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一、我市政府采購監(jiān)管工作的基本情況

自*年全面實行政府集中采購以來，我市各級政府采購監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》、《政府采購供應商投訴處理辦法》、《集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》等一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，認真履行職責，大力改革創(chuàng)新，較好地發(fā)揮了監(jiān)管作用，保證了政府采購工作規(guī)范有序進行。*年，市財政局被省財政廳授予“政府采購管理工作特等獎”，成為自設立該獎項以來全省唯一獲此殊榮的單位。分析我市政府采購監(jiān)管工作現(xiàn)狀，主要有以下幾個特點：一是基本實現(xiàn)了管采分離。按照政府采購有關規(guī)定，*年市財政局設立政府采購管理處，具體承擔對財政政府集中采購的監(jiān)管職能。隨后，各轄市、區(qū)也先后將政府采購部門和管理部門進行分離。目前，我市市、區(qū)兩級已基本形成管采分離的政府采購運行機制。二是基本形成了多位一體的監(jiān)管體系。由于我市政府采購監(jiān)管工作起步早、起點高，目前已基本形成以財政部門為主，其他專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)為輔，社會中介機構(gòu)、供應商、新聞媒體和社會公眾為補充的多位一體監(jiān)督管理體系，特別是通過公告或公示政府采購法律法規(guī)和采購程序，組織政府采購當事人學習培訓，推行重大項目采購事項公開報道和政府采購行風監(jiān)督等，有效拓展了監(jiān)督渠道，完善了監(jiān)管體系。三是監(jiān)管模式實現(xiàn)了日常監(jiān)管和專項檢查相結(jié)合。在日常監(jiān)管方面，針對不同的監(jiān)管對象，分別采取不同的監(jiān)管方式。如對采購機構(gòu)的監(jiān)管，只要涉及重大政府采購項目，均由財政局和監(jiān)察局駐場監(jiān)察；對采購人的監(jiān)管，主要通過編制部門預算、國庫集中支付等手段加強源頭控制。專項檢查由市各有關部門根據(jù)當年實際情況，分別確定不同的檢查范圍和重點，單獨或聯(lián)合組織進行，*年以來每年至少組織一次。四是監(jiān)管制度體系得到了一定程度的完善。我市相關職能部門一方面緊緊依照國家法律法規(guī)開展政府采購監(jiān)管工作，另一方面注重通過制度創(chuàng)新完善制度體系，提升監(jiān)管實效。如《*市政府采購廉政準入規(guī)定（試行）》、《關于*市市級工程類政府采購項目實施意見》、《關于進一步明確工程建設項目貨物政府采購有關問題的通知》、《關于印發(fā)〈深化政府采購工作監(jiān)督管理若干規(guī)定〉的通知》，等等。這些制度的出臺為有效規(guī)范政府采購工作提供了重要補充。

二、當前政府采購監(jiān)管工作中存在的主要問題

1、政府采購監(jiān)管法規(guī)制度建設嚴重滯后于業(yè)務發(fā)展

一是監(jiān)管主體法規(guī)缺失?！墩少彿ā芬?guī)定各級人民政府的財政部門是監(jiān)督管理部門，監(jiān)察、審計等部門也依法享有相應的監(jiān)督管理職責，但政府采購相關法律中鮮見對上述政府采購監(jiān)督主體的職責、義務作出明確的解釋，致使政府采購監(jiān)督權(quán)力的虛置。同時，人大依法也應享有對財政性資金使用進行監(jiān)督管理的職能，《政府采購法》等法律法規(guī)對其的監(jiān)管地位卻沒有作出明確，致使監(jiān)管主體缺失。另外，相關制度之間界定模糊。比如，《政府采購法》和《招投標法》之間關于招投標的范圍界定不清，工程項目政府采購管理辦法不完善，從而導致工程項目政府采購多頭管理。二是監(jiān)管操作法規(guī)缺失?，F(xiàn)行政府采購監(jiān)管工作缺少配套的實施細則和管理辦法，如非招標性采購管理辦法、政府采購回避制度、供應商管理制度、集中采購目錄中有特殊要求項目的自行采購審批制度、特殊情況采用公開招標以外采購方式的審批制度、采購文件保管制度、采購合同備案制度等，影響監(jiān)管工作的規(guī)范化。三是責任追究法規(guī)缺失。對政府采購監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題缺少強有力的責任追究手段，特別是一些“違規(guī)不違法”的行為，由于沒有相應的處罰標準和法律法規(guī)依據(jù)，很難嚴格追究相關責任人的責任，往往只能協(xié)商解決，簡單了事。

2、政府采購管采模式的多樣性導致監(jiān)管工作缺乏標準化指導

當前政府采購管采模式呈現(xiàn)出多樣性特征，僅蘇錫常三地就有三種模式。蘇州市采用完全化市場模式：政府采購中心負責建立采購平臺，供應商通過資格審核后進駐，政府采購機構(gòu)項目采購信息并進行程序監(jiān)督，出價最低者中標。無錫市的模式是：政府采購中心設在政府辦，由財政局相關處室承擔監(jiān)管職能。*市的模式是：政府采購監(jiān)管機構(gòu)與采購機構(gòu)同設在財政部門內(nèi)部，為兩個平行部門，相對異體監(jiān)督而言，這種同體監(jiān)督模式的力度還略顯不足。應該說，三種模式各有各的特點，各有各的優(yōu)勢，同時在實際操作中也不可避免會遇到各自的問題。管采模式的多樣性導致沒有統(tǒng)一的規(guī)范要求，各地實施監(jiān)管各自為政、各搞一套，不利于上級機關、部門進行標準化指導。

3、監(jiān)管隊伍現(xiàn)狀不適應當前政府采購監(jiān)管工作要求

政府采購監(jiān)管人員應該具備較高的素質(zhì)要求，包括思想政治、作風操守和業(yè)務能力等各個方面，要能熟悉政府采購、財政管理等相關的法律法規(guī)和業(yè)務知識，具有調(diào)查研究、文字綜合、分析判斷、語言表達、微機操作等能力，對一些專業(yè)性強的采購項目進行監(jiān)管，還需要具備一定的專業(yè)知識。但目前各地特別是部分轄市、區(qū)，政府采購監(jiān)管機構(gòu)設置普遍不健全，人員匱乏，業(yè)務素質(zhì)偏低，不管采取何種政府采購模式，均無法保證監(jiān)管工作取得實效。此外，按照相關規(guī)定，價值30萬元以上但不在政府采購目錄中的采購項目，原則上必須參照政府采購程序進行采購，這些項目的采購標的都是一些專用器材或物品，監(jiān)管人員更是難以監(jiān)管到位。

4、高科技手段運用程度低制約政府采購監(jiān)管工作開展

當前政府采購利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡技術和數(shù)據(jù)資源的水平普遍還比較低，許多集中采購機構(gòu)從政府采購預算、采購執(zhí)行到資金支付等流程都還處于半手工狀態(tài)，各采購部門上下級之間的縱向聯(lián)網(wǎng)，以及集中采購機構(gòu)與采購人、供應商、政府采購監(jiān)管部門之間的橫向聯(lián)網(wǎng)還未實現(xiàn)，資源不能共享，信息溝通不及時，人工監(jiān)管任務繁重，致使政府采購高效監(jiān)管難以實現(xiàn)。

三、政府采購問責制度建設的工作進展和思路對策

我市當前對政府采購工作實施問責主要包括兩個方面：一是政府采購監(jiān)管機構(gòu)對采購部門“應采未采”情況進行問責；二是政府采購監(jiān)管機構(gòu)對采購機構(gòu)實施采購過程中存在的違紀違法行為進行問責。第一個方面主要是部分單位在政府采購活動中違反政府采購政策規(guī)定自行采購物品，政府采購監(jiān)管部門依法對其進行問責，責令其停止或糾正違規(guī)采購行為，并實施相關處罰。第二個方面主要是政府采購監(jiān)管部門在預算管理、價格核查、供應商資格審核等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題，責令采購機構(gòu)及時整改。上述兩個方面的問責，由于沒有完善的制度規(guī)范，僅由政府采購監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)相關法律法規(guī)實施監(jiān)管問責，方式大多采用通報批評、責令整改等較為溫和的方式，目前尚未有采用組織處理或給予黨政紀處分等方式的案例。鑒于此，加快政府采購問責制度建設顯得很有必要，建議在制定過程中重點關注以下幾方面要素：

1、問責依據(jù)

由于現(xiàn)行法律法規(guī)的不健全，導致我們在制定政府采購問責制度時不可避免將面臨依據(jù)不足的問題。雖然可以籠統(tǒng)地說依據(jù)《政府采購法》等法律法規(guī)，但一些原則性的規(guī)定缺乏配套制度支持，特別是在確定政府采購問責方式和問責內(nèi)容等的時候。建議國家在現(xiàn)行《政府采購法》等的基礎上，根據(jù)財政體制改革的新要求和政府采購工作的新變化，盡快修訂、完善和細化與財稅體制改革和政府采購管理工作相配套的政府采購監(jiān)管工作法規(guī)、制度和辦法。作為省一級層面，應該借鑒安徽省的做法，制定對政府采購中違法行為進行行政處分的相關規(guī)定，進而保證對政府采購實施問責有法可依、有章可循。

2、問責主客體

依據(jù)《政府采購法》規(guī)定，政府采購當事人包括采購人、采購機構(gòu)和供應商。我們制定問責制度，主要是一種政府部門內(nèi)部的問責，因此應當將采購人和采購機構(gòu)作為問責客體；同時，采購監(jiān)管機構(gòu)在依法履行監(jiān)管職能過程中的不作為、亂作為和違紀違法行為，也應當作為問責內(nèi)容。為此，可以認定各級財政部門和監(jiān)察部門為問責主體，采購人、采購機構(gòu)、采購監(jiān)督管理機構(gòu)為問責客體。為了確保問責主體有效獲取信息，必須加強政府采購監(jiān)管體系建設，通過全方位監(jiān)督擴大問責信息來源，特別是要進一步擴大政務公開，規(guī)定凡是可以公開的政府采購信息必須向全社會公開，對達到一定規(guī)模的項目、單體達到一定數(shù)額的項目和社會影響較大的項目等，必須有人大、政協(xié)、新聞媒體和社會監(jiān)督員等的參與監(jiān)督，同時加快建立暢通的以供應商為主體的質(zhì)疑和投訴渠道。

3、問責方式

問責作為對過錯行為實施的一種警示、糾正或處罰行為，應當具備強制性和威懾性。政府采購工作是干部群眾關心、各級領導關注的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，如果不能有效地提高工作效率、保證采購質(zhì)量、預防腐敗發(fā)生，將會影響改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。因此在確定政府采購問責方式時，不光應包括批評教育、誡勉談話等“軟”的措施，還應包括進行組織處理、給予黨政紀處分等“硬”的措施，對于造成經(jīng)濟損失的還可酌情并處罰款。

4、問責內(nèi)容

總體來看，《政府采購法》等現(xiàn)行法律法規(guī)對政府采購中各類違紀違法行為的列舉已較為全面，可直接借鑒作為問責內(nèi)容。但實際工作中仍會不斷出現(xiàn)新情況、新問題，如集中采購機構(gòu)的內(nèi)部相互監(jiān)督、相互制約不到位，重預算安排、輕采購資金的支出管理等，這需要我們不斷加強研究，在實踐中對問責內(nèi)容進行逐步完善。鑒于當前政府采購監(jiān)管效果沒有得到充分體現(xiàn)，我們認為在問責內(nèi)容中，必須重點突出對政府采購監(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管職能的問責。因為對采購人、供應商、采購機構(gòu)的監(jiān)管乃至處罰，均由采購監(jiān)管機構(gòu)負責實施，但現(xiàn)實中監(jiān)管機構(gòu)往往不愿或不敢全面履行法律賦予的監(jiān)管和處罰職責，導致采購當事人的違紀違法行為得不到嚴肅處理和及時糾正，從而使政府采購監(jiān)管流于形式、難以深入。

至于問責原則、問責程序、救濟方式、結(jié)果運用等要素可參照其他問責制度進行規(guī)定（如《*市領導干部不作為亂作為問責暫行辦法》），在此不多贅述。