與利益也受到法律的保護(hù)。

2、政治現(xiàn)代化提出了公民參與行政管理的需求

政治現(xiàn)代化已經(jīng)被社會(huì)普遍接受，其本質(zhì)就是國(guó)家權(quán)力的權(quán)威化和公民參與的擴(kuò)大化。從民主角度看，公民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，也越來(lái)越意識(shí)到自己在公共行政中的主體地位，并且公民也會(huì)向政府充分表達(dá)自己的需求和意愿，以期公共行政能充分滿足自己的需求和利益。而從法制角度看，公民在遵守法律法規(guī)及各項(xiàng)政策法令時(shí)，也必然會(huì)通過(guò)多種方式來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)力和利益，這其中也包括對(duì)公共行政施加影響，以使各項(xiàng)政策能夠?qū)ψ约河欣??？梢钥闯?，政治現(xiàn)代化也提出了公民參與公共行政的要求。

3、部分公民思想意識(shí)的崛起激發(fā)了公民參與公共行政的想法

一、公共行政職業(yè)倫理的本質(zhì)詮釋

（一）公共行政職業(yè)倫理的本質(zhì)關(guān)于對(duì)職業(yè)倫理的界定，學(xué)界的基本概念大體一致。法國(guó)學(xué)者愛(ài)彌爾•涂爾干認(rèn)為：“職業(yè)道德的每個(gè)分支都是職業(yè)群體的產(chǎn)物，那么它們必然帶有群體的性質(zhì)。”以此演繹和推理，職業(yè)倫理可以總結(jié)為一定職業(yè)的從業(yè)人員或在職人員以倫理道德為基點(diǎn)，根據(jù)本行業(yè)和相關(guān)行業(yè)的專業(yè)特點(diǎn)和知識(shí)，經(jīng)過(guò)邏輯推演形成的行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則的總和。公共行政職業(yè)倫理強(qiáng)調(diào)“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一，以協(xié)調(diào)“個(gè)人、組織、社會(huì)”的關(guān)系為核心的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)，是行為倫理在公共行政關(guān)系、公共行政活動(dòng)中的體現(xiàn)，是公共行政人員在公共管理和公共行政領(lǐng)域履行公務(wù)的活動(dòng)過(guò)程中形成的一種應(yīng)然關(guān)系，以及調(diào)節(jié)這種應(yīng)然關(guān)系的倫理規(guī)范和公共行政人員由于內(nèi)化倫理規(guī)范而形成的倫理品格。公共行政職業(yè)倫理的內(nèi)容一般來(lái)說(shuō)，包括以下方面的內(nèi)容：一是公共行政職業(yè)倫理要維護(hù)公共利益，凸顯其公共性。從這個(gè)層面講，政府組織或公共行政人員在行使公共權(quán)力時(shí)必須要從公共利益角度出發(fā)，堅(jiān)持公共利益至上的原則，不得貪圖私利或者一味追求地方利益和部門利益；二是遵守我國(guó)的法律法規(guī)和有關(guān)條例，使其行為具有合法性。國(guó)家的憲法和法律是公共利益原則的具體體現(xiàn)。維護(hù)法律的尊嚴(yán)，遵紀(jì)守法是公共行政人員履行義務(wù)的保證。公共行政人員應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)為準(zhǔn)則，在執(zhí)法過(guò)程中體現(xiàn)出法律面前人人平等，同時(shí)自己還要認(rèn)真守法；三是要忠于國(guó)家利益和民族利益，使公共職業(yè)倫理體現(xiàn)階級(jí)性和政治性。公共行政人員應(yīng)該忠誠(chéng)地維護(hù)國(guó)家利益和民族利益，服從黨和國(guó)家利益的需要，高效廉潔，盡心盡力為黨和國(guó)家工作；四是勤勉負(fù)責(zé)，鞠躬盡瘁，突出其職業(yè)性。作為公共行政人員，在公共活動(dòng)中要勤懇工作、遵守職業(yè)操守，認(rèn)真負(fù)責(zé)，不得玩忽職守。

（二）公共行政職業(yè)倫理的本質(zhì)屬性事物的本質(zhì)屬性，是共同的本質(zhì)屬性和特殊的本質(zhì)屬性的矛盾統(tǒng)一，或稱為共同屬性和特殊屬性的統(tǒng)一。公共行政職業(yè)倫理的本質(zhì)屬性指公共行政職業(yè)倫理區(qū)別于其他職業(yè)倫理的根本屬性。從這個(gè)角度看，公共行政職業(yè)倫理是職業(yè)倫理在公共行政中的體現(xiàn)與應(yīng)用，從屬于職業(yè)倫理，同時(shí)又有自身的特質(zhì)。

1.以特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)客觀存在從屬性上看，這屬于公共行政職業(yè)倫理的根本屬性。倫理屬于上層建筑的范疇，它作為一種特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)存在于社會(huì)和人們的觀念之中。公共行政職業(yè)倫理從屬于倫理范疇，其根本屬性也是特殊的社會(huì)意識(shí)形態(tài)。從社會(huì)意識(shí)的層面講，公共行政人員要有堅(jiān)定正確的政治方向，忠誠(chéng)黨和人民的事業(yè)，具有政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，自覺(jué)地在思想上、行動(dòng)上與黨中央保持高度一致，自覺(jué)維護(hù)黨和國(guó)家利益，維護(hù)人民群眾的利益；認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思主義，掌握馬克思主義，運(yùn)用馬克思主義；樹立正確的世界觀、人生觀、權(quán)力觀、利益觀，經(jīng)受住各種考驗(yàn)，真正成為人民的公仆；自覺(jué)接受和遵守嚴(yán)格的管理和紀(jì)律，做到服從命令，聽從指揮，有令必行，有禁必止；同時(shí)，公共行政人員還要具有扎實(shí)的基礎(chǔ)知識(shí)、較高的文化程度、合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)和良好的知識(shí)修養(yǎng)等。

2.以特殊的規(guī)范調(diào)節(jié)方式發(fā)揮作用從屬性上看，這應(yīng)該屬于公共行政職業(yè)倫理的內(nèi)在屬性。公共行政倫理是公共行政人員所特有的職業(yè)倫理。一般來(lái)說(shuō)，一切倫理學(xué)說(shuō)都應(yīng)當(dāng)是規(guī)范性的。從本來(lái)意義上說(shuō)，“倫理學(xué)知識(shí)的特點(diǎn)是，它的目的在于給人以實(shí)際指導(dǎo)，即提供生活方針，指出人生的意義和目的及其實(shí)現(xiàn)的方法?！本唧w體現(xiàn)于以下三個(gè)方面：

（1）公共行政職業(yè)倫理是非制度化的行為規(guī)范，它相對(duì)于法律來(lái)講是非制度化的。公共行政職業(yè)倫理作為政府組織及其公共行政人員在公共活動(dòng)中所應(yīng)當(dāng)遵循的原則和規(guī)范。它是社會(huì)倫理規(guī)范在公共行政職業(yè)中的體現(xiàn)，也是一種非制度化的規(guī)范，是由公共行政人員在長(zhǎng)期的工作中積累、提煉和不斷發(fā)展而形成的。

1調(diào)研對(duì)象簡(jiǎn)介及調(diào)研方法

1.1調(diào)研對(duì)象簡(jiǎn)介

該區(qū)縣一級(jí)行政服務(wù)中心面積3864m2，擁有行政審批、信息咨詢、資源配置、公共服務(wù)等服務(wù)，目前共有30家單位進(jìn)駐，設(shè)辦事窗口168個(gè)，包含進(jìn)出境辦理業(yè)務(wù)、國(guó)稅局等具體窗口設(shè)置。

1.2影響行政服務(wù)中心人員荷載的主要因素

為了做好充分準(zhǔn)備，在正式實(shí)施調(diào)研之前，筆者到現(xiàn)場(chǎng)與該行政服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人、大廳的工作人員進(jìn)行了座談、了解了歷史數(shù)據(jù)，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的出入口進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)以便制定周密的調(diào)研方案。影響行政服務(wù)中心人員荷載的因素有:(1)行政服務(wù)中心的級(jí)別，由于具體工作被區(qū)縣或地市一級(jí)行政服務(wù)中心分擔(dān)，因此直轄市、省一級(jí)的行政服務(wù)中心，人員往往相對(duì)較小。(2)行政服務(wù)中心的工作范圍，具備出入境業(yè)務(wù)、工商業(yè)務(wù)時(shí)，人員荷載會(huì)激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點(diǎn)較強(qiáng)。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數(shù)、年底(11月份)工商稅務(wù)辦理的人數(shù)都會(huì)形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會(huì)形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點(diǎn)半、下午2點(diǎn)左右會(huì)形成日高峰期。

1.3人員荷載調(diào)研方法

一、合乎正義：公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)

對(duì)正義及其價(jià)值的追求是人類社會(huì)所共同持有的目標(biāo)。正義的本質(zhì)要求在于應(yīng)得權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在人類文化與文明、各國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系可能產(chǎn)生沖突的領(lǐng)域，維護(hù)正義的價(jià)值應(yīng)當(dāng)作為優(yōu)先的價(jià)值選擇。以實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)正義為視角，政府行政的基本宗旨，應(yīng)是公平的分配社會(huì)范圍內(nèi)的可分配資源并注重和維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)。而私人領(lǐng)域以及私人間形成的公共領(lǐng)域，關(guān)涉到如下幾個(gè)基本層面的正義問(wèn)題：其一是要求普遍培養(yǎng)公民的私人美德，以滿足正義制度的實(shí)際操作要求；其二是私人關(guān)系之間應(yīng)能體系出公平對(duì)待的要求；其三是個(gè)人行為應(yīng)符合社會(huì)生活中人們所共同追求的正義的公平要求。由此，公共行政實(shí)踐以及社會(huì)個(gè)人行為的正義與否，無(wú)疑成為了實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值的關(guān)鍵所在。正義不僅是社會(huì)進(jìn)步與制度發(fā)展的內(nèi)核靈魂，也是公民社會(huì)得以實(shí)現(xiàn)的普適價(jià)值之一。實(shí)際上，正義的本質(zhì)要求是社會(huì)成員均要受到公平的對(duì)待，從倫理道德層面而言，是人人得其應(yīng)得，它要求社會(huì)成員之間要相互尊重并且平等的對(duì)待各自應(yīng)得的權(quán)利。但我們?nèi)绻创x問(wèn)題僅僅是從政治哲學(xué)等狹窄的視角進(jìn)入，那么勢(shì)必會(huì)認(rèn)為公民自身的行為、觀念與正義及正義制度的建設(shè)沒(méi)有必要的聯(lián)系，二者不存在統(tǒng)一性，但實(shí)質(zhì)上這并不單單是政府的責(zé)任，公民自身也需要以公平、正義的行為實(shí)踐來(lái)約束自己。因此，正義作為公民之間實(shí)現(xiàn)權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)責(zé)任的一種正向關(guān)系，它不僅僅是以恩惠或賜予的形式體現(xiàn)在公共生活中的，更是每一個(gè)公民所以極力遵循的普世性準(zhǔn)則，因此，公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要將廣泛社會(huì)范圍內(nèi)的普遍正義作為根本目標(biāo)。目前，要實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值，最本質(zhì)的要求是要實(shí)現(xiàn)正義制度的建設(shè)，要突出對(duì)社會(huì)公平的制度保障，突出對(duì)公平與效率之統(tǒng)一的追求，進(jìn)而保證傳統(tǒng)價(jià)值觀與正義及公平之間的協(xié)調(diào)一致。具體說(shuō)來(lái)，在未來(lái)公共行政的正義制度建設(shè)方面，需要與現(xiàn)有的意識(shí)形態(tài)更加一致，表現(xiàn)如下：其一，在利益實(shí)現(xiàn)方面，要重視社會(huì)集體利益的實(shí)現(xiàn)，并堅(jiān)持社會(huì)利益與個(gè)人價(jià)值、權(quán)利保障以及對(duì)個(gè)人自由選擇的促進(jìn)相結(jié)合。在社會(huì)利益與國(guó)家利益不相沖突的領(lǐng)域，提倡社會(huì)與國(guó)家利益的統(tǒng)一：當(dāng)在某些領(lǐng)域內(nèi)，社會(huì)利益與國(guó)家利益產(chǎn)生了沖突，則應(yīng)以社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)需求的滿足為前提。其二，在和諧社會(huì)的建設(shè)問(wèn)題上，需要明確與正確理解“和諧”的本質(zhì)要求，即是指不同特征性的合作與協(xié)調(diào)。意指要堅(jiān)持社會(huì)核心價(jià)值作為基本原則，即和諧不能建立在破壞或違背社會(huì)核心價(jià)值的基礎(chǔ)之上?！昂椭C社會(huì)的建立要更能夠充分體現(xiàn)出社會(huì)的公平和正義。”其三，從科學(xué)發(fā)展觀的角度來(lái)看，社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是正義制度在效率上的要求，如果違背了正義原則，則會(huì)顧此失彼，最終導(dǎo)致公共行政價(jià)值終極目標(biāo)之一———實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展成為空想。最后，正義的原則要求保障公民自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)廣義利益的實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到人性的完善這一公共行政價(jià)值的另一終極目標(biāo)，這就要求社會(huì)成員在各自領(lǐng)域內(nèi)提升其公民意識(shí)和民主素質(zhì)，保證社會(huì)成員之間相互的公平對(duì)待，從而有效地滿足個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)廣泛化的利益取問(wèn)，并以此來(lái)推動(dòng)和促成社會(huì)總體利益的實(shí)現(xiàn)，最終使公共行政值得以生成。

二、社會(huì)自治：公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)趨向

理論上看，社會(huì)管理是政府行政的重要職能之一，但隨著“國(guó)家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)的形成，社會(huì)將擁有許多自我管理的職能。這種自我管理體現(xiàn)在社會(huì)通過(guò)國(guó)家的社會(huì)性功能對(duì)自身事務(wù)進(jìn)行有序化管理，并根據(jù)社會(huì)成員的價(jià)值得失對(duì)其自身的行為結(jié)果負(fù)責(zé)，這就是一般意義上的“社會(huì)自治”。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)自治的類型也呈現(xiàn)出多樣化的特征，如我們?nèi)粘Ｕf(shuō)到的村民自治、社區(qū)居民自治、社會(huì)中介與福利組織、國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、大量民營(yíng)私營(yíng)企業(yè)的興起等。但本文所指涉的“社會(huì)自治”不單單是部分社會(huì)成員在某一領(lǐng)域或某一方面內(nèi)的自我管理，而是指整個(gè)社會(huì)的自治狀態(tài)，它所表現(xiàn)出的是社會(huì)公眾或全員運(yùn)用自我組織、自我管理、自我服務(wù)等理性化手段自覺(jué)、自主地參與到社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)作和管理中來(lái)，為實(shí)現(xiàn)共同的公共利益和公共秩序而進(jìn)行的效能化治理狀態(tài)。實(shí)際上，這種全員化的社會(huì)自治作為一種理想愿景，是公共行政發(fā)展到最高級(jí)階段的必然體現(xiàn)。而最終如何走向社會(huì)自治需要的是國(guó)家作為推動(dòng)公共行政執(zhí)行的載體，為滿足公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)所產(chǎn)生的一個(gè)自然演進(jìn)的過(guò)程，在這一過(guò)程中，國(guó)家要最大化的發(fā)揮其社會(huì)性功能。從公共行政學(xué)的視角來(lái)看，最終走向社會(huì)自治其主要的表現(xiàn)是：由于社會(huì)屬性的存在，國(guó)家對(duì)其內(nèi)生的公共事務(wù)進(jìn)行管理的主體地位將最終被廣義的社會(huì)所取代，而且傳統(tǒng)意義上的以國(guó)家為載體的公共行政形式將沒(méi)有存在的意義———這也是馬克思主義理論所描繪的共產(chǎn)主義社會(huì)自治的美好未來(lái)。這樣，對(duì)社會(huì)自治能力的培育將是行政改革工作的一項(xiàng)重要且基礎(chǔ)的工作，也是以國(guó)家為載體的公共行政為實(shí)現(xiàn)全員化的社會(huì)自治狀態(tài)所必需的手段之一。如果，我國(guó)選擇以“小政府，大社會(huì)”為行政治理范式，但“大社會(huì)”卻沒(méi)有或缺乏自治、自理的能力素養(yǎng)，“小政府”的管理模式就無(wú)法有效施行。社會(huì)一方面是作為國(guó)家存在的基礎(chǔ)，但同時(shí)它也是公眾生活得以繼續(xù)的基礎(chǔ)。但由于國(guó)家形態(tài)的變化與社會(huì)的持續(xù)化發(fā)展，勢(shì)必會(huì)形成政府積極行政與社會(huì)尋求自治的二元化格局。在公共行政價(jià)值的體系框架內(nèi)，社會(huì)與公眾的利益實(shí)現(xiàn)的程度越高，那么社會(huì)走向自治的能力與需求也就越強(qiáng)，也就是說(shuō)，公共行政價(jià)值主體（社會(huì)）的利益及需求擁有越高的被滿足程度，就表示著公共行政價(jià)值客體（國(guó)家）面向公眾所提供的服務(wù)程度越高，那么，在國(guó)家與社會(huì)二者共生的相互關(guān)系中，國(guó)家存在的必要性相對(duì)地也就越微弱。這一問(wèn)題表現(xiàn)在“小政府，大社會(huì)”的行政理念中來(lái)看，就是伴隨著社會(huì)公眾自主性空間在對(duì)公共事務(wù)的執(zhí)掌方面的日趨擴(kuò)大，公共行政運(yùn)行的實(shí)際空間則日漸縮小的一種變化模式。而從實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治這一公共行政的價(jià)值趨向來(lái)分析，社會(huì)自治化程度越高則政府規(guī)?？s小的趨勢(shì)越明顯。這是因?yàn)?，在能夠完全?shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)及自我引導(dǎo)的充分化社會(huì)自治的行為領(lǐng)域中，政府的實(shí)踐與行為空間就會(huì)逐漸縮減，并最終退出這些領(lǐng)域。反過(guò)來(lái)分析，當(dāng)政府自動(dòng)放棄政府與社會(huì)關(guān)系中某一領(lǐng)域的行為權(quán)力時(shí)，也就意味著社會(huì)獲得了這一領(lǐng)域內(nèi)的行為自主性，那么政府能力也會(huì)變小，同時(shí)社會(huì)也會(huì)變大，并使社會(huì)自治的充分實(shí)現(xiàn)具有了可能性。從公共行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)關(guān)系來(lái)看，社會(huì)自治的雛形即是非政府公共組織（NGO）的興起與發(fā)展。其根源是20世紀(jì)70年代以來(lái)西方世界許多國(guó)家內(nèi)部所面臨的財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)等，人們普遍不滿于政府工作的低效率和“全能式”運(yùn)作，而產(chǎn)生的要求政府進(jìn)行全新層面上的行政改革的浪潮，即———“公共管理社會(huì)化，或稱為公共管理市場(chǎng)化?！睆氖澜绶秶鷣?lái)看，非政府組織發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，其大量的出現(xiàn)和廣范圍的興起在很大的程度上分?jǐn)傊^(guò)去只屬于政府或公共行政領(lǐng)域的工作內(nèi)容。而且，公共管理社會(huì)化也在一定層面上反映著當(dāng)代政府對(duì)自身職能進(jìn)行不斷調(diào)整以順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀要求這一必然趨勢(shì)。

三、總結(jié)

各國(guó)政府其統(tǒng)治職能的日漸衰弱是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)，因而對(duì)社會(huì)自治的呼聲亦越來(lái)越高。但是，政府的行政習(xí)慣還不能完全適應(yīng)非政府組織對(duì)公共事務(wù)的普遍參與，這是受一定歷史根源與意識(shí)形態(tài)影響的結(jié)果。因此，公共行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑選擇上，對(duì)于社會(huì)自治的價(jià)值趨向與發(fā)展要求來(lái)看，首先是要明確培育社會(huì)自治能力是形成國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的關(guān)鍵所在，在此基礎(chǔ)上確定國(guó)家與社會(huì)二元化存在的可能性，形成國(guó)家與社會(huì)二分又統(tǒng)一的和諧狀態(tài)；其次是對(duì)社會(huì)輿論的確立，因?yàn)樵谝粋€(gè)充分自治的社會(huì)當(dāng)中，會(huì)伴隨著社會(huì)公眾對(duì)文化的共享狀態(tài)，這也是社會(huì)力量體現(xiàn)的重要方式之一。因此，全員化社會(huì)自治的充分實(shí)現(xiàn)，將是普遍實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值以發(fā)展完美公共生活的必然趨向。綜上，正義的價(jià)值觀無(wú)疑是今后社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)其他各個(gè)領(lǐng)域里的改革與發(fā)展的主旋律，也是社會(huì)主義正義制度的實(shí)踐模式之靈魂所在。公共行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)政治性與社會(huì)性的融合，以合乎正義的行為方式催生出全員化的社會(huì)自治模式是在中國(guó)實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值終極目標(biāo)的合理性選擇。

一、理性主義的濫觴

作為管理主義途徑的公共行政學(xué)公共行政學(xué)的管理主義途徑指“建立在實(shí)證主義哲學(xué)方法論基礎(chǔ)之上，主張把經(jīng)濟(jì)學(xué)與企業(yè)管理的理論方法引入政府管理領(lǐng)域，以提高政府效率的一套理念、方法與模式”。它最早萌芽于美國(guó)建國(guó)元?jiǎng)诐h密爾頓提出的集權(quán)型公共行政思想，形成于傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期，發(fā)展于行為主義與技治主義合流時(shí)期，到新公共管理階段達(dá)到鼎盛時(shí)期。理性主義作為當(dāng)代西方哲學(xué)和自然科學(xué)的重要思潮往往與經(jīng)驗(yàn)主義相對(duì)，體現(xiàn)了人類認(rèn)識(shí)和改造自然界與社會(huì)的一種能力。社會(huì)科學(xué)中理性與其在哲學(xué)和自然科學(xué)中的意思有所差別，它主要是一種趨利避害的思維方式和行為模式。公共行政中的理性主義可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面加以理解。正是對(duì)理性主義在理論上的過(guò)分推崇和實(shí)踐中的盲目遵從，使得公共行政學(xué)走向了一種有管理而無(wú)行政的道路，即管理主義途徑。從某種意義上來(lái)說(shuō)，公共行政學(xué)科最初是人們理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。伍德羅•威爾遜于1887年創(chuàng)立公共行政學(xué)時(shí)就主張通過(guò)理性的制度設(shè)計(jì)將政治與行政分開來(lái)抵制政黨分肥制對(duì)行政領(lǐng)域的侵蝕。古德諾更為直接地將政治定義為國(guó)家意志的表達(dá)，行政只負(fù)責(zé)國(guó)家意志的執(zhí)行。科學(xué)、效率、效益和技術(shù)合理性等價(jià)值成為一個(gè)高效合理的政府管理模式的行為準(zhǔn)則。馬克斯•韋伯創(chuàng)立的分層節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一、上下負(fù)責(zé)的官僚制更是將“政治—行政”二分法運(yùn)用到實(shí)踐中去，排除了價(jià)值因素而強(qiáng)調(diào)非人格化的純粹理性。隨后，泰勒、懷特、魏勞比、古利克等管理學(xué)家和行政學(xué)者也紛紛將一些科學(xué)管理的方法和原則引入公共行政研究中，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理性主義傳統(tǒng)。隨著行為主義的興起和發(fā)展，一些行政學(xué)者將行為主義引入公共行政研究中，主張通過(guò)研究行政行為來(lái)觀察和認(rèn)識(shí)行政現(xiàn)象，公共行政學(xué)由此進(jìn)入到技術(shù)宰制一切的技治時(shí)期。西蒙在《行政行為》一書中提出了理性行政模型，嘗試著建立起一套以實(shí)證主義和工具理性為基礎(chǔ)的完整的行政組織理論。他把理性簡(jiǎn)單地等同于效率，認(rèn)為理性的行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)意義重大。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，少數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征愈發(fā)明顯。

面對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)、政府財(cái)政赤字、民眾怨言、私營(yíng)部門的示范性效應(yīng)等一系列外部因素的挑戰(zhàn)，作為現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物的傳統(tǒng)官僚體制日益僵化和缺乏適應(yīng)力。一場(chǎng)以市場(chǎng)和顧客為導(dǎo)向，以生產(chǎn)力和效率為驅(qū)動(dòng)，主張學(xué)習(xí)和借鑒私營(yíng)部門先進(jìn)管理技術(shù)和方法，全力打造企業(yè)家型政府的新公共管理運(yùn)動(dòng)迅速在全球范圍內(nèi)流行開來(lái)。從撒切爾改革、施羅德改革、里根改革，到新西蘭和澳大利亞的公司化改革，逐漸形成了新公共管理運(yùn)動(dòng)的總體框架和基本理念。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)之一，公共選擇理論是理性主義與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的有機(jī)結(jié)合，認(rèn)為不論是個(gè)體還是政府部門都是理性經(jīng)濟(jì)的，都按照一套嚴(yán)格的成本收益分析邏輯，做出對(duì)自己最有利的選擇。新公共管理運(yùn)動(dòng)不加選擇地將私營(yíng)部門的一些技術(shù)和方法運(yùn)用到公共部門，是一種典型的“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義”和“新泰勒主義”，這些日后備受詬病。從某種程度上說(shuō)，新公共管理運(yùn)動(dòng)標(biāo)志著公共行政學(xué)領(lǐng)域中的管理主義思潮達(dá)到了頂峰?？傮w看來(lái)，作為公共行政學(xué)科中的一股重要思潮，管理主義途徑自始至終都深深地烙上了理性主義的印記。從傳統(tǒng)公共行政學(xué)的行政理性，到新公共管理學(xué)的技術(shù)理性和經(jīng)濟(jì)理性，公共行政學(xué)科先后經(jīng)歷了從脫離政治學(xué)科到成為一門獨(dú)立的學(xué)科，再到發(fā)展壯大成為一門經(jīng)世致用的實(shí)用性學(xué)科。但同時(shí)我們應(yīng)該注意到，正是這種理性主義導(dǎo)向，使得公共行政學(xué)自形成以來(lái)就忽視了公平、正義、平等、公共性等社會(huì)基本倫理價(jià)值，而這些恰恰是公共行政學(xué)區(qū)別于其他私營(yíng)部門管理和保持學(xué)科內(nèi)外部自我認(rèn)同的基本構(gòu)成要素。概括說(shuō)來(lái)，管理主義途徑下的公共行政學(xué)只是處于一種“有管理而無(wú)行政”和“有理性而無(wú)價(jià)值”的公共行政學(xué)科初始探索時(shí)期。

二、反理性主義的興起

作為憲政主義途徑的公共行政學(xué)20世紀(jì)60年代～70年代，西方社會(huì)逐漸步入后工業(yè)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，自然、社會(huì)問(wèn)題日益凸顯。一場(chǎng)旨在“否定”、“破壞”、“消解”、“顛覆”現(xiàn)存的一切觀念、價(jià)值、制度的激進(jìn)的后現(xiàn)代主義思潮產(chǎn)生。后現(xiàn)代主義的哲學(xué)家和思想家紛紛對(duì)傳統(tǒng)理性觀念展開了深刻的批判，一場(chǎng)反理性主義的思潮逐漸形成。反理性主義的重要代表人物霍克海默和阿道爾諾認(rèn)為，“從進(jìn)步思想最廣泛的意義來(lái)看，歷來(lái)啟蒙的目的都是使人們擺脫恐懼，成為主人。但是完全受到啟蒙的世界卻充滿著巨大的不幸”。反理性主義者往往把理性與極權(quán)和壓迫聯(lián)系在一起，他們主張意義非確定性、價(jià)值非單一性、知識(shí)非統(tǒng)一性，使得其對(duì)理性主義的顛覆也逐漸從認(rèn)識(shí)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到政治和社會(huì)領(lǐng)域。這些都促使人們對(duì)政治和社會(huì)領(lǐng)域的價(jià)值和信仰進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。公共行政學(xué)的憲政主義途徑是指“以自由主義為哲學(xué)基礎(chǔ)”，主張進(jìn)行憲政體制改革，以限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利和自由為目標(biāo)，從而更好地將經(jīng)濟(jì)價(jià)值和人本價(jià)值有機(jī)結(jié)合起來(lái)的重要的公共行政理論范式。該途徑最早可追溯到美國(guó)開國(guó)元?jiǎng)捉莒尺d的“主權(quán)在民”、“自由平等”和“三權(quán)分立，分權(quán)制衡”思想，中間經(jīng)過(guò)沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特羅姆、庫(kù)珀、登哈特以及布坎南等學(xué)者的發(fā)展，逐漸發(fā)展和成熟起來(lái)，其中新公共行政學(xué)派、公共選擇學(xué)派和新公共服務(wù)學(xué)派將憲政主義的研究推向了公共行政學(xué)理論研究的中心舞臺(tái)。杰斐遜的憲政思想主要包含在《聯(lián)邦黨人文集》和《杰斐遜選集》等書稿里，他主張“一切人都是生而平等的，造物主賦予了他某些固有的和不可剝奪的權(quán)利，其中包括生存、自由和追求幸福。為了鞏固這些權(quán)利，在人們中建立了政府，政府的正當(dāng)權(quán)力來(lái)自被統(tǒng)治者的同意；無(wú)論什么時(shí)候一個(gè)政府破壞了這些目的，人民就有權(quán)改變這個(gè)政府或把它廢除，并成立新的政府”。另外，杰斐遜考慮到官僚制政府的有限理性和權(quán)力膨脹，提出要通過(guò)三權(quán)分立、人民參政議政、人民監(jiān)督、依法行政來(lái)規(guī)范和限制政府權(quán)力，保障公民的民主權(quán)利，這些都奠定了美國(guó)公共行政憲政主義理論的思想基礎(chǔ)。

作為當(dāng)代民主行政理論的先驅(qū)，德懷特•沃爾多對(duì)傳統(tǒng)政治—行政二分法和官僚制進(jìn)行了無(wú)情的批判，對(duì)公共性進(jìn)行了系統(tǒng)詮釋，將民主、公平和正義納入公共行政范疇，認(rèn)為“公共行政既是一種倫理道德，又是一種意識(shí)形態(tài)”。以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派主張將社會(huì)公平、民主等一系列價(jià)值規(guī)范引入公共行政中來(lái)，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共行政過(guò)度強(qiáng)調(diào)技術(shù)和工具理性所帶來(lái)的人文關(guān)懷的缺失。布坎南在分析官僚制理性缺陷和政府失敗的原因、表現(xiàn)后，提出了通過(guò)立憲改革克服政府失敗的改革路徑。作為印第安納學(xué)派創(chuàng)始人的文森特•奧斯特羅姆對(duì)美國(guó)主流公共行政思想進(jìn)行了反思，并分析了美國(guó)公共行政的憲法危機(jī)，主張?jiān)诠倭胖频幕A(chǔ)上引入民主行政的理念。在《新公共服務(wù)》、《公共組織理論》等著作中，登哈特對(duì)當(dāng)時(shí)盛極一時(shí)的新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了批判性反思，認(rèn)為管理主義和新管理主義對(duì)社會(huì)公平、正義、公民精神、民主、參與、回應(yīng)等憲政價(jià)值帶來(lái)?yè)p害，公共行政的根本目的是服務(wù)而不是掌舵。在繼承了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會(huì)理論、組織人本主義與新公共行政學(xué)理論的憲政主義基本觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，登哈特夫婦就公共利益、責(zé)任、公民權(quán)等理念對(duì)傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論進(jìn)行了揚(yáng)棄，提出了自己的一整套“新公共服務(wù)”憲政思想。作為公共行政學(xué)憲政主義途徑的一個(gè)里程碑，以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)學(xué)派無(wú)論在理論方面還是在實(shí)踐方面，都代表了當(dāng)代西方公共行政憲政主義的最高水平。作為公共行政學(xué)科發(fā)展進(jìn)程中的一股重要思想潮流，公共行政的憲政主義對(duì)于技術(shù)理性和工具理性進(jìn)行了無(wú)情的批判，具有較為濃重的反理性主義色彩。無(wú)論是方法論方面，還是理論知識(shí)框架方面，公共行政的憲政主義都對(duì)公共行政學(xué)科的發(fā)展意義重大。另外，公共行政的憲政主義的公平正義、有限政府、人民主權(quán)、行政道德等理念，無(wú)疑對(duì)于工具和效率理性導(dǎo)向的公共行政學(xué)注入了新的元素。然而，我們還需看到憲政主義存在的一些問(wèn)題，如過(guò)度強(qiáng)調(diào)政治價(jià)值而忽視行政效率，過(guò)度強(qiáng)調(diào)規(guī)范取向而缺乏實(shí)際操作性，過(guò)度強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的價(jià)值觀而忽視公共行政的其他價(jià)值觀等?？傮w來(lái)說(shuō)，憲政主義途徑下的公共行政學(xué)基本上處于一種“有政治而無(wú)行政”和“有政府而無(wú)社會(huì)”的公共行政學(xué)科批判反思時(shí)期。